Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 7 czerwca 2001 r., III CZP 29/01
Przewodniczący Sędzia SN Barbara Myszka
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędzia SA Jan Kremer
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Prokuratora Okręgowego w Lublinie z
udziałem Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L., spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością w L. o wykreślenie z rejestru, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 czerwca 2001 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z dnia 9 kwietnia
2001 r.:
„1. Czy uczestniczenie przez członka zarządu gminy w wydaniu decyzji
stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo komunalne prawa użytkowania
wieczystego gruntów i prawa własności budynków na podstawie art. 2 ust. 1-3
ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), czyli decyzji o charakterze
deklaratoryjnym, jest równoznaczne z braniem przez członka zarządu udziału w
wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej dotyczącej tego przedsiębiorstwa
w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu
prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne
(Dz.U. Nr. 106, poz. 679 ze zm.), czy też rozstrzygnięcie takie stanowią wyłącznie
decyzje o charakterze konstytutywnym,
2. Czy przewidziany w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje
publiczne (Dz.U. Nr. 106 poz. 679 ze zm.) zakaz podejmowania zatrudnienia lub
wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy przez członków zarządów gmin, którzy
brali udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczy
wyłącznie zakazu zatrudnienia lub wykonywania innych zajęć w przedsiębiorstwie
komunalnym, na rzecz którego wydano decyzje uwłaszczeniowe, czy także w
spółce z ograniczoną odpowiedzialnością powstałej w wyniku przekształcenia tego
przedsiębiorstwa komunalnego już po wydaniu owych decyzji, jeżeli spółka ta
wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa
komunalnego”?.
podjął uchwałę:
Zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące
funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) dotyczą tego przedsiębiorcy,
który był adresatem wydanych z ich udziałem decyzji stwierdzających nabycie
prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności budynków.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2001 r. Sąd Rejonowy w Lublinie umorzył
postępowanie o wpis do rejestru, wszczęte wnioskiem Prokuratora Okręgowego
domagającego się wykreślenia z rejestru handlowego wpisu Ryszarda P. jako
prezesa zarządu jednoosobowej spółki gminy – spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością, powstałej w następstwie przekształcenia przedsiębiorstwa
komunalnego.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że Ryszard P., będąc członkiem zarządu gminy
miasta L. pełniącym funkcję wiceprezydenta tego miasta, brał udział w latach 1996-
1997 w wydaniu decyzji stwierdzających uwłaszczenie przedsiębiorstwa
komunalnego. Przedsiębiorstwo to w lipcu 1998 r. uległo przekształceniu w
jednoosobową spółkę gminy (spółkę z o.o.), w następstwie czego w dniu 1 września
1998 r. wykreślono przedsiębiorstwo komunalne z rejestru przedsiębiorstw
państwowych, a w dniu 3 września 1998 r. wpisano powstałą w wyniku
przekształcenia spółkę kapitałową do rejestru handlowego.
Uchwałą zgromadzenia wspólników spółki z o.o. z dnia 26 października
1998 r. powołano Ryszarda P., którego kadencja członka zarządu gminy miasta L.
upływała w dniu 29 października 1998 r., na prezesa zarządu tejże spółki z dniem
30 października 1998 r. Postanowieniem z dnia 9 listopada 1998 r. s ąd
rejestrowy wpisał Ryszarda P. do rejestru handlowego jako prezesa zarządu
jednoosobowej spółki gminy.
Sąd Rejonowy nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uznanie
kwestionowanego wpisu za niedopuszczalny w świetle art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby
pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm. – dalej „ustawa”). Uznał
zarazem, że brak podstaw do utożsamiania spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością z nieistniejącym już przedsiębiorstwem komunalnym.
Postanowienie to zaskarżył wnioskodawca.
Przy rozpoznawaniu zażalenia Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienia prawne,
które przedstawił Sądowi Najwyższemu, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., do
rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu Okręgowego, analiza przepisu art. 7 ust. 1 ustawy
może prowadzić do rozbieżnych wniosków co do możliwości uznania decyzji
stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów i prawa własności
budynków (decyzji o charakterze deklaratoryjnym) za rozstrzygnięcie w sprawie
indywidualnej. Przeciwko takiej kwalifikacji decyzji mogłaby przemawiać
okoliczność, że potwierdza ona jedynie skutek prawny, który następuje z mocy
samego prawa, co oznaczałoby, iż decyzja taka nie zawiera rozstrzygnięcia.
