Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 marca 2003 r., I CKN 79/01
W zakresie praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i
6 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom
monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. z
1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.) początek biegu terminu do wszczęcia
postępowania antymonopolowego należy łączyć z datą zawarcia umowy, w
której narzucono kontrahentowi uciążliwe warunki umowy, lub na podstawie
której dokonano sprzedaży towarów (usług) w sposób uprzywilejowujący
niektórych kontrahentów (art. 21 ust. 1 ustawy).
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania Gminy D. i "Telekomunikacji Polskiej"
S.A. w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o
zaniechanie praktyk monopolistycznych, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 7
marca 2003 r. na rozprawie, kasacji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu
Antymonopolowego z dnia 20 września 2000 r.
oddalił kasację.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 czerwca 1999 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów nakazał stronie powodowej – "T.P." S.A. zaniechanie praktyk
monopolistycznych opisanych w tej decyzji. Praktyki te polegały na nadużywaniu
pozycji dominującej na rynku usług telekomunikacyjnych przez narzucanie Gminie
D. uciążliwego i przynoszącego nieuzasadnione korzyści warunku nieodpłatnego
przejęcia sieci telekomunikacyjnej wybudowanej przy udziale finansowym tej
Gminy, obejmującym wkłady pieniężne i rzeczowe oraz uprzywilejowanego
traktowania podmiotów uczestniczących we wspólnych inwestycjach,
przyczyniających się do rozbudowy sieci telekomunikacyjnej, wskutek przyznania
wewnętrznymi przepisami prawa do refundacji wniesionych środków finansowych
wyłącznie kontrahentom nie będących gminami. Nakazano jednocześnie
zaniechanie powyższych praktyk w drodze zawarcia przez powódkę z Gminą D.
porozumienia określającego termin i sposób rozliczeń kwot pochodzących ze
środków finansowych tejże Gminy, a przeznaczonych na rozbudowę sieci
stanowiącej własność "T.P." S.A.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił, że w dniu 25
września 1996 r. Gmina D. zawarła z "T.P." S.A. umowy, których przedmiotem była
realizacja zadań inwestycyjnych związanych z telefonizacją wsi. Źródłem
finansowania były środki "T.P." S.A. i środki (450 000 zł) z budżetu Gminy. Po
zakończeniu inwestycji powiększyła ona majątek "T.P." S.A., a kompensacie
podlegały tylko kwoty wpłacone przez mieszkańców (zgodnie z przepisami
wewnętrznymi "T.P." S.A.). Wkłady finansowe Gminy nie zostały rozliczone. Na
podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (jedn. tekst: Dz.U. z
1995 r. Nr 117, poz. 564) "T.P." S.A. utraciła prawny monopol na świadczenie
lokalnych usług telefonicznych, koncesję na budowę i eksploatację sieci
telekomunikacyjnych uzyskiwali także niezależni operatorzy. Udział "T.P." S.A. na
rynku usług telekomunikacyjnych wynosi nadal około 97% w skali kraju. "T.P." S.A.
posiada zatem nadal pozycję monopolistyczną na niektórych rynkach lokalnych.
Nadużyła ona tej pozycji nierównoprawnym traktowaniem podmiotów wnoszących
wkłady finansowe i rzeczowe na rozbudowę sieci telekomunikacyjnej. Równe
traktowanie Gminy i osób prywatnych nie znajdowało, w ocenie Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, uzasadnienie w okolicznościach sprawy i w
świetle przepisów o prowadzeniu działalności gospodarczej przez jednostki
samorządu terytorialnego (art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym, jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Wykorzystując
przewagę ekonomiczną, "T.P." S.A. narzuciła Gminie D. treść umów, jakich nie
byłaby w stanie wynegocjować w warunkach istnienia konkurencji na rynku przez
wprowadzenie do umowy uciążliwego warunku zobowiązującego Gminę do
przekazania wybudowanych z jej środków sieci telekomunikacyjnych na własność
"T.P." S.A.
Rozpoznając odwołanie "T.P." S.A. (od całości decyzji) i odwołanie Gminy D.
