Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 16 lipca 2003 r., III CZP 47/03
Sędzia SN Lech Walentynowicz (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Gerard Bieniek
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian
Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Gminy Miasta P. – Zakładu Budżetowego
Wysypiska Odpadów Komunalnych miasta P. przeciwko Przedsiębiorstwu Usług
Komunalno-Transportowych "V." – Iwona K., Rafał K., spółka jawna z siedzibą w P.,
przy udziale "S.P.", spółki z o.o. z siedzibą w P. o udzielenie zamówienia
publicznego, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 16
lipca 2003 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Warszawie postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2003 r.:
„Czy oferent, którego oferta została wybrana przez zamawiającego w trybie
ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. 02.72.664-
tekst jednolity), a który nie brał udziału w postępowaniu przed Zespołem Arbitrów
przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych w Warszawie wywołanym
odwołaniem innego oferenta i został wykluczony z przetargu wyrokiem Zespołu
Arbitrów, jest legitymowany do wniesienia od tego wyroku skargi do sądu
powszechnego oraz czy występuje wówczas jako interwenient uboczny po stronie
zamawiającego i czy jest związany terminem do wniesienia skargi służącym
zamawiającemu?”
podjął uchwałę:
Wykonawca, którego oferta została przyjęta przez zamawiającego w
postępowaniu o zamówienie publiczne, nie biorący udziału w postępowaniu
przed zespołem arbitrów wywołanym odwołaniem innego oferenta, jest
legitymowany do wniesienia do Sądu Okręgowego w Warszawie skargi na
wyrok zespołu arbitrów, po zgłoszeniu interwencji ubocznej po stronie
zamawiającego i wykazaniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu skargi na
jego korzyść. Jeżeli skarga została złożona po rozpoczęciu biegu terminu do
zaskarżenia wyroku zespołu arbitrów przez zamawiającego, wykonawcę wiąże
ten termin.
Uzasadnienie
W postępowaniu o zamówienie publiczne, prowadzonym na podstawie
przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn.
tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm. – dalej "u.z.p."), przetarg
nieograniczony na wykonanie usług w zakresie selektywnej zbiórki surowców
wtórnych dla dzielnicy J., zorganizowany przez zamawiającego – Gminę Miasta P.,
wygrał wykonawca – „S.P.”, spółka z o.o. w P. Inny oferent uczestniczący w
przetargu, tj. Przedsiębiorstwo Usług Komunalno-Transportowych „V.” – Iwona K. i
Rafał K., spółka jawna w P., złożył protest, który nie został uwzględniony przez
zamawiającego. Oferent ten wniósł następnie odwołanie, rozpoznane przez zespół
arbitrów wybranych z listy prowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. nakazano zamawiającemu
ponowną ocenę ofert, z wyłączeniem oferty spółki z o.o. „S.P.”.
Skargę na ten wyrok złożyła spółka „S.P.”, nie biorąca udziału w postępowaniu
odwoławczym przed zespołem arbitrów, zgłaszając jednocześnie interwencję
uboczną po stronie zamawiającego. Skarga została wniesiona do Sądu
Okręgowego w Warszawie dnia 21 stycznia 2003 r., po uzyskaniu przez skarżącą w
dniu 8 stycznia 2003 r. wiadomości o treści wyroku. Zamawiający otrzymał
natomiast wyrok z uzasadnieniem w dniu 30 grudnia 2002 r.
Przy rozpoznawaniu skargi wyłoniło się przedstawione – na podstawie art. 390
§ 1 k.p.c. – zagadnienie prawne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawienie zagadnienia prawnego przez sąd drugiej instancji następuje
przy rozpatrywaniu apelacji (art. 390 § 1 k.p.c.). Sądowa kontrola niesądowych
decyzji (orzeczeń) wydawanych w postępowaniu o zmówienie publiczne następuje
natomiast na podstawie szczególnej procedury skargowej, do której mają
odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji
(art. 92c u.z.p.). Po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o
zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 813 ze zm.)
zmieniła się sądowa procedura odwoławcza w sprawach zamówień publicznych.