Sąd Okręgowy przychylił się do poglądu, że także decyzja o deklaratywnym
charakterze stanowi rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej przedsiębiorcy, skoro
jej wydanie zależy od oceny, czy przedsiębiorca, będący adresatem decyzji, spełnia
określone ustawą warunki niezbędne do jej wydania. Ponadto, zdaniem Sądu
Okręgowego, wątpliwości budzi kwestia tożsamości przedsiębiorcy w świetle art. 7
ust. 1 ustawy. Sąd ten skłonił się do poglądu, że zakazy wynikające z tego przepisu
dotyczą również następcy prawnego przedsiębiorstwa komunalnego, na rzecz
którego wydano decyzje uwłaszczeniowe, a więc także spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością wstępującej – zdaniem Sądu Okręgowego – we wszystkie
prawa i obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego. Sąd Okręgowy
nie podzielił więc odmiennego zapatrywania Sądu Rejonowego, który przyjął, że
zakazy wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy dotyczą tylko tego przedsiębiorcy, którego
bezpośrednio dotyczyło rozstrzygnięcie wydane z udziałem funkcjonariusza
publicznego, a więc, że ustawowe zakazy nie rozciągają się na nowopowstałego
przedsiębiorcę, tj. – w niniejszej sprawie – na jednoosobową spółkę gminy powstałą
z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu
prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, był
przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego pod kątem zgodności z
Konstytucją. W wyroku z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98 (OTK Zbiór Urzędowy
1999, nr 5, poz. 101) Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 7 ust. 1 w związku
z art. 2 pkt 6 jest zgodny z art. 32 i 65 Konstytucji.
Przepisy wymienionej ustawy zastąpiły ustawę z dnia 5 czerwca 1992 r. o
ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje
publiczne (Dz.U. Nr 56, poz. 274 ze zm.). Zakres przedmiotowy ograniczeń
wprowadzonych obowiązującą ustawą został wyraźnie rozszerzony, m.in. przez
objęcie zakazami nowych stanów faktycznych, w tym także wymienionego w art. 7
ust. 1 ustawy. Oznacza to, że – poczynając od dnia 1 stycznia 1998 r. – zakazy
zatrudniania lub wykonywania innych zajęć u przedsiębiorcy nie wiążą się już tylko,
jak było dotychczas, z równoczesnym pełnieniem funkcji publicznych (wyjątek
przewidziano w art. 6 ust. 1 ustawy), ale rozciągają się także na okres roczny, licząc
od zaprzestania pełnienia funkcji publicznej, jeśli funkcjonariusz brał udział w
wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego
przedsiębiorcy.
W art. 7 ust. 1 ustawy nie chodzi więc o limitowanie równoczesnego
dodatkowego zatrudnienia osoby nadal pełniącej funkcję publiczną, bo to zadanie
spełniają normy art. 4 ustawy, lecz o zakaz przejawiania jakiejkolwiek późniejszej
aktywności zawodowej u określonych pracodawców przez osobę, która zaprzestała
pełnienia funkcji publicznej. Regulacja ta wprowadziła więc niewątpliwie dalej idące
ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności pracy aniżeli wynikające z art. 4
ustawy. Celem takiej nowelizacji była z pewnością potrzeba wyraźnego
wyeliminowania sytuacji mogących kolidować z pracą wykonywaną w czasie
pełnienia funkcji publicznych, a nawet wręcz zapobieżenie angażowaniu się osób
pełniących takie funkcje w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich
osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet
konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii
publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Jednocześnie przepis art. 7 ust. 1
ustawy ma chronić funkcjonariuszy publicznych przed podejrzeniami ich o
stronniczość i chęć zapewnienia sobie korzyści na przyszłość, już po zakończeniu
pełnienia funkcji publicznej.
Motywy, dla których ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie zakazów
określonych w art. 7 ust. 1 ustawy, uzasadniają dopuszczalne ograniczenie
konstytucyjnej zasady wolności pracy, polegające na uszczupleniu w okresie roku
swobody byłych funkcjonariuszy publicznych w zakresie wyboru pracodawcy.
Ograniczenie to dotyczy także ich potencjalnych pracodawców, którzy nie mogą
zatrudnić osób, objętych art. 7 ust. 1 ustawy.
