Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 12 czerwca 2002 r., III CZP 35/02
Sędzia SN Marian Kocon (przewodniczący)
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian (sprawozdawca)
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Miasta Ł. – Powiatowego Urzędu
Pracy Nr 2 w Ł. przeciwko Grzegorzowi S., Bożenie K., Grażynie M., Jadwidze F. i
Andrzejowi W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 12 czerwca 2002 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Okręgowy w Łodzi postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2002 r.
„Czy przez „inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy” w
rozumieniu przepisu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm.) rozumieć
należy także pożyczkę udzieloną z Funduszu Pracy na podjęcie działalności
gospodarczej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie zasad udzielania pożyczek z
Funduszu Pracy (Dz.U. Nr 122, poz. 539)?”
podjął uchwałę:
Przez „inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy” w
rozumieniu przepisu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 25,
poz. 128 ze zm.) rozumieć należy także pożyczkę udzieloną z Funduszu Pracy
na podjęcie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy rozporządzenia
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie zasad
udzielania pożyczek z Funduszu Pracy (Dz.U. Nr 122, poz. 539).
Uzasadnienie
Zagadnienie prawne przedstawione Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
powstało na tle następującego stanu faktycznego.
W dniu 21 października 1992 r. Powiatowy Urząd Pracy w Ł. i pozwany
Grzegorz S. zawarli umowę pożyczki, na mocy której Grzegorz S. otrzymał 5000 zł
na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej. Umowa zawarta została na
zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej
z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy
(Dz.U. Nr 122, poz. 539). Umocowanie ustawowe do wydania rozporządzenia
stanowił art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i
bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), która została uchylona ustawą z dnia
14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U.
1997 r. Nr 25, poz. 128 ze zm. – dalej "u.z.p.b."). Pozostali pozwani pożyczkę tę
poręczyli, a dłużna kwota nie została zwrócona.
Sąd pierwszej instancji uznał, że roszczenie o zwrot pożyczki uległo
przedawnieniu na mocy art. 28 ust. 3 u.z.p.b., a przy rozpoznawaniu apelacji strony
powodowej Sąd Okręgowy w Łodzi powziął poważne wątpliwości, które zostały
objęte przedstawionym Sądowi Najwyższemu zagadnieniem prawnym. Sąd
Okręgowy podniósł, że występuje problem prawidłowej wykładni użytego w art. 28
ust. 3 u.z.p.b. wyrażenia „inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu
Pracy”, jeżeli bowiem określenie to obejmuje także pożyczki udzielane przez
Fundusz Pracy, to roszczenie Powiatowego Urzędu Pracy uległo przedawnieniu,
zgodnie z art. 28 ust. 3 u.z.p.b., stanowiącym lex specialis w stosunku do art. 118
k.c. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy sprecyzować zakres zagadnienia prawnego
stanowiącego przedmiot rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego. Z treści postanowienia
Sądu Okręgowego, jak również z jego uzasadnienia, wynika, że wątpliwości prawne
tego Sądu ograniczają się do wykładni art. 28 ust. 3 u.z.p.b., od rozstrzygnięcia tej
kwestii zależy bowiem, czy Sąd rozpoznający apelację powoda Miasta Ł. –
Powiatowego Urzędu Pracy nr 2 zastosuje wskazany przepis ustawy, czy też art.
118 k.c. Poza zakresem przedstawionego zagadnienia pozostaje zatem kwestia,
który z terminów przedawnienia określonych w art. 118 k.c. powinien znaleźć
zastosowanie. Należy mieć na względzie, że art. 118 k.c. przewiduje dwa terminy:
trzyletni dla roszczeń o świadczenia okresowe i roszczeń związanych z
prowadzeniem działalności gospodarczej oraz termin dziesięcioletni – dla
pozostałych. W sprawie jest bezsporne, że nie chodzi o świadczenie okresowe,
może natomiast powstać wątpliwość, czy powinien znaleźć zastosowanie termin
trzyletni czy dziesięcioletni. Zastosowanie któregoś z tych terminów zależy od
rozstrzygnięcia kwestii, czy udzielanie pożyczek z Funduszu Pracy stanowi
działalność gospodarczą. Na marginesie jedynie można zauważyć, że
prezentowane są w tym zakresie odmienne stanowiska, jednak kwestia ta pozostaje
poza zakresem rozważań Sądu Najwyższego.
