Pełny tekst orzeczenia

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 31 maja 2000 r.
III ZP 8/00
Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,
Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Walerian Sanetra (współ-
sprawozdawca), Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2000 r. wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do roz-
poznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na nas-
tępujące pytanie prawne:
Czy do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości o jej wykup lub
zmianę, zgłoszonego na podstawie artykułu 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o
ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.)
właściwy jest organ administracji publicznej czy sąd powszechny ?
p o d j ą ł następującą uchwałę:
Do rozpoznania sprawy o wykup lub zmianę nieruchomości na podsta-
wie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środo-
wiska (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) powołane są sądy
powszechne (art. 2 § 1 KPC).
U z a s a d n i e n i e
Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Sądu Najwyższego o wyjaśnienie
zagadnienia prawnego wskazanego w sentencji uchwały.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w orzecznictwie dotyczącym artykułu
84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity
2
tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) prezentowany jest zarówno pogląd, że
organem właściwym do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości położonej na
obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejs-
kiej lub w obrębie parku wiejskiego o wykup lub zamianę nieruchomości na inną, je-
żeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograni-
czeniami lub utrudnieniami jest organ administracji publicznej, jak i pogląd, że do
rozpatrywania takich roszczeń właściwy jest sąd powszechny.
Pogląd o właściwości drogi sądowej był wyrażony, między innymi, w postano-
wieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995
r., III PO 10/94 (OSNAPiUS 1995 nr 16, poz. 210) oraz w uchwale składu siedmiu
sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/98
(ONSA 1999 nr 2, poz.47).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporne jest, że wykup lub
zamiana nieruchomości, prowadzące w swej istocie do przeniesienia jej własności,
mają charakter cywilnoprawny, o czym przede wszystkim świadczy ich regulacja
prawnomaterialna zawarta w przepisach art. 155 § 1 i art. 603-604 Kodeksu cywilne-
go. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że przepisy art. 84 ust. 1 i 2
ustawy o ochronie środowiska, w przeciwieństwie do innych przepisów działu IV tej
ustawy (art. 82 ust. 2 i art. 83), w wyraźny sposób nie przewidują, że organ adminis-
tracji tam wymieniony został umocowany do rozstrzygania o żądaniu właściciela nie-
ruchomości o wykup lub zamianę nieruchomości przez wydanie decyzji administra-
cyjnej. Jeśli się zatem zważy, że art. 2 KPC statuuje zasadę nadrzędności oraz do-
mniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych, to brak w art. 84 ust. 2 ustawy wy-
raźnego przekazania określonych w ust. 1 tego artykułu roszczeń na drogę adminis-
tracyjną (art. 2 § 3 KPC) powinien przemawiać za przyjęciem stanowiska, iż do roz-
patrywania spraw, o których mowa w art. 84 ust. 1 ustawy, właściwa jest droga pos-
tępowania sądowego przed sądem powszechnym. Podobne stanowisko prezentuje
również wcześniejsze postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Naj-
wyższym z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94.
Odmienny pogląd zaprezentowany został w postanowieniu Kolegium Kompe-
tencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 stycznia 1998 r., III PO 10/97
(OSNAPiUS 1998 nr 23, poz. 698). Kolegium, rozpatrując negatywny spór kompeten-
cyjny uznało, że sprawa zamiany lub wykupu nieruchomości, o której mowa w art. 84
ust. 2 tej ustawy, należy do drogi postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu
3
Kolegium podniosło, że sprawy o roszczenia wymienione w art. 84 ustawy są spra-
wami cywilnymi, a ich wyłączenie z drogi postępowania cywilnego wymaga, stosow-
nie do przepisu art. 2 § 3 KPC, istnienia wyraźnego przepisu przekazującego rozpoz-
nawanie takich spraw do właściwości innych organów. Odmiennie niż przyjęto to w
uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94, Kole-
gium w tej sprawie uznało, że za taki przepis należy uznać art. 84 ust. 2 ustawy o
ochronie środowiska. Przepis ten nie wyznacza bowiem zadań wymienionym w nim
organom, lecz upoważnia je do rozstrzygnięcia sprawy zamiany lub wykupu nieru-
chomości w trybie postępowania administracyjnego w drodze decyzji. W doktrynie i
orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że dopuszczalność załatwienia sprawy przekaza-
nej do właściwości organów administracji publicznej w formie decyzji nie jest wprost
uzależniona od wskazania tej formy rozstrzygnięcia w przepisach prawa materialne-
go. W przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa,
lecz w drodze konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – o ile nie jest prze-
widziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w
drodze decyzji administracyjnej. Mimo zatem braku wyraźnego określenia w przepi-
sie art. 84 ust. 2 ustawy, formy załatwienia sprawy wykupu lub zamiany nieruchomo-
ści, należy przyjąć, że w rozpoznawanym przypadku to organ administracji publicz-
nej, a nie sąd, jest obowiązany rozstrzygnąć ją w formie decyzji administracyjnej.
Rzecznika Praw Obywatelskich bardziej przekonuje argumentacja Kolegium
Kompetencyjnego zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 stycznia 1998 r.,
III PO 10/97, co do właściwości organów administracji publicznej. W świetle art. 104
§ 1 Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest przesłanek do sformułowania
wobec ustawodawcy wymogu, aby werbalnie określał, że załatwienie sprawy musi
odbywać się w formie decyzji. W obowiązującym stanie prawnym jest wiele przepi-
sów, które stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej, mimo tego, że w
ich treści brak jest dosłownego zapisu dotyczącego konieczności rozstrzygnięcia
sprawy w tej formie. Przykładowo Rzecznik powołał art. 27 ustawy z dnia 15 lutego
1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.), art. 47 ust. 2 ustawy z
dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r.
Nr 32, poz. 174 ze zm.) oraz art.29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Ustawodawca posługuje się w tych przy-
padkach stwierdzeniami takimi jak: „bez zezwolenia właściwego organu nie wolno”,
„właściwy organ nakaże właścicielowi”, „po uzyskaniu zgody właściwego organu”.
4
Przepisy te wraz z ogólnymi zasadami sformułowanymi w Kodeksie postępowania
administracyjnego stanowią podstawę do wydania odpowiedniej decyzji administra-
cyjnej. Brak jest zatem podstaw do odmiennego traktowania art. 84 ust. 2 ustawy o
ochronie środowiska. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie określa zamiar ustawo-
dawcy przekazania spraw związanych z żądaniem wykupu nieruchomości do kom-
petencji organów administracji publicznej, przez analogię do spraw związanych z
wywłaszczaniem nieruchomości. Rzecznik akceptuje pogląd, że sprawy związane z
własnością nieruchomości, jako sprawy o charakterze cywilnym, należą z zasady do
kompetencji sądów powszechnych. Skoro jednak zagadnienia związane z wywłasz-
czaniem nieruchomości zostały przekazane do kompetencji organów administracji
publicznej, to i sprawy z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, także powinny
być rozstrzygane przez organy administracji publicznej.
Podniesiono również w uzasadnieniu wniosku, że wykładnia, w myśl której
część zagadnień związanych z żądaniem wykupu nieruchomości na podstawie
ustawy o ochronie środowiska byłaby rozstrzygana przez organ administracji pub-
licznej (to jest określenie podmiotu zobowiązanego do wykupu lub zamiany), a część
przez sąd powszechny, nie tylko kłóci się z zasadą ekonomii postępowania, ale
może również godzić w zasadę niezawisłości sądu, który byłby związany decyzją
organu administracji, co do jednego z istotnych elementów stosunku, o którym miałby
rozstrzygać.
Zdaniem Rzecznika, uprawnienie zawarte w przepisie art. 84 ustawy o ochro-
nie środowiska jest istotnym elementem ochrony prawa własności. Stan niepewności
co do właściwej drogi realizacji tego uprawnienia i wynikające stąd konsekwencje w
postaci negatywnych sporów kompetencyjnych oraz uchylania wydanych, na wnio-
sek właścicieli nieruchomości, prawomocnych decyzji administracyjnych nie sprzyja
skutecznej realizacji takiej ochrony.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Wątpliwości Rzecznika dotyczące wykładni art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia
1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zostały przedstawione Sądowi Naj-
wyższemu w styczniu 2000 r. Ich rozstrzygnięcie musi zatem uwzględniać stan
prawny obowiązujący w tej dacie (tym bardziej, że innej nie wskazano we wniosku).
Przepis art. 84 tej ustawy, w brzmieniu tekstu jednolitego zawartego w Dz.U. z 1994
5
r. Nr 49, poz. 196 ze zmianami – ostatnia, obowiązująca od dnia 1 stycznia 1999 r.,
zamieszczona w Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 (art. 36 pkt 18) stanowi, że:
1. Właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ochroną, o której
mowa w art. 72 , albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego
może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w
sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnie-
niami.
2. W sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1,
właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Cenę
wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o gospodarce
nieruchomościami. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka or-
ganizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość.
