Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 21 listopada 2003 r., V CK 474/02
Umowa zawarta w wyniku udzielenia zamówienia z wolnej ręki, bez
wymaganego w art. 71 ust. 1a ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o
zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 119, poz. 773 ze zm.)
zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, jest nieważna.
Sędzia SN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych w W. przeciwko Specjalistycznemu Szpitalowi im. L.R. w W.,
Markowi J. oraz Skarbowi Państwa – Wojewodzie D. w W. o ustalenie, po
rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 21 listopada 2003 r. kasacji
strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 19 czerwca
2002 r.
uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację i orzekającej o
kosztach postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych Marka J. oraz
Skarbu Państwa – Wojewody D. i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi
Apelacyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2001 r. Sąd Okręgowy we Wrocławiu oddalił
powództwo Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, skierowane przeciwko
Specjalistycznemu Szpitalowi im. L.R. w W., Markowi J. i Skarbowi Państwa
reprezentowanemu przez Wojewodę D., o stwierdzenie nieważności dwunastu
umów w sprawach zamówień publicznych zawartych w okresie od dnia 4 marca do
dnia 8 grudnia 1998 r. przez Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W. z Markiem J.,
prowadzącym Zakład Ogólnobudowlany i Instalacyjny w W. Istotne elementy stanu
faktycznego przyjętego za podstawę tego wyroku przedstawiały się następująco.
Kontrole przeprowadzone w latach 1996-1998 w Specjalistycznym Szpitalu im.
L.R. w W. przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego oraz Inspektora
Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy ujawniły bardzo zły stan techniczny szpitala,
a w związku z tym konieczność jego modernizacji i pilnego remontu. Szpital,
utworzony na podstawie zarządzenia Wojewody W. z dnia 20 listopada 1992 r., był
wówczas jednostką budżetową Skarbu Państwa. Dyrektor szpitala przygotował plan
inwestycji koniecznych dla poprawy bezpieczeństwa pacjentów i postanowił
powierzyć wykonanie robót remontowo-budowlanych pozwanemu Markowi J.,
prowadzącemu Zakład Ogólnobudowlany i Instalacyjny w W., znanemu mu z racji
wcześniejszego przeprowadzenia w staranny sposób modernizacji bloku
operacyjnego. Realizując sporządzony plan inwestycji, dyrektor szpitala w okresie
między dniem 4 marca a 8 grudnia 1998 r. zawarł z Markiem J. dwanaście umów o
wykonanie oznaczonych robót remontowo-budowlanych, których wartość
przekraczała każdorazowo równowartość kwoty 20 000 euro. Umowy zostały
zawarte w trybie zamówienia z wolnej ręki, na czas oznaczony, z zachowaniem
formy pisemnej, jednak bez zatwierdzenia zastosowania tego trybu udzielenia
zamówienia publicznego przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Pozwany
Marek J. wywiązał się należycie ze swoich obowiązków, wykonane przez niego
roboty zostały odebrane, a koszty robót rozliczone. Zarządzeniem z dnia 18
sierpnia 1998 r., zmienionym zarządzeniem z dnia 30 grudnia 1998 r., Wojewoda
W. przekształcił Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W., prowadzony w formie
jednostki budżetowej, w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pod nazwą
„Specjalistyczny Szpital im. L.R. w W.”. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 1998 r.
Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu pozwany szpital został
wpisany do rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Dokonując oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy
uznał, że pozwany szpital nie ma legitymacji biernej, ponieważ wszystkie objęte
żądaniem pozwu umowy zostały zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., a więc
przed uzyskaniem przez szpital osobowości prawnej. Stroną tych umów był i
pozostał w dalszym ciągu Skarb Państwa, gdyż nie doszło do przejścia zobowiązań
związanych z działalnością przekształconej jednostki organizacyjnej na powstałą
osobę prawną.
Rozważając zasadność żądania stwierdzenia nieważności umów zawartych
przez pozostałych pozwanych, Sąd Okręgowy stwierdził, że dla rozstrzygnięcia tej
kwestii konieczne jest dokonanie oceny, czy strony spełniły wymagania określone w
przepisach obowiązujących w dacie zawierania umów, a więc w przepisach ustawy
z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r.
Nr 119, poz. 773 ze zm.– dalej: „u.z.p.”). Jakkolwiek zachodziły okoliczności, które,
zgodnie z art. 71 ust. 1 u.z.p., pozwalały na udzielenie zamówienia z wolnej ręki,
zastosowanie tego trybu zamówienia wymagało zatwierdzenia przez Prezesa
Urzędu, obowiązujący wówczas art. 71 ust. 1a u.z.p. wymagał bowiem takiego
zatwierdzenia, jeżeli wartość zamówienia przekraczała równowartość kwoty 20 000
euro (ECU). Sporne umowy zostały zatem zawarte z naruszeniem art. 71 ust. 1a
u.z.p., jednak powództwo nie zasługuje – zdaniem Sądu Okręgowego – na
uwzględnienie. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych udowodnił wprawdzie, że
zachodzi przesłanka nieważności, lecz nie wykazał interesu prawnego w
stwierdzeniu nieważności umów, które zostały w całości wykonane. Poza tym
pozwany Marek J. wykazał, że naruszenie art. 71 ust. 1a u.z.p. nie miało wpływu na
wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Apelacja powoda, który zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości, została
przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu oddalona wyrokiem z dnia 19 czerwca 2002 r.
Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że – wbrew odmiennej ocenie Sądu
pierwszej instancji – strona powodowa ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia
nieważności spornych umów. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, korzystając z
uprawnienia przewidzianego w art. 72 ust. 4 u.z.p., występuje bowiem w ochronie
interesu publicznego. Nie zostały jednak – zdaniem Sądu Apelacyjnego – spełnione
przesłanki nieważności określone w art. 72 ust. 2 u.z.p. Zgodnie z treścią
powołanego przepisu, umowa w sprawie zamówienia publicznego jest nieważna,
jeżeli w postępowaniu o zamówienie publiczne poprzedzającym jej zawarcie doszło
do naruszenia przepisów określonych w ustawie lub aktach wykonawczych
wydanych na jej podstawie i jeżeli to naruszenie miało wpływ na wynik
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W szczególności umowa w
sprawie zamówienia publicznego jest nieważna, jeżeli zamawiający nie dopełnił
obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, udzielił
zamówienia bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej, dokonał wyboru
oferty z rażącym naruszeniem ustawy lub zawarł umowę bez wymaganej zgody
przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.
Nie ulega wątpliwości, że sporne umowy zostały zawarte bez uzyskania
wymaganej decyzji administracyjnej (art. 71 ust. 1a u.z.p.), co oznacza, iż spełniona
została przesłanka nieważności wskazana w art. 72 ust. 2 pkt 2 u.z.p. Użycie przez
ustawodawcę w zdaniu pierwszym art. 72 ust. 2 u.z.p. spójnika „i” prowadzi jednak
– jak uznał Sąd Apelacyjny – do wniosku, że nieważność umowy zachodzi tylko
wtedy, gdy spełnione zostały kumulatywnie dwie przesłanki. Konieczne jest w
związku z tym wykazanie nie tylko samego faktu naruszenia procedur dotyczących
zamówień, lecz także wpływu tego naruszenia na wynik postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego. Powód nie podjął natomiast nawet próby wykazania, że
naruszenie przepisu art. 71 ust. 1a u.z.p. doprowadziło do eliminacji możliwości
zawarcia umowy z najlepszymi wykonawcami, z naruszeniem zasad uczciwej
konkurencji. Wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego
uzasadnienia odpowiada zatem prawu.
W kasacji od wyroku Sądu Apelacyjnego Prezes Urzędu Zamówień
Publicznych – powołując się na podstawę określoną w art. 3931
pkt 1 k.p.c. – zgłosił
wniosek o jego zmianę w części oddalającej apelację i orzekającej o kosztach
postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych Marka J. oraz Skarbu
Państwa reprezentowanego przez Wojewodę D. przez orzeczenie zgodnie z
żądaniem pozwu. Zarzucił naruszenie przepisów art. 72 ust. 2 zdanie drugie pkt 2
u.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udzielenie zamówienia
publicznego bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej nie stanowi
bezwzględnej i samodzielnej przesłanki nieważności umowy w sprawie zamówienia
publicznego, oraz art. 72 ust. 2 zdanie pierwsze u.z.p. przez niewłaściwe
zastosowanie, polegające na wyciągnięciu błędnych konsekwencji prawnych z faktu
udzielenia zamówień publicznych z wolnej ręki bez wymaganej decyzji
administracyjnej i przyjęciu, iż nie miało to wpływu na wynik postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Dla oceny trafności podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia prawa
materialnego konieczne jest dokonanie wykładni przepisu art. 72 ust 2 u.z.p. w
brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 45 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie
ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 778), obowiązujący od
dnia 9 listopada 1997 r. (obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze
zm.).
W powołanym przepisie określone zostały przesłanki nieważności umowy w
sprawie zamówienia publicznego, które ustawodawca ujął w dwóch odrębnych
zdaniach. Według zdania pierwszego, umowa w sprawie zamówienia publicznego
jest nieważna, jeżeli w postępowaniu o zamówienie publiczne poprzedzającym jej
zawarcie doszło do naruszenia przepisów określonych w ustawie lub aktach
wykonawczych wydanych na jej podstawie i jeżeli to naruszenie miało wpływ na
wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd Apelacyjny trafnie
zauważył, że w przytoczonym zdaniu opisane zostały dwie przesłanki, które muszą
zajść łącznie: naruszenie przepisów ustawy lub aktów wykonawczych do ustawy
oraz związek zachodzący między tym naruszeniem a wynikiem postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego. Analizowany przepis obejmuje jednak kolejne
zdanie; ustawodawca wskazał w nim cztery przesłanki, których wystąpienie
skutkuje nieważnością umowy w sprawie zamówienia publicznego, przy czym
posłużył się zwrotem „ w szczególności”. Każda spośród czterech wyróżnionych
przesłanek (...) obejmuje zachowanie będące naruszeniem przepisów ustawy w
postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy (zob. np. art. 14a, 29, 55, 14 ust.