Przechodząc do problemów pozostających w obrębie przedstawionego
zagadnienia prawnego trzeba zauważyć, że problem wykładni został odniesiony do
art. 28 ust. 3 u.z.p.b. o treści określonej przez art. 1 pkt 22 lit. a ustawy z dnia 6
grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 147, poz. 687). Z dniem 1 stycznia 1997 r .
przepis ten uzyskał brzmienie: „Roszczenia bezrobotnego i innej osoby uprawnionej
oraz rejonowego urzędu pracy z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych,
stypendiów, zasiłków przedemerytalnych, świadczeń przedemerytalnych i innych
świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z
upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne”. Takie też
brzmienie art. 28 ust. 3 objęte zostało tekstem jednolitym z 1997 r., na który powołał
się Sąd Okręgowy. Przepis art. 28 ust. 3 w pierwotnym brzmieniu odnosił się
jedynie do roszczeń bezrobotnego i urzędu pracy z tytułu zasiłków i zasiłków
szkoleniowych, przy czym termin przedawnienia tych roszczeń był terminem
trzyletnim.
W stanie faktycznym sprawy, przy rozpoznawaniu której powstało zagadnienie
prawne budzące poważne wątpliwości, oparcie rozstrzygnięcia na art. 28 ust. 3
u.z.p.b. w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą zmieniającą z dnia 6 grudnia
1996 r. należy uznać za prawidłowe. Należy bowiem mieć na względzie, że
wprawdzie umowa pożyczki pomiędzy Urzędem Pracy a pozwanym Grzegorzem S.
została zawarta w 1992 r., a więc pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z
dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, jednak dla oceny
przedawnienia dochodzonego roszczenia musi znaleźć zastosowanie ustawa z dnia
14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu,
która uchyliła ustawę z 1991 r., nie zawiera obszerniejszych uregulowań
odnoszących się do kolizji ustaw w czasie. Jedynie w art. 73 zawarte zostały
zasady odnoszące się do zasiłków, zasiłków szkoleniowych oraz innych świadczeń
przyznanych bezrobotnym przed dniem wejścia w życie ustawy. Ustawa stanowi, że
wypłacane są one według dotychczas obowiązujących przepisów, a skrócenie
okresu pobierania zasiłku może nastąpić jedynie ze ściśle określonych przyczyn.
Skoro ustawa nie normuje kolizji w czasie uregulowań odnoszących się do
kwestii przedawnienia, roszczeń należy, zgodnie z przyjmowanym powszechnie
poglądem, odwołać się do reguł prawa międzyczasowego wynikających z
przepisów wprowadzających kodeks cywilny (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r.,
Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Możliwość analogicznego stosowania art. XXXV
p.w.k.c., dotyczącego terminów przedawnienia, dopuścił Sąd Najwyższy w uchwale
z dnia 28 lutego 1994 r., III CZP 9/94 (OSP 1995, nr 1, poz. 3). Oznacza to, że
zastosowanie powinny znaleźć przepisy ustawy nowej, a więc ustawy z dnia 14
grudnia 1994 r., w tym art. 28 ust. 3 w brzmieniu wynikającym ze wspomnianej
ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r.
Przed zastosowaniem normy art. XXXV p.w.k.c. należy przesądzić kwestię
zasadniczą, czy roszczenie o zwrot pożyczki, udzielonej na podjęcie działalności
gospodarczej z Funduszu Pracy, jest "innym świadczeniem” w rozumieniu art. 28
ust. 3 u.z.p.b. i ulega w związku z tym przedawnieniu po upływie przewidzianego w
tym przepisie trzyletniego terminu przedawnienia liczonego od dnia wymagalności
roszczenia.
W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, zgodnie z którym przy
dokonywaniu wykładni danego przepisu zawsze pierwszeństwo ma wykładnia
językowa. Oznacza to konieczność sięgnięcia w pierwszej kolejności do rozumienia
danej normy zgodnie z regułami znaczeniowymi i gramatycznymi języka polskiego.
Przepis art. 28 ust. 3 u.z.p.b. brzmi: „Roszczenia bezrobotnego i innej uprawnionej
osoby oraz powiatowego urzędu pracy z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych,
stypendiów, zasiłków przedemerytalnych, świadczeń przedemerytalnych i innych
świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3
lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne”.
