Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 13 maja 2004 r.
III SK 44/04
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie powinien ograniczyć swej
funkcji jurysdykcyjnej tylko do kontroli legalności postępowania administracyj-
nego przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, gdyż roz-
poznaje sprawę jako sąd pierwszej instancji.
Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy z
odwołania K. Zakładów Wyrobów Metalowych S.A. w S.Ś. przeciwko Prezesowi
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z udziałem G. Zakładów Wyrobów Me-
talowych SA w G. i Wytwórni Sprzętu Pożarniczego „O.” SA w A. o ochronę konku-
rencji, na skutek kasacji strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie
- Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 27 sierpnia 2003 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania
Sądowi Okręgowemu w Warszawie - Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia 14 sierpnia 2002 r. po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu
przeciwko K. Zakładom Wyrobów Metalowych SA w S.Ś., G. Zakładom Wyrobów
Metalowych SA w G. oraz Wytwórni Sprzętu Pożarniczego „O.” SA w A. Prezes
Urzędu uznał, iż działania wymienionych przedsiębiorców stanowią praktykę ograni-
czającą konkurencję polegającą na zawarciu porozumienia ograniczającego konku-
rencję poprzez ograniczenie dostępu do rynku lub eliminowanie z rynku przedsię-
biorców nieobjętych porozumieniem poprzez utworzenie wspólnej sieci autoryzowa-
nych serwisów podręcznego sprzętu przeciwpożarowego. Jednocześnie stwierdził
zaniechanie stosowania wskazanej praktyki.
2
Prezes Urzędu nałożył na przedsiębiorców kary pieniężne: na Wytwórnię
Sprzętu Pożarniczego „O.” SA w A. 98.613,20 zł (równowartość 28.000 euro), na K.
Zakłady Wyrobów Metalowych SA w S.Ś. (KZWM) 49.306,60 zł (równowartość
14.000 euro), na G. Zakłady Wyrobów Metalowych SA w G. (GZWM) 98.613 zł (rów-
nowartość 28.000 euro).
Powyższa decyzja oparta została na następujących ustaleniach. KZWM,
GZWM i „O.” są trzema wiodącymi producentami podręcznego sprzętu gaśniczego
na terenie kraju. Z ich oświadczeń wynika, iż ich udział w rynku wynosi odpowiednio
30%-50%, 15% i 20%. Największymi konkurentami wymienionych przedsiębiorców
są K. Spółce z o.o. w S. oraz PP-H-U „S.” Sp. z o.o. w P. będąca generalnym przed-
stawicielem firmy G.-W. z Niemiec. W dniu 2 listopada 2000 r. przedsiębiorstwa
KZWM, GZWM i O. zawarły porozumienie w sprawie utworzenia wspólnej sieci auto-
ryzowanych serwisów podręcznego sprzętu przeciwpożarowego. Analizując treść
tego porozumienia Prezes Urzędu stwierdził, iż celem zawarcia porozumienia było
uporządkowanie rynku serwisowego podręcznego sprzętu przeciwpożarowego. Pro-
ducenci zobowiązali się do opracowania warunków uzyskania i posiadania wspólnej
autoryzacji. Z dniem podpisania porozumienia zobowiązali się do nieudzielania indy-
widualnych autoryzacji. Po zawarciu porozumienia producenci zawarli około 300
umów z przedsiębiorcami zajmującymi się serwisem podręcznego sprzętu przeciw-
pożarowego, którzy tym samym stali się autoryzowanymi serwisantami producentów.