Dotychczas miały zastosowanie, w zakresie nieuregulowanym ustawą, wszystkie
przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym. Od dnia 26
października 2001 r. przepisy te stosuje się odpowiednio (art. 87 u.z.p.), z
wyłączeniem unormowania dotyczącego skargi o uchylenie wyroku sądu
polubownego (art. 712-715 k.p.c.), wprowadzone do ustawy o zamówieniach
publicznych przepisy o skardze na wyrok zespołu arbitrów (art. 92a-92h) regulują
bowiem procedurę skargową w sposób szczególny i wyłączny. Celem nowelizacji
było usprawnienie postępowania skargowego przy zachowaniu kontroli sądowej
wykonywanej przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Jest to zgodne z dyrektywą Rady
Wspólnot Europejskich z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania
procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i
roboty budowlane (89/665/EWG), zalecającą wprowadzenie efektywnych i szybkich
procedur odwoławczych.
Skarga na wyrok zespołu arbitrów (art. 92a ust. 1 u.z.p.) jest zwykłym
środkiem odwoławczym, rozpoznawanym przez Sąd Okręgowy w Warszawie w
postępowaniu apelacyjnym (art. 92c). Mimo odrębności postępowania skargowego,
nie zostało wyłączone stosowanie art. 390 k.p.c. (zob. uchwałę Sądu Najwyższego
z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93, OSNCP 1993, nr 11, poz. 213).
Nawiązując do przedstawionego przez Sąd Okręgowy zagadnienia prawnego,
należy potwierdzić konieczność zapewnienia uczestnikom postępowania o
zamówienie publiczne możliwości zaskarżenia wyroku zespołu arbitrów, jeżeli
wyrok narusza ich prawa. Właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga,
gwarantująca – w myśl obowiązujących standardów – prawo do rozpoznania
sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji o
Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2 ust. 8 dyrektywy
Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 grudnia 1989 r., 89/665/EWG). Trafnie
jednak Sąd Okręgowy zauważył, że uprawnienie uczestnika do wniesienia skargi
nie zostało w ustawie uregulowane w odniesieniu do sytuacji, w której nie brał on
udziału w postępowaniu przed zespołem arbitrów. Ma to związek z niejednorodnym
charakterem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Postępowanie
dotyczące wyboru ofert oraz postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem
protestu są zbliżone do postępowania nieprocesowego. O proteście zawiadamia się
wszystkich uczestniczących dostawców i wykonawców (art. 83 ust. 1 u.z.p.). Mogą
oni w terminie trzech dni przystąpić do protestu pod rygorem utraty niektórych
zarzutów, zawsze jednak są uczestnikami postępowania (art. 83 ust. 2 i 3 u.z.p.). W
tej fazie postępowania zamawiający występuje w roli „decydenta”.
Postępowanie odwoławcze przed zespołem arbitrów ma inny charakter, bliski
postępowaniu procesowemu. Ma ono charakter dwustronny i stosują się do niego
odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym (art.
87 u.z.p.). Postępowanie toczy się przed organem usytuowanym w roli zbliżonej do
sądu polubownego, natomiast uczestnikami są odwołujący się i zamawiający.
Określenie kręgu uczestników postępowania odwoławczego ma znaczenie
także dla późniejszego postępowania skargowego, przede wszystkim dla
stwierdzenia legitymacji do wniesienia skargi. W roli uczestników ustawa sytuuje
tylko odwołującego się i zamawiającego, którzy współdecydują o wyborze arbitrów
do składu orzekającego; im udziela się głosu na rozprawie i tylko im doręczany
zostaje z urzędu wyrok z uzasadnieniem, warunkujący wniesienie skargi do Sądu
Okręgowego w Warszawie (art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 89a i 90 ust. 3 u.z.p.
oraz § 1, 10, 14 ust. 2 i § 25 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i
Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie regulaminu postępowania przy
rozpatrywaniu odwołań w sprawach o udzielanie zamówień publicznych, Dz.U. Nr
85, poz. 772).
Przepis art. 92a u.z.p. stanowi, że na wyrok zespołu arbitrów przysługuje
skarga, którą wnosi się za pośrednictwem Prezesa Urzędu w terminie 14 dni od
dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem. Niewskazanie w tym przepisie osoby
legitymowanej do wniesienia skargi jest pozorne, skoro ma tu miejsce wskazanie
„odbierającego" wyrok z uzasadnieniem; w tej roli występuje wyłącznie odwołujący
się i zamawiający (por. § 25 rozporządzenia wykonawczego). O legitymacji do
wniesienia odwoławołania będzie też – z przyczyn oczywistych – decydował interes
prawny w zaskarżeniu konkretnego wyroku. Należy nadmienić, że legitymowanym
do wniesienia skargi, na szczególnych zasadach, jest Prezes Urzędu Zamówień
Publicznych (art. 92b u.z.p.).
