Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 3 lipca 2003 r., III CKN 339/01
Zobowiązanie finansowe byłych wojewódzkich urzędów pracy,
wynikające z umów zawartych przed przejęciem ich przez samorząd
województwa, pozostają zobowiązaniami Skarbu Państwa.
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy P. przeciwko Skarbowi
Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę L. o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie
Cywilnej w dniu 3 lipca 2003 r. na rozprawie kasacji strony pozwanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 11 kwietnia 2001 r.
oddalił kasację i wniosek pozwanego o zasądzenie kosztów postępowania
kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2000 r. zasądził od
Skarbu Państwa – Wojewody L. na rzecz Gminy P. kwotę 27 123,22 zł z
ustawowymi odsetkami od dnia 1 lipca 1999 r. do dnia zapłaty. Z ustaleń wynika, że
w dniu 28 maja 1998 r. została zawarta umowa pomiędzy Wojewódzkim Urzędem
Pracy w B.P. i Gminą P., w której powódka zobowiązała się do pełnienia
obowiązków inwestora zastępczego związanych z realizacją inwestycji pod nazwą
„doprowadzenie ciepła z miejskiej sieci ciepłowniczej do obiektów inwestora”.
Obowiązki wynikające z umowy powódka wykonała w terminie. Wartość inwestycji
wyniosła kwotę 32 322,55 zł, a zapłata zgodnie z umową miała nastąpić do dnia 30
czerwca 1999 r. W grudniu 1998 r. Wojewódzki Urząd Pracy przekazał na rzecz
powódki kwotę 9 612 zł, w pozostałej części należności nie uregulowano.
Zdaniem Sądu Okręgowego, obowiązek zapłaty pozostałej części należności
wraz z odsetkami obciąża Skarb Państwa – Wojewodę L. Zobowiązanie powstało w
1998 r., kiedy Wojewódzki Urząd Pracy był jednostką budżetową Skarbu Państwa,
zgodnie zaś z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.
872 ze zm.), Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania jednostek
budżetowych, przejmowanych przez samorząd terytorialny.
Sąd Apelacyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. oddalił
apelację pozwanego od powyższego wyroku, wskazując, że Wojewódzki Urząd
Pracy w B.P., zgodnie z art. 19b powołanej wyżej ustawy, przejęty został przez
urząd marszałkowski. Zobowiązania finansowe takich jednostek regulował art. 80
ust. 1 tej ustawy. Po wejściu jej w życie nie pojawił się żaden przepis prawa, który
inaczej regulowałby kwestie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zobowiązania
finansowe jednostek budżetowych, przejmowanych przez samorządy. Takiej
podstawy prawnej nie stwarza art. 19b powołanej ustawy, który nie jest przepisem
szczególnym w stosunku do art. 80 ust. 1, reguluje on bowiem jedynie kwestię
następstwa prawnego organów urzędów pracy w umowach zawartych przed jego
wejściem w życie, nie zmienia natomiast zasad odpowiedzialności za zobowiązania
finansowe, uregulowanych w art. 80 ust. 1. W rezultacie tych rozważań Sąd
Apelacyjny podzielił ocenę, że odpowiedzialność za zobowiązanie wynikające z
umowy ponosi Skarb Państwa, reprezentowany przez Wojewodę L., zgodnie z
zasadą wyrażoną w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie
niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr
12, poz. 136 ze zm.).
W kasacji, opartej na podstawie określonej w art. 3931
pkt 1 k.p.c., pozwany
Skarb Państwa – Wojewoda L. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19b
ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.
872 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu Skarbowi
Państwa odpowiedzialności za zobowiązania finansowe wobec powoda wynikające
z umowy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę i uwzględnienie
apelacji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozpoznanie kasacji wymaga przeanalizowania w pierwszej kolejności
przepisów prawnych, określających status prawny urzędów pracy. Podstawą
prawną ich działania była ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i
bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457), którą powołano Krajowy Urząd Pracy jako
centralny organ administracji państwowej, wykonujący zadania przy pomocy
wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy. Taki sam status urzędy te zachowały po
wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobocia (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1; jedn. tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz.
514). Urzędy pracy były zatem organami rządowej administracji specjalnej,
podlegającymi Krajowemu Urzędowi Pracy i ministrowi właściwemu do spraw pracy.
Były to państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, będące
stationem fisci Skarbu Państwa.