W umowach z producentami serwisanci zobowiązali się do prowadzenia ser-
wisu i naprawy podręcznego sprzętu gaśniczego tylko i wyłącznie w oparciu o części
producentów, nadto zobowiązali się do sprzedaży sprzętu gaśniczego wyłącznie po-
chodzącego od tych producentów. W zawartym porozumieniu producenci zobowią-
zali się między innymi do stosowania preferencyjnych cen części zamiennych dla
autoryzowanych sprzedawców oraz ograniczenia dostępu do części zamiennych tym
zakładom konserwującym podręczny sprzęt gaśniczy, które nie gwarantują odpo-
wiedniego standardu usług w tym zakresie. Producenci są uprawnieni do rozwiązania
umowy z autoryzowanym serwisantem w przypadku naruszenia przez niego posta-
nowień umowy. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, tj. treści po-
rozumienia, wyjaśnień producentów co do przyczyn zawarcia porozumienia i opinii
konkurujących producentów, Prezes Urzędu ustalił, iż doszło na skutek zawarcia
porozumienia do naruszenia interesu publicznego na rynku producentów i serwisan-
tów oraz do zachwiania warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Pojęcie
3
rynku określił w ujęciu geograficznym jako rynek krajowy, a towar jako podręczny
sprzęt gaśniczy. Według Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w
przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z porozumieniem ograniczającym konku-
rencję, polegającym na ograniczeniu dostępu do rynku lub eliminowaniu z rynku
przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem. Porozumienie wymierzone było prze-
ciwko innym producentom sprzętu gaśniczego. Producenci niebędący uczestnikami
porozumienia utracili możliwość sprzedaży swoich produktów za pośrednictwem au-
toryzowanych serwisantów producentów uczestniczących w porozumieniu. Prezes
Urzędu podkreślił, iż producenci niebędący uczestnikami porozumienia ponieśli na-
kłady finansowe na przeszkolenie serwisantów, którzy następnie, po otrzymaniu od
KZWM, GZWM i O. autoryzacji, zaprzestali serwisu produkowanego przez nich
sprzętu gaśniczego. Zarzucił producentom - członkom porozumienia, iż ich siła ryn-
kowa dała im możliwość doboru do swojej sieci serwisowej najlepszych serwisantów,
a inni producenci utracili możliwość pozyskania do swoich sieci serwisowych części
serwisantów (związanych autoryzacją i porozumieniem). Podnosił, iż producenci nie-
objęci porozumieniem musieliby wydatkować znaczne środki finansowe w celu stwo-
rzenia swoich sieci serwisowych, w tym na przeszkolenie serwisantów, i wyposaże-
nie warsztatów serwisowych. Według Prezesa Urzędu działania producentów pole-
gające na wyeliminowaniu z rynku tych serwisantów, którzy nie mieli dostępu do ory-
ginalnych części zamiennych (serwisantów nieautoryzowanych), miały charakter ko-
lektywnego bojkotu.
Od powyższej decyzji odwołały się K. Zakłady Wyrobów Metalowych SA w
S.Ś., wnosząc o zmianę decyzji i stwierdzenie, że zawarte porozumienie nie naru-
szyło ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zaskarżonej decyzji zarzucono
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów, a także pominięcie, że porozumienie zostało zawarte pod rządami
ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i
ochronie konkurencji, oraz naruszenie art. 227 i 223 § 1 k.p.c.
Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2003 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów w Warszawie zmienił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów z dnia 14 sierpnia 2002 r. w całości w ten sposób, że ją uchylił.
Zdaniem Sądu, z materiału dowodowego nie wynika, iż został naruszony inte-
res publiczny - art. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i kon-
sumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 ze zm.). Z językowej wykładni sentencji decyzji
4
wynika, iż decyzja chroni interes innych producentów sprzętu przeciwpożarowego. A
skoro na rynku występuje tylko jeden konkurent niezadowolony z porozumienia i
utworzenia wspólnej sieci serwisowej, to decyzja chroni w istocie jego interesy. Sąd
zauważył również brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji.
Sentencja chroni interesy konkurentów, czyli producentów, uzasadnienie zaś ekspo-
nuje niekorzystną sytuację serwisantów. Jednocześnie Prezes Urzędu nie przywołuje
na tę okoliczność dowodów; brak jest postępowania dowodowego w zakresie oceny
przez samych serwisantów skutków porozumienia i zawartych umów cywilnopraw-
nych z producentami. Dlatego też Sąd zgodził się z podniesionymi w odwołaniu za-
rzutami, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dowo-
dowego. Nie można tracić z pola uwagi faktu, iż postępowanie dowodowe przed Pre-
zesem Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. To na
Prezesie Urzędu ciąży obowiązek udowodnienia praktyki podmiotom, którym jej sto-
sowanie zarzuca. Oparcie decyzji na wyjaśnieniach i opiniach konkurentów bez wy-
jaśnienia, dlaczego dało się wiarę jednym twierdzeniom, a innym nie, brak przytocze-
nia dowodów dla prezentowanych w uzasadnieniu ocen i twierdzeń stanowi narusze-
nie przepisów postępowania dowodowego (art. 233 k.p.c.). Dostrzeżonych przez Sąd
wad decyzji Prezesa Urzędu nie można było konwalidować w postępowaniu przed
Sądem, gdyż żadna ze stron nie wniosła wniosków dowodowych.
Powyższy wyrok Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zaskar-
żył kasacją zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nie-
właściwe zastosowanie: art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia
2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 86,
poz. 804), a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy, tj. art. 233 § 1, art. 231, art. 47931
§ 3, art. 328 § 2 oraz art.