3, art. 71 ust. 1a, art. 81 ust. 2 u.z.p.).
Wychodząc z założenia, że ustawodawca działa racjonalnie i nie tworzy
niepotrzebnych regulacji, trzeba odrzucić tezę, jakoby w zdaniu drugim
analizowanego przepisu tylko przykładowo wskazane zostały naruszenia przepisów
ustawy prowadzące do nieważności umowy, jeżeli to naruszenie miało wpływ na
wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Przyjęcie takiej tezy
oznaczałoby, że zdanie drugie art. 72 ust. 2 u.z.p. stanowi superfluum.
Zawarta w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. kategoryczna wypowiedź
ustawodawcy przemawia natomiast za jej odczytaniem w ten sposób, że zaistnienie
jednej z czterech wskazanych w niej przesłanek powoduje nieważność umowy bez
potrzeby badania, czy naruszenie przepisów ustawy, do którego doszło w
konkretnym wypadku, miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego. Innymi słowy, ustawodawca, wskazując odrębnie na określone
naruszenia przepisów ustawy, przesądził, że powinny być one traktowane jako
mające wpływ na wynik postępowania. Trzeba dodać, że takiemu odczytaniu treści
przepisu nie stoi na przeszkodzie zawarty w zdaniu drugim zwrot „w szczególności”,
oznacza bowiem tylko tyle, że – obok opisanych czterech przesłanek nieważności –
w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy wystąpić mogą inne naruszenia
przepisów powodujące również nieważność umowy, ale tylko wtedy, gdy dojdzie do
wykazania wpływu tych naruszeń na wynik postępowania. Można zatem przyjąć, że
w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. ustawodawca wskazał tzw. kwalifikowane
przesłanki nieważności.
Za takim ustaleniem sensu analizowanego przepisu przemawiają również
dyrektywy wykładni funkcjonalnej. W doktrynie podkreśla się, że przepisy ustawy o
zamówieniach publicznych mają na celu racjonalizację wydatkowania środków
publicznych przez zaangażowanie możliwie najmniejszych nakładów w sposób nie
budzący wątpliwości co do sposobu ich rozdysponowania, wspieranie uczciwej
konkurencji, w ramach której oferenci zyskują pozycję w oparciu o przejrzyste
reguły, a także zdobywanie zaufania obywateli dla działań szeroko rozumianej
administracji. Zwrócił na to także uwagę Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z
dnia 13 września 2001 r., IV CKN 381/00 (OSNC 2002, nr 6, poz. 75), stwierdzając,
że celem rozwiązań przyjętych w ustawie jest zagwarantowanie równego
traktowania wszystkich uczestników postępowania w sprawie udzielenia
zamówienia publicznego, wyeliminowanie zjawisk o charakterze korupcyjnym i w
konsekwencji ochrona rynku, który powinien być zorganizowany przy zachowaniu
zasady równości wszystkich uczestniczących w nim podmiotów.
Jest oczywiste, że umowa zawarta w wyniku postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, przeprowadzonego z naruszeniem obowiązujących w tym
postępowaniu zasad, niweczy możliwość realizacji wskazanych wyżej celów.
Niedopełnienie obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w Biuletynie Zamówień
Publicznych godzi w jedną z podstawowych zasad udzielania zamówień
publicznych, jaką jest zasada jawności i swobodnego dostępu do ogłaszanych
zamówień publicznych. Poważnym naruszeniem podstawowych zasad, zwłaszcza
zasady równości i zasady uczciwej konkurencji, jest również udzielenie zamówienia
publicznego bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej lub zawarcie
umowy bez wymaganej zgody przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.
Wystarczy przypomnieć, że wśród decyzji wydawanych przez Prezesa Urzędu
Zamówień Publicznych są często decyzje o zmianie trybu udzielania zamówień z
przetargu nieograniczonego na inny, mniej konkurencyjny, natomiast zakaz
zawarcia umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu ma na celu
umożliwienie przeprowadzenia pełnej procedury reklamacyjnej. Wszystkie
wskazane w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 u.z.p. przypadki naruszenia zasad
obowiązujących w postępowaniu poprzedzającym zawarcie umowy trzeba więc
zaliczyć do kategorii rażących naruszeń ustawy, które nie mogą pozostać bez
wpływu na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Konkludując, trzeba zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w kasacji, że
udzielenie zamówienia bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej (art. 72
ust. 2 pkt 2 u.z.p.) powinno być zawsze traktowane jako mające wpływ na wynik
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego bez konieczności badania tej
kwestii w świetle konkretnych okoliczności faktycznych. (...)
Z powyższych względów, skoro powołana podstawa kasacyjna okazała się
usprawiedliwiona, Sąd Najwyższy na podstawie art. 39313
§ 1 oraz art. 108 § 2 w
związku z art. 39319
k.p.c. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację i
orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego w stosunku do pozwanych
Marka J. oraz Skarbu Państwa – Wojewody D. i w tym zakresie przekazał sprawę
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego.