Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99
Skarb Państwa ponosi na podstawie art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność
za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania funkcjonariusza
państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, przy czym
odpowiedzialność ta nie jest uwarunkowana stwierdzeniem winy
funkcjonariusza. Zasada ta znajduje zastosowanie także wówczas, gdy
szkoda wynikła na skutek wydania zarządzenia lub orzeczenia.
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Barbara Myszka
Sędzia SA Anna Owczarek
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary Ś. przeciwko Skarbowi
Państwa – Wojewodzie M. o odszkodowanie, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w
dniu 8 stycznia 2002 r. na rozprawie kasacji powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego
w Warszawie z dnia 16 listopada 1998 r.
uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Decyzjami z dnia 7 kwietnia 1987 r. i z dnia 31 grudnia 1987 r. Naczelny
Architekt W. zatwierdził plan realizacyjny zespołu domków jednorodzinnych na
terenie „T.” w W. dla Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej „N.” w W. – jako
inwestora. Plan ten usytuował projektowaną ulicę R. w odległości 6 m od budynków
mieszkalnych oraz w odległości 0,5 m od innych budynków atrialnych, a śmietniki
zbiorcze w odległości 15 m od budynków mieszkalnych. Droga dojazdowa, według
tego planu, miała przebiegać w odległości 0,5 m od domu powódki Barbary Ś., a
ulica R. w odległości 6 m. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa
wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności tych decyzji i decyzją z
dnia 28 czerwca 1994 r. stwierdził, że ich wydanie nastąpiło z naruszeniem
przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odstąpił od stwierdzenia ich
nieważności, gdyż powodowałoby to konieczność stwierdzenia nieważności –
wydanych na ich podstawie – decyzji o pozwoleniu na budowę.
Mając na względzie wyżej wymienioną decyzję Ministra Gospodarki
Przestrzennej i Budownictwa, powódka wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru
Budowlanego o odszkodowanie. Odmowę przyznania jej odszkodowania
uzasadniono tym, że powódka nie była stroną postępowania administracyjnego w
rozumieniu art. 28 k.p.a. W tej sytuacji powódka wniosła pozew przeciwko Skarbowi
Państwa – Wojewodzie W. o zasądzenie odszkodowania w kwocie 100 000 zł. Sąd
Wojewódzki w Warszawie oddalił to powództwo, zaś Sąd Apelacyjny w Warszawie
wyrokiem z 16 listopada 1998 r. oddalił apelację powódki. U podłoża takiego
rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że wyłączną podstawą odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkodę, którą poniosła strona na skutek wydania decyzji z
naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności decyzji –
jest art. 160 k.p.a. Powódka nie była jednak stroną postępowania
administracyjnego, a zatem jej roszczenie nie mogło być uwzględnione na
podstawie art. 160 k.p.a., jako wyłącznej podstawie odpowiedzialności Skarbu
Państwa w okolicznościach niniejszej sprawy.
Powódka zaskarżyła ten wyrok kasacją. Jako podstawę kasacyjną wskazała
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 417 i 418 k.c. oraz art. 28 k.p.a. w związku z
art. 160 k.p.a. przez błędną wykładnię. W związku z tym domagała się uchylenia
zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu Wojewódzkiego i przekazania sprawy
Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Istotę zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie można sprowadzić do
udzielenia odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy i na jakiej podstawie prawnej
osoba nie mająca przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym może
dochodzić od Skarbu Państwa wynagrodzenia szkody, jaką poniosła na skutek
wydania bezprawnej decyzji administracyjnej przez organ administracji rządowej.
Sądy obu instancji oddalając powództwo o odszkodowanie stwierdziły, że
skoro przepis art. 160 § 1 k.p.a. jest wyłączną podstawą prawną odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkodę, jaką strona poniosła na skutek wydania decyzji
bezprawnej lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a powódka nie byłą stroną
w postępowaniu administracyjnym, w toku którego wydano decyzję bezprawną, to
nie może skutecznie domagać się odszkodowania. Jednocześnie wskazano, że w
sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 418 k.c., gdyż hipoteza tego przepisu
nie obejmuje orzeczeń i zarządzeń wadliwych.
Dokonując oceny prawnej tego stanowiska, należy zwrócić uwagę na kilka
istotnych kwestii.
