Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 29 października 2003 r., III CK 134/02
Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za zobowiązania
samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, jeżeli organ założycielski –
wojewoda, wiedząc o niedoborze środków finansowych niezbędnych dla
utrzymania sprawności utworzonego zakładu, nie podjął stosownych działań
przewidzianych ustawą z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.).
Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Szpitala św. Anny w M. przeciwko
Skarbowi Państwa – Wojewodzie Ś. i Wojewodzie M. o zapłatę, po rozpoznaniu w
Izbie Cywilnej w dniu 29 października 2003 r. na rozprawie kasacji strony
powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 2 października 2001 r.
zmienił zaskarżony wyrok i zasądził od Skarbu Państwa – Wojewody Ś. na
rzecz Szpitala św. Anny w M. kwotę 1 533 247,71 zł z ustawowymi odsetkami od
dnia 16 kwietnia 2000 r. oraz zasądził od strony pozwanej Skarbu Państwa –
Wojewody Ś. na rzecz strony powodowej kwotę 13 500 zł tytułem kosztów procesu
za wszystkie instancje.
Uzasadnienie
Zespół Opieki Zdrowotnej w M. w pozwie z dnia 17 kwietnia 2000 r. domagał
się zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody Ś. kwoty 1 533 247,71 zł na
pokrycie poniesionych kosztów ochrony medycznej. Postanowieniem z dnia 7
grudnia 2000 r. Sąd Okręgowy w Kielcach wezwał do udziału w sprawie „w
charakterze pozwanego Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę M.”.
Zarówno Wojewoda Ś. jak i M. wnieśli o oddalenie powództwa, wyrażając
zapatrywanie, że powodowy Zespół gospodaruje środkami przyznanymi i własnymi
na zasadach samodzielności i w razie ujemnego bilansu posiadanych środków i
poniesionych wydatków nie może być finansowany z zewnątrz, a w szczególności
przez organ założycielski.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 marca 2001 r. oddalił powództwo, ustalając,
że zarządzeniem z dnia 2 września 1997 r. Wojewoda K. przekształcił Zespół
Opieki Zdrowotnej w M. w Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który
w dniu 13 sierpnia 1998 r. został wpisany do rejestru. Na podstawie umowy z dnia
29 października 1998 r. Wojewoda przekazał Zakładowi kwotę 5 020 327,66 zł na
potrzeby jego funkcjonowania w okresie od dnia 1 października do dnia 31 grudnia
1998 r. W dacie zawarcia umowy Wojewoda i Zakład w złożonym oświadczeniu
przyznali, że pozostawione Zakładowi środki nie są wystarczające na pokrycie
kosztów działalności. Sporządzony na dzień 31 grudnia 1998 r. bilans wykazał
niedobór w wysokości dochodzonej kwoty.
Uprawnienia organu założycielskiego przejął z dniem 1 stycznia 1999 r., na
podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Powiat M.
Oznacza to – w przekonaniu Sądu Okręgowego – że Wojewoda Ś. nie jest
legitymowany biernie w sprawie. Ustosunkowując się do zasadności roszczenia,
Sąd Okręgowy wskazał na przepisy art. 60 ust. 1, 3 i 4 ustawy o z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm. – dalej:
"u.z.o.z."), z których wyprowadził wniosek, że pokrycie ze środków publicznych
ujemnego wyniku finansowego placówki zdrowia może nastąpić nie wcześniej niż
po wydaniu w trybie administracyjnym stosownych zarządzeń lub uchwały o
zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji.
Apelację strony powodowej – obecnie Szpitala św. Anny w M. – Sąd
Apelacyjny oddalił, podzielając stanowisko Sądu Okręgowego. Podniósł
jednocześnie, że w okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia deliktowej
odpowiedzialności Skarbu Państwa, zważywszy na uregulowanie zawarte w art. 60
ust. 3 u.z.o.z., które uzasadnia stanowisko, iż do czasu podjęcia działań tym
przepisem przewidzianych, zakład opieki zdrowotnej finansuje swoją działalność z
własnych środków, które obowiązany był sam gromadzić. Wojewoda nie był
zobowiązany do podjęcia działań restrukturyzacyjnych, skoro o takiej potrzebie nie
był przez stronę powodową informowany, brak zatem podstaw do przypisania
Skarbowi Państwa odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c. Podstawy tej
odpowiedzialności nie można także poszukiwać wśród przepisów o
odpowiedzialności za prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, zważywszy, że
zakład realizował tylko własne obowiązki.