Z przedstawionych przyczyn wykonawca, nie będący uczestnikiem
postępowania odwoławczego przed zespołem arbitrów, nie jest samodzielnie
legitymowany do wniesienia skargi na podstawie art. 92a u.z.p.. Podstawą prawną
takiej legitymacji nie może być również art. 79 ust. 1 u.z.p., upoważniający
dostawców lub wykonawców, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku
naruszenia przez zamawiającego określonych w ustawie zasad udzielania
zamówień, do złożenia środków odwoławczych i skargi. Wzmianka o skardze
została dodana do tego przepisu ustawą nowelizującą z dnia 22 czerwca 2001 r. w
sposób przypadkowy, nieadekwatny do jego treści, jest bowiem oczywiste, że
przesłanką skargi nie są uchybienia zamawiającego, lecz wadliwość wyroku
zespołu arbitrów.
Przedstawione przez Sąd Okręgowy zagadnienie prawne zakotwiczone
zostało w konkretnej sytuacji procesowej, w której interes prawny w zaskarżeniu
wyroku zespołu arbitrów na korzyść zamawiającego upoważnił wykonawcę, nie
będącego uczestnikiem, do zgłoszenia interwencji ubocznej połączonej z
wniesieniem skargi. Należy uznać, że wykonawca jest uprawniony do takiego
działania. Skarga jest środkiem odwoławczym wszczynającym postępowanie
sądowe, do którego stosuje się przepisy o apelacji (art. 92a u.z.p.), a więc nie tylko
przepisy apelacyjne w sensie ścisłym (art. 367-391 k.p.c.), lecz również – przez
dalsze odesłanie (art. 391 § 1 k.p.c.) – przepisy o postępowaniu przed sądem
pierwszej instancji. Już postępowanie przed zespołem arbitrów wykazuje
podobieństwo do postępowania procesowego, tym bardziej zatem do postępowania
sądowego w sprawach o zamówienie publiczne będą miały zastosowanie przepisy
procesowe (art. 13 § 2 k.p.c.). Możliwe jest więc posłużenie się w tym postępowaniu
instytucją interwencji ubocznej (art. 76-83 k.p.c.), której zgłoszenie można połączyć
z wniesieniem skargi na wyrok zespołu arbitrów (art. 77 § 2 k.p.c.). Obowiązuje
również termin do zgłoszenia interwencji (art. 76 k.p.c.).
Od momentu zgłoszenia interwencji ubocznej należy doręczać interwenientowi
korespondencję sądową na zasadach właściwych dla strony (art. 80 k.p.c.). Nie
dotyczy to jednak sytuacji, w której obowiązek doręczenia powstał przed
zgłoszeniem interwencji. W świetle wykładni przyjętej w doktrynie i judykaturze,
zgłoszenie interwencji ubocznej w czasie biegu terminu dla strony, do której
interwenient przystąpił, termin ten obowiązuje interwenienta (por. orzeczenie Sądu
Najwyższego z dnia 17 lutego 1955 r., III CR 163/54, OSN 1956, nr 1, poz. 11). Nie
ma racjonalnych przyczyn, dla których powyższy pogląd należałoby zweryfikować
przy obliczaniu terminu do wniesienia skargi przez interwenienta ubocznego w
postępowaniu o zamówienie publiczne, prowadziłoby to bowiem do kolizji z
przepisem ustawy (art. 92a ust. 2 u.z.p.) i stwarzałoby zagrożenie
nieuprawomocnienia się wyroku zespołu arbitrów w czasie nieokreślonym.
Profesjonalizm dostawców i wykonawców – przy współdziałaniu z
zamawiającym – stwarza gwarancje zabezpieczenia ich interesów w postępowaniu
o zamówienie publiczne. W postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Warszawie
funkcjonuje instytucja przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej
(art. 92f u.z.p.), odnosząca się również do interwenienta ubocznego (por. art. 79
k.p.c.).
Z omówionych przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).