(w części nakazującej "T.P." S.A. zawarcie porozumienia) Sąd Okręgowy, Sąd
Antymonopolowy uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów z dnia 2 czerwca 1999 r. i rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Sąd ten stwierdził, że "T.P." S.A. zajmuje na rynku sieci telekomunikacyjnych na wsi
pozycję dominującą w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o
przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów
(jedn. tekst: Dz.U. 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm. – dalej: "u.p.p.m.") "T.P." S.A.
była właściwie reprezentowana w administracyjnym postępowaniu
antymonopolowym. Postępowanie to toczyło się w związku ze stosowaniem przez
"T.P." S.A. praktyk monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m.
(wykorzystywanie pozycji dominującej na rynku przez naruszenie uciążliwych
warunków umów oraz sprzedaż towarów w sposób uprzywilejowujący niektórych
przedsiębiorców lub inne podmioty). W ocenie Sądu Antymonopolowego,
nieodpłatne przejęcie do swojego majątku przez "T.P." S.A. sieci
telekomunikacyjnej nie jest jeszcze samo przez się warunkiem uciążliwym. Ocena,
czy warunek umowny ma charakter uciążliwy, musi być dokonana na podstawie
wszystkich postanowień umownych, ponieważ warunek uciążliwy mógłby być w
ogóle skompensowany korzyściami ekwiwalentnymi. W rozpoznawanej sprawie
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie dokonał ustaleń w tym
zakresie pozwalających na stwierdzenie, że "T.P." S.A. narzuciła Gminie uciążliwe
warunki umowy, a zwłaszcza tego – jaka była relacja wzajemnych świadczeń w
kontekście rentowności całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wzajemność
świadczeń dotyczy wszystkich podmiotów w jednakowym stopniu i nie jest
dopuszczalne narzucanie warunków różnicujących prawo do świadczeń
wzajemnych innych podmiotów. Pozbawienie niektórych podmiotów prawa do
rekompensaty jest praktyką monopolistyczną w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6
u.p.p.m. Także gmina w stosunkach umownych nie mogłaby być traktowana
odmiennie, nawet wówczas, gdy wstępuje w stosunki cywilnoprawne w związku z
wykonywaniem zadań własnych. Sąd Antymonopolowy uznał za trafny zawarty w
odwołaniu "T.P." S.A. zarzut, że wszczęcie postępowania antymonopolowego
nastąpiło po upływie terminu wskazanego w art. 21 ust. 1 u.p.p.m.
W kasacji pozwanego Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w
ramach drugiej podstawy kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia przepisów
art. 227, 232, 233 oraz art. 316 § 1 w związku z art. 224 § 1 k.p.c. (przez
nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, co miało
wpływ na wynik sprawy), a także zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.,
przez przyjęcie, że nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania
administracyjnego. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zgłoszono zarzut
naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 6 u.p.p.m. przez przyjęcie,
że nie miały miejsca praktyki monopolistyczne oraz przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.,
w rezultacie przyjęcia, że „nastąpiło przedawnienie praktyk monopolistycznych”,
przewidzianych we wspomnianych przepisach. Wskazując na takie podstawy
kasacyjne, pozwany wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu
Antymonopolowego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego
rozpoznania, ewentualnie – o zmianę zaskarżonego wyroku w całości „polegającą
na utrzymaniu decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia
2 czerwca 1999 r. i oddalenie odwołania”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W związku z tym, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawił się problem
dopuszczalności kasacji od wyroku sądu antymonopolowego uchylającego decyzję
Prezesa urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w pierwszej kolejności
należałoby rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie kasacja była dopuszczalna od
zaskarżonego wyroku uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów z dnia 2 czerwca 1999 r. Zagadnienie to znalazło swój wyraz w
przedstawionej odpowiedzi "T.P." S.A. na kasację pozwanego Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 listopada 2000 r. W tej materii
należy podzielić trafne stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w postanowieniu z
dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 351/99 (OSNC 2000, nr 3, poz. 47), w którym
stwierdzono, że kasacja przysługuje od wyroku Sądu Antymonopolowego
uchylającego decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sąd
Najwyższy w obecnym składzie podziela zasadniczą motywację prawną leżącą u
podstaw takiego stanowiska. Odmienny pogląd sformułowany został jednak w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., I CKN 265/98
(OSP 2000, nr 5, poz. 68), na który powołano się w odpowiedzi na kasację strony
powodowej.
