Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 20 lutego 2003 r., I CKN 63/01
Złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną
decyzję stwierdzającą nieważność decyzji wydanej z naruszeniem prawa (art.
156 § 1 k.p.a.), nie przerywa biegu terminu przedawnienia roszczenia
określonego w art. 160 § 6 k.p.a.
Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący)
Sędzia SN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "S.Z. Ltd", spółki z o.o. w W.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Dyrektora Urzędu Celnego
w W. o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 20 lutego
2003 r., kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca
2000 r.
oddala kasację.
Uzasadnienie
W pozwie z dnia 24 listopada 1998 r. strona powodowa, „S.Z. LTD”, spółka z
o.o. z siedzibą w W., wniosła o zasadzenie od pozwanego Skarbu Państwa,
Dyrektora Urzędu Celnego w W. kwoty 26 349,30 zł, tytułem naprawienia szkody
spowodowanej stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Pozwany
wniósł o oddalenie powództwa, zgłaszając m.in. zarzut przedawnienia
dochodzonego roszczenia.
Sąd Okręgowy w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 listopada 1999 r., oddalił
powództwo. Rozpatrując apelację powoda od tego wyroku Sąd Apelacyjny w
Warszawie, w wyroku z dnia 6 lipca 2000 r., sprostował oczywistą pomyłkę w
zaskarżonym orzeczeniu i oddalił apelację. W sprawie tej dokonano następujących
ustaleń.
Dyrektor Urzędu Celnego w W., decyzją z dnia 21 sierpnia 1992 r., zwolnił od
cła trzy samochody marki Mercedes Benz sprowadzone z zagranicy przez
powodową spółkę i dopuścił je do obrotu na polskim obszarze celnym. Prezes
Głównego Urzędu Celnego, działając w trybie nadzoru, decyzją z dnia 7 września
1993 r., stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji Dyrektora Urzędu
Celnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezesa Głównego
Urzędu Celnego została doręczona powodowej spółce w dniu 17 września 1993 r.
Decyzja ta zawierała stwierdzenie, że jest ostateczną w postępowaniu
administracyjnym oraz pouczenie, iż służy od niej prawo wniesienia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z wydaniem wspomnianej decyzji
Prezesa Głównego Urzędu Celnego, Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie wydał
w dniu 8 listopada 1993 r. decyzję, w której zobowiązał powodową spółkę do
zapłaty w terminie siedmiu dni cła i podatku w łącznej wysokości 26 349,30 zł.
Powodowa Spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 września 1993 r. oraz odwołanie od
decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 8 listopada 1993 r. Naczelny Sąd
Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 1997 r., oddalił skargę powodowej
Spółki, uznając że pierwotna decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie z
dnia 21 sierpnia 1993 r., rzeczywiście rażąco naruszała prawo. Natomiast decyzją z
dnia 4 czerwca 1998 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał w mocy decyzję
Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie wymierzającą cło i podatek.
Zdaniem powodowej spółki, w wyniku rażąco naruszającej prawo decyzji
Dyrektora Urzędu Celnego w W. z dnia 21 sierpnia 1992 r., poniosła ona szkodę w
wysokości dochodzonej pozwem. Spółka działając w oparciu o tę decyzję zawarła
umowy leasingu, a następnie sprzedała importowane samochody, z
uwzględnieniem zwolnienia od cła przewidzianego tą decyzją. Skoro, po
stwierdzeniu nieważność decyzji zwalniającej, powodowa Spółka ma zapłacić
jednak cło od importowanych samochodów, a nie ma podstaw do odzyskania tej
kwoty od klientów, którym sprzedała samochody za cenę skalkulowaną z
uwzględnieniem zwolnienia, kwota należnego cła stanowi w tej sytuacji szkodę, jaką
spółka poniosła w skutek wydania decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. W dniu 23
czerwca 1998 r. strona powodowa zgłosiła swoje roszczenie odszkodowawcze do
Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Decyzją z dnia 2 listopada 1998 r. Prezes
Głównego Urzędu Ceł odmówił Spółce przyznania jej odszkodowania.
Na podstawie takich ustaleń Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że
roszczenie strony powodowej uległo przedawnieniu. Przepis art. 160 § 6 k.p.a.
przewiduje, że roszczenie o odszkodowanie, określone w paragrafie pierwszym
tego artykułu, przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się
ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem
prawa przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. Doręczona powódce, w dniu 17
września 1993 r. decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł stwierdzająca nieważność
decyzji, w której zwolniono powodową spółkę od cła, była decyzją ostateczną w
rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., gdyż nie podlegała zaskarżeniu w toku instancji. W
tej sytuacji, zdaniem Sądu Okręgowego, skoro pierwszą czynnością strony
powodowej, podjętą w celu dochodzenia jej roszczenia odszkodowawczego, było
dopiero pismo z dnia 23 czerwca 1998 r. do Prezesa Głównego Urzędu Ceł,
roszczenie to uległo przedawnieniu jako zgłoszone po upływie trzyletniego terminu
przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a.