W kasacji powodowy szpital zarzucił, że wyrok Sądu Apelacyjnego wydany
został z obrazą art. 60 u.z.o.z., art. 417 i 471 k.c. oraz art. 47 ustawy z dnia 13
października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację
publiczną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Utworzony przez Wojewodę K. Zespół Opieki Zdrowotnej w M. stał się
wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych mającym na
celu udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Stosownie do art. 35c
ust. 1 u.z.o.z., mógł on być prowadzony jako jednostka budżetowa lub zakład
budżetowy, jeżeli nadanie mu samodzielności byłoby niecelowe lub przedwczesne.
Ustawa nie precyzuje, w jakich przypadkach zachodzi niecelowość względnie
przedwczesność jako przeszkoda nadania zakładowi przymiotu samodzielności, nie
może być jednak wątpliwości, że chodzi tu przede wszystkim o samodzielność
ekonomiczną zakładu, skoro z założenia ma on przeznaczać na koszty swej
działalności posiadane środki oraz uzyskiwane przychody. Ocena w tym względzie,
zważywszy na brzmienie art. 35c ust. 1 zdanie 2 u.z.o.z., pozostawiona została
organowi założycielskiemu.
Wymaganiu samodzielności utworzonego zakładu nie mogły sprostać
przekazane temu zakładowi środki w wysokości 5 020 327,66 zł, zwłaszcza w
zestawieniu z treścią „oświadczenia stron”, w którym zawarto stwierdzenie, ze
„wartość umowy jest za niska” z jednoczesną deklaracją, że „wysokość zmiany
określona zostanie w drodze negocjacji pomiędzy stronami po przedstawieniu przez
Zespół przedsięwzięć, jakie zostały podjęte i wdrożone w celu ograniczenia
kosztów”.
Omawiane oświadczenie nie pozostawia wątpliwości, że Zakład już na
początku swej działalności pozbawiony został możliwości sfinansowania swych
potrzeb. Już wtedy zatem zarysowała się konieczność interwencji administracyjnej
przewidzianej w art. 60 ust. 3 u.z.o.z., polegającej na tym, że organ, który utworzył
samodzielny publiczny zakład opinii zdrowotnej wydaje rozporządzenie o zmianie
formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. W okolicznościach
sprawy zbędne było oczekiwanie na inicjatywę w tym względzie zainteresowanego
Zakładu. Wiedza organu założycielskiego o stanie wydolności finansowej
utworzonego Zakładu stanowiła wystarczający argument na korzyść stanowiska, że
organ ten powinien podjąć działania z urzędu zwłaszcza, iż ustawa nie wymaga
złożenia wniosku w tym przedmiocie. Nie jest też uzasadnione zapatrywanie, że
organ założycielski jest zwolniony od bieżącej kontroli stanu sprawności do
samodzielnego działania utworzonego zakładu opieki medycznej, wykonuje bowiem
funkcje publiczne, a w ich katalogu mieści się także podejmowanie, bez zbędnej
zwłoki, czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania
zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku – w stanie faktycznym sprawy –
ewidentne kryje w sobie element bezprawności w rozumieniu art. 417 k.c. Jeżeli w
myśl art. 60 ust. 2 ustawy, ujemny wynik finansowy nie może być podstawą
zaprzestania działalności zakładu, to tym bardziej organ założycielski, któremu taki
ujemny wynik finansowy już jest znany, nie może odsuwać w czasie niezbędnych
działań w tym zakresie. (...)
Z tych względów należało orzec, jak w sentencji (art. 39315
k.p.c.).