Wbrew zatem wnioskowi "T.P." S.A., nie było podstaw do odrzucenia kasacji
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
We wstępnej części kasacji wspomniano ogólnie o tym, że naruszenie
wymienionych przepisów proceduralnych nastąpiło „przez nieprzeprowadzenie
postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, co miało istotny wpływ na
wynik sprawy”. W uzasadnieniu kasacji nie umotywowano bliżej tego, na czym
miałoby polegać naruszenie ogólnych przepisów art. 227, 232 i 316 § 1 w związku z
art. 224 § 1 k.p.c. Jak więc można sądzić, skarżącemu chodziło przede wszystkim o
wyeksponowanie zarzutu naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. (w kasacji podano ogólnie
przepis art. 233 k.p.c.), w wyniku naruszenia zasady swobody oceny dowodów.
Tymczasem nie było usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że w zakresie
oceny zebranego materiału dowodowego doszło do naruszenia reguł logicznego
myślenia i reguł doświadczenia życiowego. Należy też zaznaczyć, że brak
postulowanego przez skarżącego kierunku poszerzenia postępowania dowodowego
przez Sąd Antymonopolowy nie eliminowało możliwości wydania rozstrzygnięcia w
postaci uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z
dnia 2 czerwca 1999 r., skoro Sąd ten dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie
dotyczącym czasu zawarcia umowy między "T.P." S.A. i Gminą D. i przyjął
właściwą interpretację przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m.
W rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zgłoszony zarzut
naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 u.p.p.m. (jedn. tekst: Dz.U. z 1997 r. Nr 49, poz.
318 ze zm.). W związku z tym, że "T.P." S.A. zawierała z Gminą D. umowę w dniu
25 września 1996 r., należało brać pod uwagę wspomniany przepis w brzmieniu z
okresu zawierania tejże umowy (jedn. tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 80, poz. 405).
Zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne w wypadkach
przewidzianych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu lub na wniosek
uprawnionego. Nie wszczyna się postępowania, jeżeli od końca roku, w którym
zaprzestano stosowania praktyki monopolistycznej, upłynął rok. W późniejszym
okresie przepis ten zmieniony został w ten sposób, że w przypadku niewykonania
obowiązku zgłoszenia zamiaru łączenia przedsiębiorstw, nie wszczyna się
postępowania, jeżeli od końca roku, w którym zaprzestano stosowania praktyki
monopolistycznej upłynęło pięć lat (ustawa z dnia 22 października 1998 r. o zmianie
ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, Dz.U. Nr 145, poz. 938).
Odmowa wszczęcia postępowania następuje zawsze w drodze decyzji organu
antymonopolowego.
Przepis art. 21 ust. 1 u.p.p.m. odnosi się m.in. do praktyk monopolistycznych
określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ustawy (sprzedaż towarów w sposób
powodujący uprzywilejowanie niektórych podmiotów gospodarczych lub innych
podmiotów; narzucanie uciążliwych warunków umów, przynoszących podmiotowi
gospodarczemu narzucającemu te warunki nieuzasadnione korzyści).
Postępowanie antymonopolowe wszczęto właśnie w celu stwierdzenia stosowania
przez "T.P." S.A. wspomnianych praktyk monopolistycznych, tj. wykorzystywania
pozycji dominującej na rynku przez narzucanie uciążliwych warunków umów oraz
sprzedaż towarów (usług) w sposób uprzywilejowujący niektórych przedsiębiorców i
inne podmioty. Niewątpliwie u podstaw omawianego przepisu leży ten praktyczny
cel, ażeby nie prowadzić postępowań antymonopolowych po upływie
przewidzianego w tym przepisie terminu od „zaprzestania stosowania praktyki
monopolistycznej” z racji bezprzedmiotowości wspomnianych postępowań, skoro
określona w art. 5 ust. 1 u.p.p.m. praktyka została już definitywnie zaniechana.
Administracyjne postępowanie antymonopolowe miało służyć przede wszystkim
eliminacji istniejących praktyk monopolistycznych (w krótkim, przewidzianym w art.
21 ust. 1 u.p.p.m. terminie), a nie stwierdzaniu tylko występowania takich praktyk w
przeszłości.
Stypizowanie zachowania się podmiotu nadużywającego pozycji dominującej
na rynku, określone w art. 5 ust. 1 u.p.p.m. (jedn. tekst: Dz.U. z 1995 r. Nr 80, poz.
