Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 14 lutego 2001 r.
I PKN 250/00
Bez zgody rady powiatu niedopuszczalna jest zmiana warunków pracy w
drodze wypowiedzenia zmieniającego pracownika samorządowego będącego
radnym rady powiatu, zatrudnionego zarówno na podstawie umowy o pracę,
jak i mianowania.
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie: SN Józef Iwulski,
SA Herbert Szurgacz (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2001 r. sprawy z powództwa
Bogusława O. przeciwko Urzędowi Gminy w S. o ustalenie i przywrócenie do pracy,
na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Poznaniu z dnia 7 stycznia 2000 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w Po-
znaniu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi orzeczenie o kosz-
tach postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Bogusław O. domagał się przywrócenia do pracy oraz ustalenia, iż jego stosu-
nek pracy został nawiązany na podstawie mianowania. Pozwany Urząd Gminy w S.
wniósł o oddalenie powództwa.
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Słupcy wyrokiem z dnia 21 października 1999 r.
ustalił, że powód jest pracownikiem mianowanym w Urzędzie Gminy w S. oraz przy-
wrócił go do pracy na dotychczasowe stanowisko. Sąd ten ustalił, że powód pracował
w Urzędzie Gminy od 1 czerwca 1987 r. początkowo na stanowisku inspektora, a od
28 września 1990 r. jako kierownik Referatu Rolnictwa, Leśnictwa, Gospodarki Prze-
strzennej i Ochrony Środowiska. W dniu 30 czerwca 1999 r. powód otrzymał wypo-
wiedzenie warunków pracy w zakresie dotychczasowego stanowiska. Pozwany za-
proponował powodowi stanowisko inspektora do spraw ochrony środowiska z uza-
2
sadnieniem, że w związku z reorganizacją w Urzędzie siostra powoda znalazła się w
bezpośredniej podległości służbowej w stosunku do powoda.
Sąd Rejonowy przyjął, że strona pozwana powinna była wydać powodowi akt
mianowania. Niedopełnienie tego obowiązku nie może powodować dla pracownika
ujemnych skutków prawnych. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że po-
wód miał status pracownika mianowanego i wypowiedzenie mu warunków pracy było
sprzeczne z prawem.
W apelacji pozwany domagał się zmiany zaskarżonego wyroku przez oddale-
nie powództwa, wskazując w uzasadnieniu, że stosunek pracy z mianowania może
powstać wyłącznie w oparciu o akt mianowania, który w stosunku do powoda nie zo-
stał wydany.
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu wyrokiem z
dnia 7 stycznia 2000 r. zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo. Ustawa z dnia
22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.),
wymieniając w art. 2 podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych, w odnie-
sieniu do zatrudnienia na podstawie mianowania odsyła do stanowisk wymienionych
w statucie gminy. Zdaniem Sądu, oznacza to brak prawnego obowiązku nawiązania
stosunku pracy na podstawie mianowania, ponieważ postanowienia statutu gminy
nie mają charakteru przepisów bezwzględnie obowiązujących. Statut Gminy S. prze-
widuje w § 132 ust. 3 zatrudnienie na podstawie mianowania kierowników w Urzę-
dzie Gminy: wydziałów, referatów i jednostek równorzędnych. Strona pozwana nie
sporządziła aktu mianowania i nie doręczyła go powodowi. Z kolei powód nie wystę-
pował do pozwanego o mianowanie na stanowisko kierownika referatu. Nie można
też przyjąć, by umowa o pracę przekształciła się w mianowanie z mocy prawa. Wy-
powiedzenie dotychczasowych warunków pracy w zakresie stanowiska zajmowane-
go przez powoda zostało dokonane zgodnie z przepisami Kodeksu pracy. Po upływie
okresu wypowiedzenia powód podjął pracę na stanowisku inspektora do spraw
ochrony środowiska. W tych warunkach roszczenie o przywrócenie do pracy nie ma
uzasadnienia w przepisach prawa.
Od tego wyroku powód wniósł kasację, zarzucając naruszenie prawa mate-
rialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 pkt 2 ustawy z
dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, § 132 ust. 3 Statutu Gminy
S., art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.
Nr 155, poz. 1014 ze zm.) oraz art. 42 § 2 i 3 Kodeksu pracy przez przyjęcie, że po-
3
wód jest pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę oraz że nie ko-
rzysta ze szczególnej ochrony zatrudnienia. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i
przywrócenie do pracy na dotychczasowe stanowisko w Urzędzie Gminy w S.,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi drugiej instancji z obciążeniem pozwanego kosztami procesu.