Ten stan rzeczy istniał do dnia wejścia w życie reformy administracyjnej
państwa, tj. do dnia 1 stycznia 1999 r. Z tym dniem rozpoczęło się – inaczej niż w
przypadku innych państwowych jednostek organizacyjnych – stopniowe
przekazywanie urzędów pracy jednostkom samorządu terytorialnego. Proces ten
rozpoczęty został na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872
– dalej: "p.w.u.r.a.p."). Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy i wydanego na jej
podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 30 grudnia
1998 r. w sprawie dostosowania organizacji i obszaru działania wojewódzkich i
rejonowych urzędów pracy do organizacji administracji publicznej (Dz.U. z 1999 r.
Nr 166, poz. 1247), z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe wojewódzkie urzędy
pracy stały się wojewódzkimi urzędami pracy, obejmujące zasięgiem swego
działania obszar nowego województwa, a dotychczasowe rejonowe urzędy pracy
przekształciły się w powiatowe urzędy pracy. Urzędy mające siedzibę w miastach,
które utraciły status województwa, stały się filiami urzędów wojewódzkich.
Dotychczasowy Wojewódzki Urząd Pracy w B.P. przekształcił się zatem w filię
nowego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. Urzędy pracy pozostały jednostkami
budżetowymi Skarbu Państwa, część ich zadań jednak już od dnia 1 stycznia
1999 r. przejmowały samorządy.
Drugi etap reformy rozpoczął się w dniu 1 stycznia 2000 r. Jak wynika z art. 19
ust. 2 p.w.u.r.a.p., wojewódzkie urzędy pracy stały się z tym dniem wojewódzkimi
urzędami pracy, wchodzącymi w skład urzędu marszałkowskiego (zob. także art. 5
ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego, ogłoszonego w Dz.U. z 1997 r. Nr
25, poz. 128, po zmianach wprowadzonych przez art. 97 pkt 6 ustawy z dnia 24
lipca 1998 r. o zmianach niektórych ustaw określających kompetencje organów
administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U. Nr 106,
poz. 668), a powiatowe urzędy pracy stały się powiatowymi urzędami pracy
wchodzącymi w skład powiatowej administracji zespolonej.
Kolejna zmiana nastąpiła z dniem 6 maja 2000 r., kiedy wojewódzkie urzędy
pracy wchodzące w skład urzędu marszałkowskiego przekształciły się w
wojewódzkie urzędy pracy będące wojewódzkimi samorządowymi jednostkami
organizacyjnymi samorządu województwa (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 maja
2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia, Dz.U. Nr 31,
poz. 384). Taki właśnie status prawny miał Wojewódzki Urząd Pracy w B.P. w dacie
wydania zaskarżonego wyroku.
W ślad za przekształceniami urzędów pracy podążały zmiany w zakresie
określania następców prawnych byłych kierowników rejonowych i dyrektorów
wojewódzkich urzędów pracy w umowach cywilnoprawnych zawartych do dnia 31
grudnia 1999 r.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. starostowie stali się następcami prawnymi
dotychczasowych dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy w umowach
dotyczących realizacji przejętych przez samorządy powiatowe zadań z zakresu
rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudniania osób niepełnosprawnych (art.
34 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z
wdrażaniem reformy ustrojowej państwa, Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Ponadto w dniu
23 lutego 2000 r. wszedł w życie art. 19b p.w.u.r.a.p. (dodany przez art. 54 pkt 3
ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z
funkcjonowaniem administracji publicznej, Dz.U. Nr 12, poz. 136), zgodnie z którym
w umowach i porozumieniach zawartych do dnia 31 grudnia 1998 r. następcami
prawnymi stali się kierownicy powiatowych urzędów pracy i dyrektorzy nowych
wojewódzkich urzędów pracy. Począwszy od dnia 1 stycznia 2000 r. następcami
prawnymi w umowach i porozumieniach zawartych do dnia 31 grudnia 1999 r. stali
się starostowie i marszałkowie województw (art. 19b ust. 2 p.w.u.r.a.p.). Od dnia 6
maja 2000 r. stroną zawieranych po tej dacie umów są dyrektorzy wojewódzkich
urzędów pracy, reprezentujący województwo na podstawie pełnomocnictwa
udzielonego przez zarząd województwa (art. 6 ust. 2 i art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590 ze zm.).
Jak z tego wynika, następcą prawnym dyrektora Wojewódzkiego Urzędu
Pracy w B.P., reprezentującego Skarb Państwa, stał się marszałek województwa.
Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznania kasacji jest relacja art. 19b
p.w.u.r.a.p. do art. 80 tej ustawy. Przepis art. 80 ust. 1 stanowi, że zobowiązania
finansowe państwowych jednostek i zakładów budżetowych, przejmowanych przez
jednostki samorządu terytorialnego, są zobowiązaniami Skarbu Państwa. Skarżący
zarzucał, że skoro marszałek województwa jest z mocy art. 19b następcą prawnym
strony zawierającej umowę, to konsekwencją tego stanu rzeczy jest obciążenie
województwa odpowiedzialnością za niewykonanie tej umowy. W ocenie
skarżącego, art. 19b jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 80 ust. 1
p.w.u.r.a.p. i wyłącza jego stosowanie.
Zarzut ten nie jest trafny. O kolizji norm prawnych, z których jedna jest ogólna,
a druga szczególna, można mówić wtedy, gdy istnieje tzw. zbieg norm, a więc gdy
hipotezy obu norm pokrywają się. Ma to miejsce w sytuacji, w której ten sam stan
faktyczny odpowiada więcej niż jednej normie prawnej. Jeżeli zatem co najmniej
dwie normy w swych hipotezach zawierają wszystkie elementy tego stanu
faktycznego, to za przepis szczególny uznaje się ten, którego hipoteza jest węższa
(por. uchwałę składu całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia
1960 r., 1 CO 45/59, OSN 1961, nr 1, poz. 1). Rozważając sprawę z tego punktu
widzenia należy dojść do wniosku, że przepisy art. 19b i art. 80 ust. 1 p.w.u.r.a.p.
nie pozostają w relacji przepisu szczególnego do ogólnego. Zakresy ich hipotez nie
pokrywają się. Przepis art. 80 ust. 1 zamieszczony jest w rozdziale ustawy
„Rozliczenia finansowe”, podczas gdy art. 19b – w rozdziale „Organizacja
administracji publicznej”. Już systematyka ustawy świadczy więc o tym, że przepisy
te regulują różne kwestie. Przepis art. 80 ust. 1 dotyczy tylko zobowiązań
finansowych pozostałych po przejmowanych przez samorządy jednostkach
budżetowych Skarbu Państwa, natomiast art. 19b normuje prawa i obowiązki
powstałe na tle stosunków prawnych, związanych z działalnością wojewódzkich i
powiatowych urzędów pracy i reguluje kwestie następstwa prawnego we wszystkich
takich stosunkach. Nie można więc uznać, by art. 19b wyłączał, jako przepis
szczególny, art. 80 ust. 1 ustawy. Podobne stanowisko, odnoszące się jednak do
relacji przepisów art. 80 ust. 1 i art. 103 ust. 5 ustawy (regulującego następstwo
prawne dotychczasowego zarządu drogi), zajął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia
22 października 2002 r., III CKN 1125/00 i z dnia 13 listopada 2002 r., I CKN
1217/00, "Izba Cywilna" 2003, nr 6, s. 43).
Rozważenia wymaga ponadto kwestia, czy art. 19b p.w.u.r.a.p., jako
późniejszy (wszedł w życie z dniem 23 lutego 2000 r.), nie uchylił, w zakresie nim
uregulowanym, przepisu art. 80 ust. 1. Nie można jednak uznać, by sytuacja taka
miała miejsce. Przepis późniejszy uchyla wcześniejszy wówczas, gdy taki sam stan
faktyczny reguluje odmiennie, a więc gdy zakresy obu norm pokrywają się w pełni.
W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie można jednak mówić, by zakresy tych norm
w swych hipotezach zawierały te same elementy stanu faktycznego, wobec czego
do kolizji norm tego typu nie dochodzi. Trzeba też zwrócić uwagę, że art. 19b nie
uchylił ani nie zmienił art. 19 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym do przejęcia urzędów
pracy stosuje się przepisy ustawy, także zatem art. 80 ust. 1.
W świetle powyższych rozważań uzasadniony jest wniosek, że zobowiązania
finansowe byłych wojewódzkich urzędów pracy, wynikające z umów zawartych
przed przejęciem ich przez samorząd województwa, pozostają zobowiązaniami
Skarbu Państwa. Za trafnością tego poglądu przemawia również okoliczność, że na
sfinansowanie inwestycji urzędów pracy, określonych w umowach zawartych przed
ich przejęciem przez samorząd, Skarb Państwa przeznacza stosowne środki
pieniężne, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2000 r. o
zmianie ustawy o zatrudnieniu i zwalczaniu bezrobocia. Ponadto należy powołać
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2001 r., K 18/00 (OTK Zb.Urz.