405), nie mają jednolitego charakteru. Jedno z nich charakteryzuje pewna stałość
(ciągłość) zachowania się monopolisty w określonym czasie, przy innych położyć
należy akcent na końcowy efekt (finalizację) takiego zachowania się. Do grupy
pierwszej na pewno zaliczyć będzie można praktyki monopolistyczne określone np.
w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 5 u.p.p.m. Do grupy drugiej należą m.in. praktyki wymienione
w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m. Zarówno bowiem „sprzedaż towarów w sposób
powodujący uprzywilejowanie niektórych podmiotów”, jak i „narzucanie uciążliwych
warunków umów przynoszących narzucającemu te warunki nieuzasadnione
korzyści” finalizują się ostatecznie w czasie zawarcia określonej umowy
odpowiadającej wspomnianym cechom. Inaczej mówiąc, „zaprzestanie stosowania
praktyki monopolistycznej” następuje w takich sytuacjach w chwili doprowadzenia
do zawarcia umowy, na podstawie której doszło do uprzywilejowania niektórych
podmiotów lub w której narzucono uciążliwe warunki umowne. Dlatego podzielić
należy stanowisko Sądu Antymonopolowego, że w odniesieniu do praktyk
monopolistycznych określonych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m. początek biegu
terminu dla wszczęcia postępowania antymonopolowego należałoby łączyć z datą
zawarcia umowy, w której narzucono kontrahentowi uciążliwe warunki umowy lub
na podstawie której dokonano sprzedaży towarów w sposób uprzywilejowujący
niektórych kontrahentów.
Przy interpretacji przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m. należy mieć na względzie
także i to, że ochrona przed nadużywaniem pozycji monopolistycznej musi być w
odpowiedni sposób zharmonizowana z zasadą pewności obrotu. Słusznie zatem
zwrócono uwagę na tę kwestię w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli
bowiem zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 u.p.p.m., umowy zawarte m.in. z
naruszeniem art. 5 mogą być nieważne w całości lub w odpowiedniej części (art. 58
k.c. ), to stan niepewności co do losu prawnego takich umów musi pozostawać w
rozsądnych, dających się określić granicach czasowych. Sytuację taką stwarza
właśnie przyjęcie stanowiska łączącego rozpoczynanie biegu terminu do wszczęcia
postępowania antymonopolowego z datą zawarcia odpowiednich umów
przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 6 u.p.p.m.
Zgodnie z ustaleniami faktycznymi Sądu Antymonopolowego, między "T.P."
S.A. i Gminą D. umowa o charakterze inwestycyjnym została zawarta w dniu 25
września 1996 r. Natomiast Gmina złożyła stosowny wniosek o wszczęcie
administracyjnego postępowania antymonopolowego w dniu 19 maja 1998 r.
Oznacza to, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 21
ust. 1 u.p.p.m., skoro termin roczny rozpoczął swój bieg od początku 1997 r. Należy
zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej strona skarżąca nie kwestionowała
ustaleń Sądu Antymonopolowego w odniesieniu do daty zawarcia umowy. Nie
podnosiła przede wszystkim tego, że – przy założeniu trafności poglądu tego Sądu
w zakresie wykładni art. 21 ust. 1 u.p.p.m. – należałoby przyjmować inny początek
biegu terminu przewidzianego w tym przepisie (np. od daty tzw. aneksów do
pierwotnej umowy, zwłaszcza aneksu nr 2 z dnia 25 czerwca 1997 r. i nr 3 z dnia 12
lutego 1998 r.). W ramach wskazanego naruszenia przepisów proceduralnych
strona skarżąca kwestionowała – jak już wspomniano – m.in. jedynie nieokreślenie
przez Sąd „czasu trwania praktyk monopolistycznych”. Skoro zatem nie
podnoszono w kasacji w ogóle zagadnienia wspomnianych aneksów w kontekście
interpretacji przepisu art. 21 ust. 1 u.p.p.m. (np. jako integralnego elementu umowy
z dnia 26 września 1996 r., tworzących w rezultacie nową, zmodyfikowaną treść
umowy), należało właśnie łączyć początek tego terminu z art. 21 ust. 1 u.p.p.m. z
zawarciem umowy z dnia 25 września 1996 r. w jej pierwotnej wersji. Sąd
Najwyższy jest bowiem związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę
zaskarżonego orzeczenia (art. 393-11
§ 2 k.p.c.).
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy oddalił kasację strony pozwanej
jako nieuzasadnioną (art. 393-12
k.p.c.).