3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w wypadku oddalenia przez sąd
powództwa o zaniechanie naruszenia środowiska (art. 81 ust. 1) oraz do użytkownika
wieczystego nieruchomości.
Istotą rozbieżności poglądów co do drogi dochodzenia roszczeń z ust. 1 jest
jedynie odmienne rozumienie przepisu ust. 2 zdanie pierwsze. Przedstawiciele obu
poglądów przyjmują bowiem zgodnie, iż wykup lub zamiana nieruchomości są czyn-
nościami cywilnoprawnymi, uregulowanymi w Kodeksie cywilnym. Są one zatem
sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 KPC, które rozpoznawane są – w zasadzie –
przez sądy powszechne (art. 2 § 1 KPC). Jednakże, zgodnie z art. 2 § 3 KPC, nie są
rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne
przekazują je do właściwości innych organów. Przedstawiciele obu poglądów nadal
zgodnie twierdzą, że przepis art. 2 § 3 KPC, jako wyjątek od zasady z art. 2 § 1 KPC,
powinien być interpretowany ściśle. Inaczej mówiąc, że przekazanie sprawy cywilnej
do właściwości innych organów musi być wyraźne. W tym miejscu następuje roz-
bieżność poglądów, co do tego, czy art. 84 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ochronie
środowiska, stanowi wyraźne przekazanie spraw z art. 84 ust. 1 tej ustawy do właś-
ciwości innych organów (organów administracji publicznej).
Według postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym
z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94 oraz uchwały składu siedmiu sędziów Naczel-
nego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/98, przepis art. 84
ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ochronie środowiska nie jest wystarczającą podsta-
wą do wyłączenia drogi sądowej w tym zakresie. Nie zawiera on bowiem upoważnie-
6
nia do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, a jedynie wyznacza zadania
organowi administracji publicznej. Organ ten ma wyłącznie kompetencje do czynno-
ści materialnotechnicznych. Pogląd ten należy podzielić, także z uwagi na podnie-
sione w obu orzeczeniach argumenty wynikające z wykładni systemowej. Inne prze-
pisy działu IV ustawy o ochronie środowiska, w których przekazano sprawy cywilne
na drogę postępowania administracyjnego, wyraźnie używają pojęcia decyzji (art. 82
ust. 2 oraz art. 83 ust. 1). Nadal aktualne są argumenty wynikające z analizy przepi-
sów regulujących gospodarkę gruntami podniesione na podstawie nieobowiązującej
już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-
chomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Obecnie obowią-
zująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr
115, poz. 741 ze zm.), także odróżnia kwestię wyznaczenia organu właściwego od
kwestii nadania mu prawa do władczego rozstrzygnięcia indywidualnych spraw z za-
kresu jego właściwości. Zagadnieniem najbliższym sprawom z art. 84 ustawy o
ochronie przyrody jest kwestia wywłaszczania nieruchomości. W tym zakresie
ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż organem właściwym w sprawach
o wywłaszczenie jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej
(art. 112 ust. 4), natomiast w dalszych przepisach przyznaje mu prawo do podjęcia
decyzji co do wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości (art. 118 a ust. 1, art. 119 ust. 1
oraz art. 142).
Zasadniczą przyczyną niepodzielenia poglądu wyrażonego przez Kolegium
Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 8 stycznia 1998 r.,
III PO 10/97, oraz we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich jest uznanie, że prze-
pis przyznający organowi administracji publicznej tylko właściwość w sprawach wy-
kupu lub zamiany nieruchomości nie jest wystarczającą podstawą do władczego
rozstrzygania indywidualnych spraw z tego zakresu. Czym innym jest bowiem wyz-
naczenie organu właściwego, a czym innym wskazanie formy działania, którą organ
ten może posługiwać się w danej sprawie. Organy administracji publicznej mogą
swoje zadania realizować zarówno w formach cywilnoprawnych (umowy), jak i w
formach administracyjnoprawnych (decyzje, postanowienia).
Przyznanie organowi administracyjnemu uprawnień do rozstrzygania spraw
indywidualnych w drodze decyzji może wynikać z różnych sformułowań. Nie jest ko-
nieczne, aby przepis używał określenia „decyzja”. Przykładami takich innych określeń
są powołane przez Rzecznika w uzasadnieniu wniosku zwroty: „bez zezwolenia
7
właściwego organu nie wolno”, „właściwy organ nakaże właścicielowi” oraz „po uzys-
kaniu zgody właściwego organu”. Wskazują one jednoznacznie na władczy charakter
uprawnienia organu, który na podstawie art. 104 § 1 KPA wydaje wówczas decyzję
(chyba że przepisy tego Kodeksu stanowią inaczej). Charakter tych określeń, wbrew
twierdzeniom Rzecznika, jest zasadniczo odmienny od art. 84 ust. 2 zdanie pierwsze
ustawy o ochronie środowiska, który w ogóle nie wspomina o uprawnieniu organu do
władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. Wynika stąd, że przepis ten ma
dwojakie znaczenie. Po pierwsze, określa on starostę jako organ właściwy do
reprezentowania Skarbu Państwa, wówczas, gdy jednostką organizacyjną ponoszą-
cą koszty nabycia lub zamiany nieruchomości jest Skarb Państwa. Jest to więc pods-
tawa do podjęcia przez starostę czynności cywilnoprawnych. Po wtóre, przepis ten
nakazuje podjęcie przez starostę, na wniosek właściciela, odpowiednich działań
(materialnotechnicznych) o charakterze niewładczym. W szczególności polegają one
na przekazaniu właścicielowi informacji o nadających się do zamiany nierucho-
mościach jednostki zobowiązanej do dokonania tej czynności i o sposobie obliczania
ceny wykupu lub na prowadzeniu czynności mediacyjnych, mających na celu dojście
przez strony do porozumienia, co do spornych elementów sprawy.
Nie jest także uzasadniony argument Rzecznika, że skoro sprawy o wywłasz-
czenie nieruchomości są rozstrzygane przez organy administracji, to w tym samym
trybie należy rozstrzygać sprawy z art. 84 ustawy o ochronie środowiska. Jego nie-
słuszność wynika stąd, że to wnioskowanie nie może być traktowane jako wyraźne
wyłączenie drogi sądu powszechnego w sprawie cywilnej (art. 2 § 3 KPC). Nadto,
podobieństwo tych sytuacji polega jedynie na tym, iż w obu następują zmiany włas-
nościowe bez zgody jednej ze stron. Jednakże w każdej z nich chodzi o inną stronę,
a także inne są cele tych działań (przy wywłaszczeniu – cel publiczny, a w sytuacji z
art. 84 ustawy o ochronie środowiska celem tym jest ochrona prawa własności). Jest
bliskie podobieństwo uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomo-
ści, określonych w art. 84 tej ustawy, do uprawnień przewidzianych w art. 151 i art.
231 KC.
W odniesieniu do twierdzeń Rzecznika, dotyczących naruszenia zasad eko-
nomii postępowania i zagrożenia dla niezawisłości sądu, należy zauważyć, iż odno-
szą się one do stanu prawnego obowiązującego do końca grudnia 1998 r. W tym
okresie art.84 ust. 2 zdanie trzecie stanowił, iż „Koszty wykupu lub zamiany nieru-
chomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez organ właściwy do spraw
8
gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości”. Według tego brzmienia ustawy
o ochronie środowiska, najpierw organ administracji ustalał decyzją podmiot zobo-
wiązany do poniesienia kosztów wykupu lub zamiany nieruchomości, a następnie –
w razie sporu – sąd powszechny orzekał o rozmiarze kosztów wykupu lub określał
warunki zamiany nieruchomości. Od dnia 1 stycznia 1999 r. organ administracji zos-
tał pozbawiony uprawnienia do wskazywania podmiotu zobowiązanego do wykupu
lub zamiany nieruchomości (art. 36 pkt 18 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie
niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w
związku z reformą ustrojową państwa, Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Wskazuje to
wyraźnie na ograniczenie roli organów administracji publicznej w zakresie stosowa-
nia przepisów art. 84 ustawy o ochronie środowiska. Nie tylko bowiem zostały one
pozbawione uprawnień z art. 84 ust. 2 zdanie trzecie, ale także – mimo znanych roz-
bieżności w orzecznictwie – nie przyznano im prawa władczego orzekania w indywi-
dualnych sprawach z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż uprawnienie z art. 84 tej ustawy jest
elementem ochrony prawa własności, a niepewność dotycząca drogi postępowania
w tej sprawie nie sprzyja realizacji tego uprawnienia. Co do zasady jest to pogląd
trafny, jednakże przyjęcie sugerowanego przez Rzecznika poglądu o właściwości
organów administracji publicznej pogłębiłoby jedynie stan wątpliwości w odniesieniu
do właściwej drogi dochodzenia roszczeń z art. 84 ustawy o ochronie środowiska.
Istniałyby bowiem dwie sprzeczne uchwały składu siedmiu sędziów – jedna Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, druga – Sądu Najwyższego.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji uchwały.
========================================