W uzasadnieniu kasacji pełnomocnik powoda, wskazując na wyrok Sądu Najwyż-
szego z 9 kwietnia 1997 r., I PKN 68/97 (OSNAPiUS 1998 nr 3, poz. 77), podniósł,
że tak jak na przykład powołanie sekretarza gminy jest nakazane przez ustawodaw-
cę i nie zależy od woli stron stosunku pracy, również mianowanie, nakazane w statu-
cie gminy przez radę gminy, stanowiącą prawo pracy w zakresie przewidzianym w
art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, nie zależało od woli stron. W
istocie wobec powoda doszło do mianowania ex lege. Wypowiedzenie warunków
pracy pracownikowi mianowanemu jest niedopuszczalne. Nadto skarżący podniósł,
że powód, jako radny Rady Powiatu S. korzysta ze szczególnej ochrony trwałości
stosunku pracy, która obejmuje również zakaz wypowiedzenia warunków pracy bez
zgody tej Rady Powiatu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wymieniony w kasacji na drugim miejscu zarzut naruszenia przepisu art. 22
ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 155,
poz. 1014 ze zm.) wymaga rozważenia w pierwszej kolejności. Jeśli bowiem przewi-
dziany tym przepisem zakaz rozwiązania stosunku pracy z radnym rady powiatu bez
uprzedniej zgody tej rady, czyni niedopuszczalną także zmianę warunków pracy pra-
cowników samorządowych bez zgody tej rady, dokonana zmiana warunków pracy
powodowi musiałaby zostać uznana za sprzeczną z prawem. Wymieniony przepis
brzmi: „Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady po-
wiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie sto-
sunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia
związane z wykonywaniem przez radnego mandatu”. Można dodać, że analogiczne
unormowanie zawiera art. 25 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 58, poz. 261 ze zm.).
Z brzmienia cytowanego przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powia-
towym wynika, że niewątpliwie wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady powiatu od-
4
nosi się do zamierzonego definitywnego rozwiązania stosunku pracy. Jego zastoso-
wanie do czynności zmierzających do zmiany warunków pracy nie rysuje się jednak
wcale z oczywistością przyjmowaną przez skarżącego w kasacji. Regulacja stosun-
ków pracy pracowników samorządowych jest powszechnie oceniana jako nastręcza-
jąca szczególne trudności w jej stosowaniu. Na wstępie należy wskazać, że inne
przepisy przewidujące szczególną ochronę stosunku pracy, w swojej treści poza
ochroną przed definitywnym rozwiązaniem stosunku pracy w postaci konieczności
uzyskania uprzedniej zgody określonego organu, wyraźnie formułują wymóg uzyska-
nia takiej zgody także dla wypowiedzenia zmieniającego. Przykładem mogą być
przepisy art. 6 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o samorządzie załogi przedsiębior-
stwa państwowego (Dz.U. Nr 24, poz. 123 ze zm.), art. 13 ust. 3 ustawy z 24
czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. Nr 35, poz. 163 ze zm.), art. 32
ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234 ze zm.),
art. 31 ust. 2 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora
(Dz.U. Nr 73, poz. 350 ze zm.). Można by w związku z tym sądzić, że brak analo-
gicznego zastrzeżenia w ustawie o samorządzie powiatowym w stosunku do osób
pełniących funkcje radnych rady powiatu oznacza, że nie jest wymagana uprzednia
zgoda rady powiatu na zmianę warunków pracy pracowników pełniących funkcję
radnego. Zdaniem Sądu Najwyższego wymieniony przepis nie może jednak być in-
terpretowany w sposób wyizolowany, z pominięciem szerszego kontekstu, którym w
rozpoznawanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.) oraz przepisy Kodeksu pracy, do
którego ta ustawa odsyła w kwestiach w niej nieuregulowanych.