Rozpatrując apelację powódki, Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do
uwzględnienia podniesionych w niej zarzutów. Przede wszystkim Sąd Apelacyjny
podkreślił, że chybiony był zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a. Przepis art. 160 § 6
k.p.a. reguluje bowiem kwestię przedawnienia roszczeń w sposób szczególny.
Wiąże on przedawnienie z upływem trzyletniego okresu liczonego od dnia, gdy
decyzja stwierdzająca nieważność decyzji naruszającej prawo, stała się ostateczna.
Wystąpienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawia takiej
decyzji charakteru decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. Trafnie więc,
zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy przyjął, że skoro strona powodowa
wystąpiła z roszczeniem odszkodowawczym po upływie trzech lat od dnia gdy
decyzja ta stała się stateczna, jej roszczenie uległo przedawnieniu. Bezpodstawny,
w ocenie Sądu Apelacyjnego, okazał się także zarzut apelacji, że bieg terminu
przedawnienia określony w art. 160 § 6 k.p.a. uległ przerwaniu przez złożenie
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję stwierdzająca
nieważność decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. Przepis art. 160 k.p.a. przewiduje
szczególny, dwufazowy tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Regulacja
ta jest wyczerpująca i brak podstaw do przyjęcia, że inna czynność, a mianowicie
skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnegona ostateczną decyzję przerywa
bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego
złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyczerpywało również
wymogów przerwy przedawnienia określonych w art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Czynność ta
nie prowadziła bowiem do ustalenia roszczenia, gdyż wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie ustalał roszczenia odszkodowawczego, a jedynie zawierał
ustalenie tego czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji naruszającej prawo,
został wydana zgodnie z prawem. Zarzut, że powódka poniosła szkodę dopiero w
momencie wyegzekwowania od niej cła, okazał się nietrafny z dwu powodów. Po
pierwsze, przepis art. 160 § 6 k.p.a. nie wiąże początku biegi terminu
przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z momentem powstania szkody lecz
z wydaniem ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji. Po
drugie, zapłata cła nastąpiła na podstawie decyzji ostatecznej o wymiarze cła. Nie
widać więc podstaw do przesuwania początku wymagalności roszczenia dopiero na
dzień wyegzekwowania cła jeżeli podstawą roszczenia o zapłatę tego cła była
decyzja z dnia 7 września 1993 r., stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 21
sierpnia 1992 r.
W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego, strona powodowa podniosła zarzut
naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w
związku z art. 160 k.p.a.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Kasacja jest nieuzasadniona. Skarżący opiera swoje wywody na założeniu, że
wszczęcie postępowania przed Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie
zbadania zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa Głównego Urzędu
Celnego, przerwało bieg przedawnienia roszczenia określonego w art. 160 § 6
k.p.a. Złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego spełnia bowiem, jego
zdaniem, przesłanki określone w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., gdyż była to czynność
przedsięwzięta przed sądem bezpośrednio w celu ustalenia roszczenia. Dodatkowo
skarżący podnosi, że warunkiem wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym
jest, w świetle art. 160 k.p.a. powstanie rzeczywistej szkody, natomiast przed
wydaniem wyroku przez Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie z
roszczeniem odszkodowawczym było niemożliwe, gdyż w razie uchylenia decyzji
Prezesa Głównego Urzędu Ceł przez Naczelnego Sądu Administracyjnego szkoda
w ogóle by nie powstała, a więc roszczenie odszkodowawcze byłoby
bezprzedmiotowe. Wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym wymaga więc
uprzedniego uznania zgodności z prawem ostatecznej decyzji Prezesa Głównego
Urzędu Ceł. Jest to dodatkowy argument przemawiający za uznaniem, że złożenie
skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno przerywać bieg terminu
przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, określonego w art. 160 § 6 k.p.a.