Ma rację Sąd drugiej instancji twierdząc, że art. 160 § 1 k.p.a. stanowił
wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona
poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. lub
stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w
uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88 (OSNCP
1989, nr 9, poz. 129). Jeśli użyto czasu przeszłego (”stanowił”), to dlatego, że
zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy art. 160 § 1 k.p.a. nie pozostaje w
sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Rzecz jednak w tym, że do orzekania o
zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do spowodowania utraty ich
mocy obowiązującej, powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Wyjaśnienie tej
wątpliwości nie jest jednak niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej
sprawie, należy bowiem podzielić stanowisko Sądu drugiej instancji, że powódka
nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez
Naczelnego Architekta W., w toku którego wydano decyzje zatwierdzające plan
realizacyjny zespołu domków jednorodzinnych. Tego stanowiska nie zmienia
okoliczność podnoszona w kasacji, że powódka wniosła skargę na działanie organu
administracji rządowej; wniesienie skargi nie oznacza, że powódka stała się stroną
postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż – zgodnie z art.
221 § 1 k.p.a. – prawo skargi przysługuje „obywatelom i organizacjom społecznym”.
Stwierdzenie, że powódka nie była stroną w postępowaniu administracyjnym,
w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, oznacza tylko tyle, iż nie znajduje
w tych okolicznościach zastosowania art. 160 § 1 k.p.a. Nie prowadzi to jednak do
oddalenia powództwa, skoro powódka powoływała jako podstawę prawną swojego
roszczenia przepisy art. 417 i 418 k.c.
Wyłączenie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 418 § 1 k.c. Sąd
Apelacyjny uzasadnił tym, że przepis ten nie obejmuje orzeczeń i zarządzeń
wadliwych, dotyczy on bowiem takich aktów organów administracji rządowej, które
zostały wydane przy zachowaniu określonej procedury, z zapewnieniem możliwości
odwołania się do wyższej instancji itp. Stanowisko to – teoretycznie biorąc – jest
poprawne, zakwalifikowanie jednak konkretnych decyzji Naczelnego Architekta W.
o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu domów jednorodzinnych – jako
formalnie wadliwych, a więc wydanych bez zachowania określonej procedury – nie
jest trafne. Decyzje te wydano z zachowaniem wymagań proceduralnych, natomiast
rażące naruszenie prawa stwierdzone w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i
Budownictwa z dnia 28 czerwca 1994 r. odnosi się do merytorycznej strony decyzji,
stwierdzono bowiem, że decyzja Naczelnego Architekta W. w części odnoszącej się
do usytuowania dróg i dojazdów objętych zatwierdzonym planem narusza przepisy
Ministra Administracji, Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca
1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki
(Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Poprawne w tym względzie było stanowisko Sądu
pierwszej instancji, który odmowę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art.
418 § 1 k.c. uzasadnił tym, że nie zostały spełnione konieczne dla jego
zastosowania przesłanki w postaci ustalenia, iż przy wydaniu orzeczenia lub
zarządzenia nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego
lub dyscyplinarnego oraz wina sprawcy bądź to została stwierdzona wyrokiem
karnym, bądź to uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody. Ta
przesłanka w niniejszej sprawie nie została spełniona.
Odmowy zastosowania art. 417 § 1 k.c. do oceny zasadności roszczeń
powódki sąd drugiej instancji w istocie nie uzasadnił, można jednak przyjąć, że
wyłączenie zastosowania tego przepisu związane było z tym, iż źródłem szkody
była bezprawna decyzja, zaś odpowiedzialność w takim przypadku reguluje art. 418
k.c.
Powódka w kasacji podniosła zarzut naruszenia art. 417 i 418 k.c. przez
błędną wykładnię. Przy ocenie tego zarzutu nie sposób pominąć wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK Zbiór Urzędowy 2001, nr
8, poz. 256). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że art. 418 k.c. jest niezgodny z
art. 77 Konstytucji, zaś art. 417 k.c. rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa
ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem
działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu
czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Treść tego orzeczenia wskazuje
jednoznacznie, że „dostosowano” przepisy art. 417 i 418 k.c. do konstytucyjnego
modelu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone niezgodnym z prawem
działaniem organów władzy publicznej, według bowiem z art. 77 ust. 1 Konstytucji
każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Z treści tego przepisu
można zatem wyprowadzić następujące przesłanki tej odpowiedzialności.