Omawianego unormowania nie można jednak uznać za regulację nadmiernie
restryktywną, bo motywy i cel społeczny dopuszczalnego ustawowego
ograniczenia, i to w niezbędnym tylko zakresie, konstytucyjnej zasady wolności
pracy nie powodują naruszenia samej zasady konstytucyjnej (uzasadnienie
powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K
30/98). Skoro jednak, w rezultacie wprowadzonych obowiązującą ustawą z dnia 21
sierpnia 1997 r. zmian w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego,
ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej uzyskały charakter
bezwzględny, a ustawodawca wyeliminował kryteria ocenne decydujące w
poprzednim stanie prawnym o zakresie tego ograniczenia w konkretnym stanie
faktycznym, to obowiązujących ograniczeń ustawowych nie można poddawać
interpretacji mniej lub bardziej korzystnej dla zainteresowanego.
Oznacza to zatem konieczność dokonywania w pierwszej kolejności wykładni
gramatycznej art. 7 ust. 1 ustawy, bowiem sięganie do innych rodzajów wykładni
byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby wykładnia językowa nie mogła
doprowadzić do jednoznacznego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. W
przeciwieństwie bowiem do reguł dokonywania wykładni oświadczeń woli (zob.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 1999 r., II CKN 379/98, OSNC 2000,
nr 1, poz. 10), wykładnia normy prawnej wymaga dokonywania interpretacji z
zastosowaniem najpierw reguł językowych, co prowadzi do przypisania normie
prawnej takiego sensu, jaki jest wynikiem prawidłowego zastosowania określonych
reguł językowych, które w zasadzie uznaje się za znane wszystkim członkom
określonej grupy językowej. Innymi słowy, tekst przepisu prawnego powinien być
tak rozumiany, jak wskazują na to reguły składniowe oraz normy znaczeniowe
danego języka, natomiast zadaniem ustawodawcy powinno być dochowanie jak
najdalej idącej staranności i dbałości o to, by jego wola znalazła właściwe
odzwierciedlenie w adekwatnym do niej brzmieniu tekstu aktu prawnego.
Dokonywana następnie przez sądy wykładnia prawa, jako element jego stosowania,
nie może przeradzać się w tworzenie pożądanego, a niekiedy nawet wręcz
społecznie oczekiwanego, stanu prawnego.
Odpowiedź na pierwszą część zagadnienia prawnego przedstawionego do
rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, że uczestniczenie przez członka
zarządu gminy w wydaniu decyzji o deklaratywnym charakterze jest równoznaczne
z braniem przezeń udziału w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej.
Samo pojęcie „rozstrzygnięcie” wywodzi się od słowa „rozstrzygać”, które w języku
polskim oznacza „rozważać coś”, „postanawiać”, „decydować o czymś”, „wpływać
na coś w sposób decydujący”, „określać coś w sposób ostateczny”, „być
czynnikiem, od którego zależy wynik lub los czegoś”. Deklaratywny charakter tzw.
decyzji uwłaszczeniowych, o których była mowa w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29
września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie pozbawia ich charakteru
rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, każda bowiem decyzja, nie wyłączając
decyzji deklaratywnych, musi zawierać m.in. rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 k.p.a.).
Okoliczność, że decyzje, które były wydawane na podstawie art. 2 ust. 3 cytowanej
ustawy, stwierdzały jedynie wystąpienie skutku prawnego w postaci nabycia przez
określony podmiot określonego prawa, i to z mocy samej ustawy, nie pozbawiała
ich niezbędnego składnika każdej decyzji, a więc rozstrzygnięcia. Organ wydający
taką decyzję zobowiązany był określić w tej decyzji warunki użytkowania
wieczystego, a ponadto ustalić kwotę należną za nabycie własności obiektów, o
których była mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jak również
wskazać sposób zabezpieczenia wierzytelności należnych m.in. gminie od
uwłaszczonego podmiotu. Wykonanie przez organ kolegialny tych obowiązków,
znajdujące odzwierciedlenie w treści wydawanej przezeń decyzji, było niewątpliwie
przejawem rozstrzygnięcia, w wydaniu którego brały udział wszystkie osoby
wchodzące w skład tego kolegialnego organu, a więc m.in. każdy członek zarządu
gminy.
Druga część przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego
sprowadza się w istocie do pytania, czy zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy
dotyczą tylko konkretnego przedsiębiorcy, będącego bezpośrednim adresatem
rozstrzygnięć wydanych z udziałem osób objętych podmiotowym zakresem
stosowania tego przepisu, czy też zakazy te odnoszą się także do następcy
prawnego tegoż przedsiębiorcy.