Według art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych „W kwestiach
nie uregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu
pracy”. Przepisy ustawy nie zawierają regulacji dotyczących zmiany warunków pracy
i płacy. Pomijając w tym miejscu sporną kwestię, czy dotyczy to również mianowa-
nych pracowników samorządowych, należy przyjąć, że w stosunku do pracowników
zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zmiana taka może następować na zasa-
dach przewidzianych w Kodeksie pracy. Kodeks pracy w art. 42 § 1 przewiduje, że
przepisy o wypowiadaniu umów o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia
wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Powszechnie przyjmuje się zastoso-
wanie tej zasady także do tych przepisów o wypowiedzeniu, które ustanawiają
szczególne ograniczenia w zakresie wypowiadania umów o pracę. W komentarzach
5
(por. np. W.Sanetra, Kodeks pracy, Komentarz, Warszawa 1999, s. 153), zwraca się
uwagę, że taka ogólna zasada ma swoje umotywowanie głównie w tym, iż dozwole-
nie dokonywania wypowiedzeń warunków pracy i pracy w tych przypadkach, w któ-
rych ustanowiona jest szczególna ochrona przed wypowiedzeniem definitywnym,
łatwo mogłoby w praktyce prowadzić do unicestwienia tej ochrony z uwagi na możli-
wość przyznania pracownikom, którym formalnie wypowiada się warunki pracy i
płacy nowych warunków, co do których z góry wiadomo, że nie zostaną one przez
pracownika zaakceptowane, co w konsekwencji prowadziłoby do tego, że mimo ist-
niejącej ochrony i tak dochodziłoby do rozwiązania stosunku pracy.
Ochrona przed dokonaniem zmiany warunków pracy i płacy pracownikom
szczególnie chronionym w Kodeksie pracy nie ma charakteru bezwzględnego, wyjąt-
ki przewiduje art. 43 KP. Dalsze odstępstwa co do możliwości posłużenia się przez
pracodawcę wypowiedzeniem zmieniającym przewidziane są w ustawie z 28 grudnia
1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z
przyczyn dotyczących zakładu pracy... (Dz.U. z 1990 r. Nr 4, poz. 19 ze zm.). Mia-
nowicie pracownikom, których stosunek pracy podlega szczególnej ochronie przed
wypowiedzeniem lub rozwiązaniem z mocy przepisów Kodeksu pracy lub przepisów
szczególnych kierownik zakładu pracy może wypowiedzieć warunki pracy i płacy, je-
żeli z przyczyn określonych w art. 1 tej ustawy nie jest możliwe dalsze ich zatrudnie-
nie na stanowiskach dotychczas zajmowanych (art. 10 ust. 3 i 4). Na tej podstawie
można było np. wypowiedzieć warunki pracy i płacy pracownikom będącym radnymi
gminy i korzystającym ze szczególnej ochrony stosunku pracy na podstawie wyżej
powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Ustawą z 24 sierpnia 1991 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach roz-
wiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu
pracy... (Dz.U. Nr 83, poz. 372) dodany został przepis art. 10a, według którego prze-
pisu art. 10, wprowadzającego między innymi możliwość wypowiadania warunków
pracy i płacy pracownikom, których stosunek pracy podlega szczególnej ochronie,
nie stosuje się do pracowników będących posłami, senatorami lub radnymi w okre-
sie, w którym ich stosunek pracy podlega szczególnej ochronie. Konsekwencją po-
wyższej regulacji było zniesienie przewidzianej w ustawie z 1989 r. możliwości wy-
powiadania warunków pracy i płacy osobom pełniącym funkcje - między innymi -
radnych. Art. 10a nie ogranicza pojęcia radnego do radnych gminy, do których po-
czątkowo sprowadzało się jego zastosowanie. Ma on zastosowanie również do rad-
6
nych rad powiatu, co dodatkowo potwierdza art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie po-
wiatowym, wprowadzający szczególną ochronę stosunku pracy radnych rad powiatu.
W konsekwencji powyższego należy uznać, że radnemu rady powiatu, będącemu
pracownikiem samorządowym, zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę nie
można bez uprzedniej zgody tej rady wypowiedzieć warunków pracy i płacy.
W sprawie dopuszczalności stosowania wypowiedzenia zmieniającego do
mianowanych pracowników samorządowych występuje rozbieżność między stanowi-
skiem Sądu Najwyższego, który dopuścił stosowanie wypowiedzenia zmieniającego
w zakresie, w jakim przepisy ustawy o pracownikach samorządowych dopuszczają
wypowiadanie stosunku pracy wymienionej kategorii pracowników samorządowych
(por. wyrok z 20 maja 1998 r., I PKN 1354/98, OSNAPiUS 1999 nr 12, poz. 387), a
poglądami doktryny prawa pracy, która w glosach do wymienionego orzeczenia ne-
guje dopuszczalność stosowania wypowiedzenia zmieniającego z uzasadnieniem, że
nie jest to kwestia nie uregulowana w ustawie, ponieważ przepisy tej ustawy uregulo-
wały wyczerpująco sprawy zmiany warunków pracy pracowników mianowanych (por.
glosy A.Dubowik, OSP 1999 nr 12, poz. 209 i H.Szewczyk, OSP 1999 nr 12, poz.