Wyliczenie zawarte w analizowanym przepisie ma w pewnym zakresie
charakter wyczerpujący, ustawodawca dokonał bowiem wyraźnego podziału
roszczeń na dwie grupy. Pierwsza to roszczenia wymienione w sposób
szczegółowy (z tytułu zasiłków, dodatków szkoleniowych, stypendiów, zasiłków
przedemerytalnych, świadczeń przedemerytalnych), druga natomiast została
określona ogólnie jako roszczenia z tytułu „innych świadczeń pieniężnych
finansowanych z Funduszu Pracy”. Roszczenia należące do drugiej grupy muszą
zatem charakteryzować się cechami wymienionymi w ustawie, a więc dotyczyć
świadczeń pieniężnych i finansowanych z Funduszu Pracy.
Roszczenie powiatowego urzędu pracy o zwrot pożyczki udzielonej na
prowadzenie działalności gospodarczej charakteryzuje się tymi cechami. Jest to
roszczenie o zwrot sumy dłużnej, świadczenie zaś, którego dotyczy to roszczenie,
finansowane jest z Funduszu Pracy (por. art. 18 ust. 1 u.z.p.b.). Wykładnia
językowa w sposób jednoznaczny prowadzi zatem do wniosku, że roszczenie
powiatowego urzędu pracy o zwrot pożyczki udzielonej bezrobotnemu na podjęcie
działalności gospodarczej jest roszczeniem o „inne świadczenie” finansowane z
Funduszu Pracy i podlega trzyletniemu terminowi przedawnienia wynikającemu z
art. 28 ust. 3 u.z.p.b. W tym zakresie wyłączone jest więc stosowanie art. 118 k.c.
Odmienne stanowisko nie znajduje uzasadnienia w treści ustawy, nie przemawiają
za nim także żadne inne istotne argumenty, np. o charakterze funkcjonalnym.
Pozostaje zatem do rozważenia, czy art. 28 ust. 3 u.z.p.b. znajdzie zastosowanie
także w odniesieniu do terminu przedawnienia roszczeń o zwrot pożyczek
udzielonych przed wejściem w życie art. 28 ust. 3 w brzmieniu ustalonym nowelą z
dnia 6 grudnia 1996 r.
Odnosząc uregulowanie zawarte w art. XXXV p.w.k.c. do stanu faktycznego,
który legł u podstaw zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy,
należy stwierdzić, że w zakresie określenia terminów przedawnienia ustawodawca
zastosował zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej, jednak dla uniknięcia
sytuacji, w której z datą wejścia w życie ustawy nowej automatycznie uległoby
przedawnieniu wiele roszczeń dotychczas nie przedawnionych, powyższa zasada
została skorygowana w art. XXXV pkt 2 p.w.k.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli
termin przedawnienia według przepisów kodeksu cywilnego jest krótszy niż według
przepisów dotychczasowych, bieg przedawnienia rozpoczyna się z dniem wejścia w
życie kodeksu cywilnego. Jeżeli jednak przedawnienie rozpoczęte przed dniem
wejścia w życie kodeksu cywilnego nastąpiłoby wcześniej przy uwzględnieniu
terminu przedawnienia określonego w prawie dotychczasowym, przedawnienie
następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
Zastosowanie powyższej zasady do uregulowania zawartego w art. 28 ust. 3
u.z.p.b. prowadzi do stwierdzenia, że do roszczeń o zwrot pożyczek udzielonych do
dnia 31 grudnia 1996 r. zastosowanie znajduje trzyletni termin przedawnienia
wprowadzony ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. Termin ten należy liczyć od dnia 1
stycznia 1997 r., tzn. od dnia wejścia w życie wskazanej ustawy. Bez znaczenia
pozostaje przy tym, czy umowa pożyczki została zawarta pod rządem ustawy z
1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu, czy też ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu przed jej nowelizacją wspomnianą ustawą z dnia 8
grudnia 1996 r.
Przepis art. 28 ust. 3 u.z.p.b. uległ kolejnej zmianie ustawą z dnia 31 marca
2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 31,
poz. 384). Obecnie początek biegu terminu przedawnienia w stosunku do
wskazanych w przepisie roszczeń (ich wyliczenie nie uległo zmianie),
przysługujących powiatowemu urzędowi pracy, rozpoczyna się w dniu wypłaty
świadczeń, których roszczenia dotyczą. Zmiana treści tego przepisu może
pociągnąć za sobą konieczność dokonania ponownej wykładni w zakresie
przedawnienia roszczeń o zwrot pożyczek udzielanych z Funduszu Pracy, jednak ta
kwestia także pozostaje poza zakresem przedstawionego zagadnienia prawnego.
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).