Po pierwsze, regulacja prawna zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji związana
jest z wykonywaniem funkcji władzy publicznej. Od strony podmiotowej pojęcie
„władzy publicznej” obejmuje niewątpliwie organy administracji rządowej i jednostki
samorządu terytorialnego, a także inne instytucje wykonujące funkcje władzy
publicznej w wyniku powierzania lub przekazania. Od strony przedmiotowej pojęcie
„władzy publicznej” obejmuje tylko takie formy działalności państwa, które z istoty
swej przynależą do władzy publicznej, czyli wynikają z ustawowych kompetencji, nie
obejmuje zaś form działalności niewładczych (np. gospodarczych).
Odpowiedzialności Skarbu Państwa w tej sferze nie przewiduje art. 77 ust. 1
Konstytucji, natomiast wynika ona z art. 417 k.c.
Po drugie, odpowiedzialność Skarbu Państwa unormowana w art. 77 ust. 1
Konstytucji związana jest z działalnością instytucji władzy publicznej rozumianej
jako pewnej całości, a nie działaniami konkretnych osób związanych z tą instytucją.
Po trzecie, szkoda ma być wyrządzona przez „niezgodne z prawem działanie
organu władzy publicznej”. Przez działanie niezgodne z prawem należy rozumieć
zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym (obiektywna kwalifikacja zachowania
– bezprawność). Przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej jest
więc tylko bezprawność, a nie wina funkcjonariusza państwowego. Jeśli zatem w
wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 417 k.c.
jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji, to zgodność tę odniósł do określonego
rozumienia art. 417 § 1 k.c. Przepis ten jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji,
jeżeli jest rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za
szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza
państwowego przy wykonywaniu powierzonej czynności. Oznacza to, że jeżeli
uznaje się winę funkcjonariusza za przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa
z art. 417 k.c. za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu powierzonej czynności, to
takie rozumienie przepisu art. 417 § 1 k.c. jest sprzeczne z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. jest
więc bezprawność rozumiana jako działanie funkcjonariusza niezgodne z prawem.
Wyeliminowanie winy funkcjonariusza, jako przesłanki odpowiedzialności Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c., jest prostą konsekwencją brzmienia art. 77
ust. 1 Konstytucji.
Po czwarte, użyte w art. 77 ust. 1 Konstytucji określenie „działanie organu
władzy publicznej” należy rozumieć szeroko, jako działanie lub zaniechanie, nie
tylko czysto faktyczne, lecz także przybierające postać zarządzeń, orzeczeń,
decyzji administracyjnych, aktów quasi-normatywnych itp., przepis art. 77 ust. 1
Konstytucji nie daje bowiem podstaw, aby wyłączyć spod zakresu jego
zastosowania szkody wynikłe na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia. W
tym kontekście zrozumiałe jest, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej
wyroku stwierdził niezgodność przepisu art. 418 k.c. (przewidującego restryktywną
odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wynikłe na skutek wydania
orzeczenia lub zarządzenia) z art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Treść wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie
pozostawia żadnych wątpliwości, że zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za
szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, określone w
szczególności w art. 417 i 418 k.c., uległy – przez odniesienie ich treści do art. 77
ust. 1 Konstytucji – daleko idącej modyfikacji.
W szczególności uzasadniona jest teza, że w świetle wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Skarb Państwa ponosi na podstawie art.
417 § 1 k.c. odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem
działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej czynności,
przy czym przyjęcie tej odpowiedzialności nie jest uwarunkowane stwierdzeniem
winy funkcjonariusza. Zasada ta znajduje zastosowanie także wówczas, gdy szkoda
wynikła na skutek wydania zarządzenia lub orzeczenia.
Odnosząc te ogólne rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić
należy, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 417 § 1 k.c., oddalenie
powództwa było oczywiście przedwczesne. Jest bezsporne, że decyzja
zatwierdzająca projekt realizacyjny została wydana z rażącym naruszeniem prawa
(co stwierdził Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa), jednakże na jej
podstawie wydano pozwolenie na budowę i zabudowa została wykonana. Ta
wadliwa zabudowa (w zakresie użytkowania dróg i dojazdów) spowodowała –
według twierdzeń powódki – szkody w postaci zwiększenia uciążliwości
zamieszkiwania poprzez dodatkową emisję spalin i nadmierny hałas,
intensywniejsze zniszczenie elewacji budynku oraz podmakanie budynku. Te
twierdzenia powódki odnośnie do powstania szkody i jej wysokości oraz związku
przyczynowego wymagają zatem wyjaśnienia, przesłanka w postaci niezgodnego z
prawem działania funkcjonariusza państwowego, nie budzi bowiem wątpliwości.
Z tych względów, na podstawie art. 39313
k.p.c., orzeczono, jak w sentencji.