2001, nr 5, poz. 118), w którego uzasadnieniu wskazano, że gdy wszystkie
zdarzenia prawne, stanowiące źródło zobowiązania, zrealizowały się w całości
przed zakończeniem 1998 r., to za te zobowiązania ponosi odpowiedzialność Skarb
Państwa. Jak wskazano dalej, taka zasada, zgodnie z Konstytucją i systemem
odpowiedzialności cywilnej, została ustanowiona w art. 80 ust. 1 p.w.u.r.a.p.
Wyrażony tu pogląd pozostaje aktualny także na gruncie art. 19b ust. 3 p.w.u.r.a.p.
Trafnie przy tym uznał Sąd Apelacyjny, że właściwą stationem fisci,
reprezentującą Skarb Państwa w postępowaniu sądowym, jest wojewoda właściwy
ze względu na siedzibę jednostki. Wniosek taki wynika z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia
21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem
administracji publicznej (Dz.U. Nr 12, poz. 136), która w sposób autonomiczny
uregulowała kwestię reprezentacji Skarbu Państwa. Przepis ten, jak wynika z jego
literalnego brzmienia, co prawda dotyczy postępowań sądowych i
administracyjnych, w których stroną jest Skarb Państwa, wynikających z
działalności państwowych jednostek organizacyjnych przejętych z dniem 1 stycznia
1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przejęcie urzędów pracy
nastąpiło, jak wyjaśniono na wstępie, z dniem 1 stycznia 2000 r., nasuwać się może
zatem wątpliwość, dlaczego w art. 65 ust. 1 ustawy nie określono daty 1 stycznia
2000 r., tym bardziej, że tą samą ustawą dodano art. 19b do ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie można uznać, by
świadomym zamiarem ustawodawcy było wyłączenie wojewody jako jednostki
reprezentującej Skarb Państwa w sprawach dotyczących zobowiązań finansowych
przejętych urzędów pracy. Od razu nasuwa się pytanie, kto w takim razie miałby
reprezentować Skarb Państwa w takich sprawach. Nie może wchodzić w grę art. 65
ust. 2, który dotyczy tych byłych jednostek organizacyjnych, które do dnia
przekształcenia lub przejęcia przez samorząd były jednostkami podległymi
terenowym organom administracji ogólnej lub specjalnej. Urzędy pracy, jak również
wyjaśniono na wstępie, nie podlegały terenowym organom administracji
państwowej, ale Krajowemu Urzędowi Pracy i ministrowi właściwemu do spraw
pracy.
Zawodzi powoływanie się na ogólną zasadę reprezentacji Skarbu Państwa
wyrażoną w art. 67 § 2 k.p.c., nie istnieją bowiem już jednostki organizacyjne,
których organy mogłyby podejmować czynności procesowe. Przepis art. 19b ust. 3
p.w.u.r.a.p., dotyczący następstwa prawnego marszałków w postępowaniach
sądowych i egzekucyjnych, nie uchyla normy zawartej w art. 65 ust. 1 ustawy z dnia
21 stycznia 2000 r. Przepis ten może dotyczyć tylko takich sytuacji, w których
samorząd przejął odpowiedzialność za inne niż finansowe zobowiązania urzędów
pracy, wynikające z umów zawartych do dnia 1 stycznia 2000 r., a zatem nie
dotyczy odpowiedzialności Skarbu Państwa.
Zobowiązania finansowe byłych urzędów pracy pozostają zobowiązaniami
Skarbu Państwa, który w przypadku wszystkich państwowych jednostek
organizacyjnych reprezentuje w postępowaniach sądowych wojewoda. Nie
znajdując zatem argumentów, dla których należałoby zwolnić wojewodę z
obowiązku reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach o zobowiązania finansowe
wynikające z umów zawartych przez urzędy pracy, przejęte przez samorządy z
dniem 1 stycznia 2000 r., należy uznać, że przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 21
stycznia 2000 r. zawiera lukę, którą należy wypełnić, szukając analogicznych
rozwiązań, stosowanych wobec innych państwowych jednostek organizacyjnych
przejętych przez samorząd terytorialny z dniem 1 stycznia 1999 r. Także zatem w
sprawach dotyczących zobowiązań finansowych byłych urzędów pracy, które z
dniem 1 stycznia 2000 r. zostały przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego,
wynikających z umów zawartych przed tą datą, Skarb Państwa reprezentuje
wojewoda właściwy ze względu na siedzibę takiej jednostki.
Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji (art. 39312
k.p.c.).