Chociaż na pierwszy rzut oka argumenty podniesione w kasacji zdają się
przemawiać za ich przyjęciem, to jednakże bliższa analiza przepisów art. 160 k.p.a.
oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c. prowadzi do odmiennego wniosku. Słusznie Sąd
Apelacyjny podkreślił, że regulacja zawarta w art. 160 k.p.a. przewiduje szczególny
reżym odpowiedzialności odszkodowawczej. Już z tego względu przepis ten
powinien być wykładany ściśle. Sformułowanie art. 160 § 6 k.p.a. nie pozostawia
zaś żadnej wątpliwości, że ustawodawca wymagalność, szczególnego roszczenia
odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a., związał z dniem w którym
stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z
naruszeniem prawa przewidzianego w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest wiec istotne dla
ustalenia początku biegu przedawnienia w tym przypadku kiedy szkoda powstała
lecz właśnie to czy wskazana w tym przepisie decyzja administracyjna stała się
ostateczna. Oczywiście, tak jak podkreśla to skarżący, dla bytu roszczenia
odszkodowawczego podstawowe znaczenie ma fakt, czy występujący z takim
roszczeniem podmiot poniósł szkodę. Skoro jednak, w rozpatrywanej sprawie,
istniała już ostateczna decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, stwierdzająca
nieważność decyzji z 21 sierpnia 1992 r. stanowiącej źródło szkody jaką poniosła
strona powodowa, to – zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 160 § 6 k.p.a. –
rozpoczął się bieg trzyletniego terminu dla dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego. Strona powodowa była więc zobowiązana do podjęcia w tym
terminie czynności zmierzającej bezpośrednio do: dochodzenia, ustalenia,
zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Tylko taka bowiem czynność mogła
zgodnie z przepisem art. 123 § 1 pkt 1 k.c., przerwać bieg przedawnienia.
Wbrew odmiennej opinii skarżącego za taką czynność, w kontekście
roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a., nie może być
uznana skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję
Prezesa Głównego Urzędu Ceł. Celem skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie było bowiem w ustalenie roszczenia odszkodowawczego, a
jedynie stwierdzenie czy decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 września
1993 r. była wydana zgodnie z prawem. Wprawdzie pośrednio takie stwierdzenie
mogło mieć znaczenie dla ustalenia czy szkoda powstała, a w związku z tym czy
stronie powodowej przysługuje roszczenie odszkodowawcze, to jednak brak
podstaw aby wystąpienie ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego
traktować w tym przypadku jako czynność przedsięwziętą bezpośrednio w celu
ustalenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a. Z
przepisu art. 123 § 1 pkt 1 wynika zaś jednoznacznie, że przerwać bieg
przedawnienia może tylko czynność podjęta bezpośrednio w celu ustalenia
roszczenia. Skoro zaś wystąpienia ze skargą do Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie można tym bardziej traktować jako czynności zmierzającej
do dochodzenia, zaspokojenia, czy zabezpieczenia roszczenia odszkodowawczego
tym samym brak podstaw aby jej skutkiem była przerwa biegu terminu
przedawnienie określonego w art. 160 § 6 k.p.a.
Taka interpretacja przepisów art. 160 k.p.a. oraz art. 123 § 1 pkt 1 k.c., mająca
mocne oparcie w wykładni logiczno-językowej, nie stanowi też żadnego zagrożenia
dla interesów osób dochodzących odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a., w
tym strony powodowej w niniejszej sprawie. Powódka, od chwili otrzymania
ostatecznej decyzji Głównego Urzędu Ceł, miała bowiem trzy lata na wystąpienie z
roszczeniem odszkodowawczym. Nic nie stało na przeszkodzie, aby zwróciła się w
tym czasie do organu administracyjnego o przyznanie jej odszkodowania. Skoro
istniała już ostateczna decyzja Prezesa Głównego Urzędu Ceł, stwierdzająca
nieważność decyzji z dnia 21 sierpnia 1992 r. zwalniającej stronę powodową od cła,
mogła ona wyliczyć wysokość grożącej jej szkody i żądać odszkodowania.
Wystąpienie na drodze administracyjnej o odszkodowanie, przewidziane w art. 160
k.p.a., nie pozbawiało z kolei strony powodowej prawa złożenia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego na ostateczną decyzję Prezesa Głównego
Urzędu Ceł. Do rozpatrującego wniosek o odszkodowanie organu
administracyjnego należy zaś ocena, czy rozstrzygniecie sprawy o odszkodowanie
z art. 160 k.p.a. uzależnione było od zakończenia postępowania przed Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Jeżeli organ administracyjny stwierdziłby taką zależność
to niewątpliwie zawiesiłby postępowania w sprawie przyznania odszkodowania.
Strona powodowa miałaby zaś, zapewnioną przez przepisy k.p.a., kontrolę nad
czynnościami organu w tym zakresie. Także więc wykładnia celowościowa
analizowanych przepisów, tj. art. 160 k.p.a. i art. 123 § 1 pkt 1 k.c. nie prowadzi do
wniosku, aby przez nie mającą oparcia w brzmieniu tych przepisów wykładnię
rozszerzającą, należało złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na
ostateczną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł, uznać za czynność
przerywającą bieg terminu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie,
przewidzianego w art. 160 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe względy Sąd Najwyższy, na podstawie art. 393-12
k.p.c. oddalił kasację jako pozbawioną podstaw prawnych.