235 w związku z art. 232 k.p.c. Kasacja zawiera wniosek o utrzymanie zaskarżonej
decyzji w mocy oraz oddalenie odwołania złożonego od decyzji przez powoda,
ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku - o uchylenie za-
skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Są-
dowi Okręgowemu w Warszawie-Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
5
Zaskarżony wyrok opiera się na dwóch założeniach, a każde z nich jest wa-
dliwe. Pierwsze (o charakterze procesowym) dotyczy określenia jurysdykcyjnej funk-
cji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z uzasadnienia wyroku wynika, że
Sąd nie zmierzał do wyjaśnienia, czy zachodzą - sporne między stronami - okolicz-
ności faktyczne, bo uznał, że jego właściwością było jedynie przeprowadzenie kon-
troli zaskarżonej odwołaniem decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów oraz kontrola postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji.
Taką, odpowiadającą pozycji sądu kasacyjnego rolę przyjął Sąd, skoro po
stwierdzeniu określonych wadliwości postępowania dowodowego uznał, że „dostrze-
żonych przez Sąd wad decyzji Prezesa Urzędu nie można było konwalidować w po-
stępowaniu przed Sądem, żadna ze stron nie wniosła wniosków dowodowych. W tej
sytuacji Sąd uznając, iż podniesione w odwołaniu zarzuty częściowo zasługują na
uwzględnienie nie mając podstaw do uchylenia wprost decyzji zmienił decyzję - jak w
sentencji”. Taki sposób procedowania Sądu rozpoznającego odwołanie od decyzji
Prezesa Urzędu Ochrony i Konkurencji Sąd uznał za odpowiedni „posiłkując się po-
glądem wyrażonym w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11
sierpnia 1999 r., I CKN 351/99”.
W związku z tym należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów nie miał podstawy do powołania się na wymienione
postanowienie Sądu Najwyższego dla swego - jak to wyżej przedstawiono - kasacyj-
nego stanowiska. Wszak w uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wyraź-
nie opowiedział się za stanowiskiem, według którego sąd antymonopolowy sprawuje
kontrolę legalności, a także zasadności i celowości decyzji, z wypływającym stąd
wnioskiem, „że uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w wypadku, gdy
sąd antymonopolowy konstatuje brak podstaw do jej wydania, np. na skutek niewy-
stępowania praktyk monopolistycznych, błędnie stwierdzonych przez Urząd (Preze-
sa) w zaskarżonej decyzji”. Ponadto w tymże postanowieniu Sąd Najwyższy opierał
swe rozstrzygnięcie o odrzuceniu kasacji na stanowisku określającym charakter po-
stępowania przed sądem antymonopolowym jako - z punktu widzenia struktury Ko-
deksu postępowania cywilnego - postępowania rozpoznawczego i pierwszoinstancyj-
nego.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela
ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumen-
tów nie może ograniczyć rozpoznania sprawy wynikającej z odwołania od decyzji
6
Prezesa UOKiK tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania admini-
stracyjnego, które poprzedza postępowanie sądowe. Celem postępowania sądowego
nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne
rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający
dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa UOKiK. Do Sądu ostatecznie należy za-
stosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, na podstawie wyjaśnienia pod-
stawy faktycznej, obejmującej wszystkie elementy faktyczne przewidziane w hipote-
zie tej normy. W przeciwnym razie nie sposób twierdzić, że przepis prawa material-
nego został prawidłowo zastosowany (wyrok Sądu Najwyższego z 18 września 2003
r., I CK 81/02). Przyjęcie błędnego założenia w zakresie funkcji jurysdykcyjnej spo-
wodowało w konsekwencji naruszenie wskazanych w kasacji przepisów postępowa-
nia. Istota naruszeń art. 233 § 1 oraz art. 232 k.p.c. sprowadza się do tego, że z jed-
nej strony Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął ocenę co do wadliwości administracyj-
nego postępowania w zakresie dowodów, a z drugiej na tym poprzestał, ani nie oce-
niając zebranego w sprawie materiału, ani nie przeprowadzając żadnych innych do-
wodów, jeżeli dotychczasowe dowody miałyby być niewystarczające dla wyjaśnienia
sprawy. W kasacji zasadnie ponadto wytknięto, że uzasadnienie zaskarżonego wyro-
ku, z naruszeniem art. 328 § 2 k.p.c., nie wskazuje przyczyn, dla których Sąd odmó-
wił wiarygodności dowodom przeprowadzonym w fazie postępowania administracyj-
nego.
We wskazanym wyżej wyroku z dnia 18 września 2003 r., I CK 81/02, Sąd
Najwyższy zwrócił uwagę na to, że możliwość dopuszczenia przez sąd dowodów nie-
wskazanych przez strony winna być szerzej ujmowana zwłaszcza w sytuacji, gdy
brak byłoby ustaleń co do przesłanki, której istnienie warunkuje dokonanie oceny,
czy zastosowanie danej normy prawa materialnego było w okolicznościach faktycz-
nych sprawy uzasadnione, czy też normę tę zastosowano niewłaściwie.
Drugie z budzących zastrzeżenia głównych założeń zaskarżonego wyroku
wiąże się z określeniem warunków zastosowania art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 6
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w oderwaniu
od oceny treści porozumienia, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W szczególno-
ści zgodzić się należy ze stanowiskiem przedstawionym w kasacji, że Sąd niesłusz-
nie ograniczył ocenę przesłanek zastosowania wskazanych przepisów prawa mate-
rialnego tylko do ustalenia - zresztą nieprzekonywającego ze względu na wymienio-
ne wyżej naruszenia przepisów procesowych - bezpośrednich skutków porozumienia
7
wobec określonego przedsiębiorstwa. Nie zostały natomiast wzięte pod uwagę ele-
menty porozumienia dotyczące jego celu ograniczenia konkurencji na rynku właści-
wym - według decyzji Prezesa UOKiK - w odniesieniu do: 1) przedsiębiorstw biorą-
cych udział w porozumieniu, 2) potencjalnych uczestników rynku producentów, 3)
przedsiębiorstw spełniających usługi serwisowe („serwisantów”), 4) potencjalnych
serwisantów.
Wnoszący kasację przekonywająco przedstawił stanowisko uwzględniające
dorobek orzecznictwa w kwestii zakresu ochrony konkurencji oraz podejmowanej w
interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów.
W związku z wyrażonym w zaskarżonym wyroku poglądem, że nie zachodzi
wynikająca z celów ustawy ochrona interesów przedsiębiorców podejmowana w inte-
resie publicznym, skoro bezpośredni skutek porozumienia odnosi się do interesów
jednego przedsiębiorstwa, to - niezależnie od kontrowersyjności tego ustalenia - na-
leży przypomnieć - podzielane przez skład orzekający - wyjaśnienia, które w tym za-
kresie były już wyrażone w orzeczeniach Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 24
lipca 2003 r., I CKN 496/01, Sąd Najwyższy wskazał, że ochrona konkurencji nie
ogranicza się do sytuacji, kiedy doszło już do pokrzywdzenia kontrahenta przez mo-
nopolistę, lecz obejmuje także istnienie samego stanu realnego zagrożenia dla zasad
swobodnej konkurencji. Stan takiego potencjalnego zagrożenia jest bowiem oceniany
z punktu widzenia interesu publicznego jako stan niedopuszczalny; przy dokonywa-
niu oceny, czy doszło do naruszenia lub zagrożenia zasady wolnej konkurencji na
rynku relewantnym nie można poprzestać na zbadaniu sytuacji ewentualnego po-
krzywdzenia bezpośrednich kontrahentów przedsiębiorcy dominującego na tym
rynku.
Nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów, że naruszają interes publicznoprawny porozumienia, które mają na
celu ograniczenie konkurencji poprzez dążenie do stworzenia takiej sytuacji rynko-
wej, która umożliwia stronom porozumienia eksploatowanie w różnych formach swo-
ich kontrahentów, którymi nawet nie muszą być osoby prowadzące działalność go-
spodarczą. Publicznoprawny charakter postępowań prowadzonych w sprawie oceny
tego typu porozumień nie budził wątpliwości (wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia
25 czerwca 1997 r., XVII Ama 19/97, Wokanda nr 7 z 1998 r.; wyrok Sądu Najwyż-
szego z dnia 28 listopada 1997 r., I CKN 837/97, OSNC 1998 nr 6, poz. 96). Zakaza-
8
ne w art. 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów porozumienia obejmują nie
tylko tę, którą oceniał Sąd w zaskarżonym wyroku, ale także inne sytuacje.
Pierwsza, gdy strony porozumienia stawiają sobie za cel ograniczenie konku-
rencji; nie ma tu znaczenia, czy cel ten został osiągnięty, wystarczające jest, aby za-
miarem przedsiębiorców była rezygnacja ze swej suwerenności decyzyjnej lub jej
części. Druga, gdy naruszenie konkurencji jest skutkiem porozumienia. Trzecia,
obejmująca zarówno pierwszą, jak i drugą z wyżej wymienionych sytuacji, tj. gdy
przedsiębiorcy działający z zamiarem wyłączenia konkurencji między nimi, cel ten
osiągnęli. Trzeba mieć na uwadze (opisane w literaturze) cechy porozumienia mono-
polistycznego, które organizuje rynek, w wyniku czego daje on fałszywe sygnały
dotyczące ceny, wielkości zapotrzebowania poszukiwanego towaru, ilości na rynku
możliwych sprzedawców, producentów itp. Porozumienie takie zniekształca rynek,
nie może on bowiem spełniać swych normalnych funkcji.
Z przedstawionych względów, uznając zasadność podstaw rozpoznanej kasa-
cji Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 39313
§ 1 k.p.c.
========================================