210). W konsekwencji tego stanowiska do zmiany warunków pracy w drodze wypo-
wiedzenia zmieniającego pracowników samorządowych mianowanych, będących
radnymi rad powiatu, pełne zastosowanie znajdowałaby ich ochrona wynikająca z
przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
Jednak również w razie przyjęcia poglądu, że w stosunku do pracowników
samorządowych mianowanych wypowiedzenie zmieniające nie ma zastosowania,
należy dojść do wniosku, że pracownicy ci, pełniący funkcję radnych, korzystają z
ochrony przed zmianą warunków pracy na zasadzie analogii do przepisów przewi-
dujących zakaz wypowiadania warunków pracy pracownikom umownym. Za stanowi-
skiem tym przemawiają następujące argumenty. Stosunki służbowe są, wbrew
przyjmowanym nieraz poglądom, wewnętrznie zróżnicowane. Odzwierciedleniem
tego zróżnicowania jest ich teoretyczny podział (por. T.Kuczyński, Właściwość sądu
administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000) na stosunki
służbowo-pracownicze (charakterystycznym przykładem są pragmatyki sędziowskie i
prokuratorskie) oraz pracowniczo-służbowe (pragmatyki urzędnicze i mianowanych
pracowników samorządowych). W regulacji tych pierwszych element służby przewa-
ża nad elementem pracy, a w drugich - odwrotnie, element pracy ma przewagę nad
elementem służby.
7
Zmiana warunków pracy pracowników mianowanych, która z mocy art. 7
ustawy o pracownikach samorządowych może być dokonywana w trybie art. 10
ustawy z 16 marca 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. Nr 31, poz.
214 ze zm.) ma charakter czynności jednostronnej, która wykazuje istotne podo-
bieństwo do wypowiedzenia zmieniającego. Nie ma przekonujących racji, dla których
ochrona trwałości i niezmienności stosunku pracy pracowników samorządowych,
pełniących funkcję radnych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, miałaby
kształtować się korzystniej niż pracowników mianowanych. Niektóre inne przepisy
prawa, wprowadzające ochronę stosunku pracy ze względu na pełnione funkcje
społeczne, gwarantują tę ochronę niezależnie od charakteru zatrudnienia na podsta-
wie umowy o pracę, czy mianowania. Powołana wyżej ustawa o wykonywaniu man-
datu posła i senatora wyraźnie przewiduje, że rozwiązanie stosunku pracy z posłem
lub senatorem, z wyjątkiem stosunku pracy z wyboru oraz zmiana warunków jego
pracy lub płacy w ciągu 2 lat po wygaśnięciu mandatu może nastąpić tylko za zgodą
Prezydium Sejmu lub Prezydium Senatu. Ustawa o związkach zawodowych przewi-
duje w art. 32 ust. 2, że pracodawca nie może bez zgody zakładowej organizacji
związkowej zmieniać jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracow-
nika będącego członkiem zarządu lub komisji rewizyjnej zakładowej organizacji
związkowej w czasie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu. Po-
wołane przepisy nie uzależniają ochrony od charakteru zatrudnienia (umowa o pracę,
mianowanie), ponadto dotyczą zakazu dokonywania zmiany bez zgody określonego
organu w każdej prawnie dopuszczalnej formie (wypowiedzenie zmieniające, prze-
niesienie służbowe). Skoro więc powodowi służyłaby ochrona stosunku pracy z tytułu
pełnienia funkcji radnego rady powiatu niezależnie od charakteru zatrudnienia (na
podstawie umowy, na podstawie mianowania), nie było celowe rozważanie w spra-
wie charakteru zatrudnienia powoda przed ustaleniem, czy istotnie taka ochrona mu
przysługiwała.
W postępowaniu przed Sądem Rejonowym-Sądem Pracy powód powołał się
na pełnienie przez niego funkcji radnego Rady Powiatu S. Sąd Okręgowy w ogóle nie
zajął się tym podstawowym, z punktu widzenia zasadności roszczenia powoda,
aspektem sprawy i nie poczynił w tym względzie potrzebnych ustaleń. Sąd Najwyż-
szy nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych.
Dlatego też na podstawie art. 39313
KPC należało uchylić zaskarżony wyrok i sprawę
przekazać Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Po-
8
znaniu do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
========================================