Sąd Najwyższy, stosując wykładnię językową art. 7 ust. 1 ustawy, uznał, że
zawarte w nim zakazy dotyczą tego przedsiębiorcy, który był adresatem decyzji
stwierdzających jego uwłaszczenie i wydanych z udziałem osób pełniących funkcje
publiczne. Utożsamianie przez ustawodawcę przedsiębiorcy objętego rocznym
zakazem zatrudniania tych osób tylko z przedsiębiorcą, którego bezpośrednio
dotyczyły wydane z udziałem osób pełniących funkcje publiczne rozstrzygnięcia w
sprawach indywidualnych, wynika jednoznacznie z brzmienia przepisu art. 7 ust. 1
ustawy. Użyte w nim słowo „tego” jest bowiem zastosowanym w drugim przypadku
zaimkiem wskazującym, a więc zaimkiem odnoszącym się do rzeczownika
"przedsiębiorca", zakazy przewidziane w art. 7 ust. 1 ustawy obejmują zatem tylko
tego przedsiębiorcę, wobec którego wydano rozstrzygnięcia w dotyczących go
sprawach indywidualnych. Oznacza to, że zakazy te nie dotyczą jego następcy
prawnego. (...)
Sugestia Sądu Okręgowego odnośnie do możliwości uznania za
przedsiębiorcę – będącego adresatem zakazów określonych w art. 7 ust. 1 ustawy
– także spółki z o.o. powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego
oparta została na błędnym założeniu, że spółka ta wstępuje we wszystkie prawa i
obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego i w tym zakresie jest
jego następcą prawnym. Tymczasem w razie przekształcenia przedsiębiorstwa
komunalnego w jednoosobową spółkę gminy, przedmiotowym zakresem sukcesji
uniwersalnej, uregulowanej w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o
gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), objęte są wszystkie
stosunki prawne, których podmiotem było już przedsiębiorstwo komunalne, bez
względu na charakter prawny tych stosunków. Zgodnie zatem z brzmieniem tego
przepisu, przedmiotem sukcesji spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa
komunalnego nie są wszystkie prawa i obowiązki tego przedsiębiorstwa, lecz tylko
stosunki prawne istniejące z jego udziałem do chwili dokonania przekształcenia.
Zakres pojęciowy terminu „wszystkie prawa i obowiązki” nie jest tożsamy z
pojęciem „wszystkie stosunki prawne”. Stosunek prawny wyznaczany jest zawsze
normą prawną, a koniecznym elementem struktury każdego stosunku prawnego są
prawa i obowiązki podmiotów, składające się na jego treść. Dalszym koniecznym
elementem struktury stosunku prawnego są jego podmioty, a wreszcie – stosunki
prawne wiążą ich podmioty w następstwie zdarzeń wskazanych w systemie
prawnym. Tymczasem prawa i obowiązki określonego podmiotu mogą istnieć także
poza treścią stosunku prawnego i wówczas nie będą one objęte przedmiotowym
zakresem sukcesji uregulowanej w art. 14 ust. 2.
Spoczywający więc na przedsiębiorstwie komunalnym ustawowy obowiązek
odmowy zatrudnienia osób, których dotyczy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r., nie stanowił elementu treści stosunku prawnego powstałego z udziałem
tego przedsiębiorstwa, a to wobec braku wykazania wystąpienia zdarzenia, z
którym system prawny wiązałby powstanie takiego stosunku. W konsekwencji,
zakresem przedmiotowym sukcesji, uregulowanej w art. 14 ust. 2 ustawy o
gospodarce komunalnej, nie mógł być objęty ten obowiązek przedsiębiorstwa
komunalnego, bo miał on charakter "potencjalny". Wprawdzie sam zakaz
zatrudniania zastrzeżony jest w art. 7 ust. 1 ustawy, to jednak staje się aktualny
dopiero w wyniku zachowania się konkretnego adresata tej normy prawnej,
powodującego powstanie stosunku prawnego. Wstąpienie zatem jednoosobowej
spółki gminy w obowiązki przekształconego przedsiębiorstwa komunalnego
mogłoby obejmować tylko takie jego obowiązki, które przedsiębiorstwo to uprzednio
już nabyło jako element treści konkretnego stosunku prawnego powstałego z jego
udziałem zawiązanego do chwili rozpoczęcia procesu przekształcania (por. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2000 r., I CKN 324/00, OSNC 2001, nr 6, poz.
96). W niniejszej sprawie nie wskazano jednak zdarzenia będącego źródłem
powstania takiego stosunku prawnego, którego elementem byłby zaktualizowany
obowiązek przedsiębiorstwa komunalnego odmowy zatrudnienia osoby objętej
podmiotowym zakresem określonym w art. 7 ust. 1 ustawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy, działając na podstawie art.
390 § 1 k.p.c., podjął uchwałę o treści przytoczonej na wstępie.