Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 20 maja 2004 r.
II UK 403/03
Decyzja wymierzająca płatnikowi składek dodatkową opłatę na podsta-
wie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) podlega kontroli sądowej nie tylko
pod względem jej formalnej poprawności, ale także merytorycznej zasadności i
celowości.
Przewodniczący SSN Andrzej Kijowski, Sędziowie SN: Barbara Wagner
(sprawozdawca), Józef Iwulski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2004 r. sprawy z
wniosku Odlewni Z. Spółki Akcyjnej w C. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Spo-
łecznych-Oddziałowi w C. o opłatę dodatkową, na skutek kasacji organu rentowego
od wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 15 kwietnia 2003 r. [...]
o d d a l i ł kasację.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r. [...] oddalił
apelację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w C. od wyroku Sądu Okrę-
gowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie z dnia 26 listopada
2001 r. [...] zmieniającego decyzję organu rentowego z dnia 8 sierpnia 2001 r. wy-
mierzającą Odlewniom Z. SA w C. dodatkową opłatę w wysokości 43.100 zł, w ten
sposób, że zwolnił płatnika składek z obowiązku jej uiszczenia.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i ich
prawna ocena. Decyzją z 8 sierpnia 2001 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Od-
dział w C., na podstawie art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej także
jako „ustawa”, wymierzył płatnikowi składek - Odlewniom Z. SA w C. dodatkową
opłatę w łącznej wysokości 43.100 zł. Na opłatę tę składały się następujące kwoty:
2
34.000 zł z tytułu nieopłacania składek w okresie od lutego 2000 r. do maja 2001 r.
na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych należnych w wysokości 681.049,51 zł, 6.400
zł z tytułu nieopłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w okresie od lutego
2000 r. do maja 2001 r. należnych w wysokości 128.659,31 zł oraz 2.700 zł z tytułu
nieopłacania w okresie od lutego 2000 r. do maja 2001 r. składek na Fundusz Pracy i
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych w wysokości
55.420,55 zł. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uwzględnił złożonego w dniu 5
czerwca 2001 r. wniosku Spółki Odlewnie Z. o rozłożenie należności z tytułu składek
na raty.
W ocenie Sądu, apelacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest zasadna,
albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o
systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, Zakład może,
a nie musi, wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 % nie-
opłaconych składek. Mimo że o możliwości wymierzenia dodatkowej opłaty powinna,
decydować taka okoliczność jak utrwalony czasokres zadłużenia, to nie bez znacze-
nia jest także aspekt celowościowy nałożenia na płatnika składek tejże opłaty. Usta-
wodawca przewidział bowiem możliwość „rozłożenia przez Zakład należności z tytułu
składek na raty na wniosek dłużnika, ze względów gospodarczych lub z innych przy-
czyn zasługujących na uwzględnienie”. Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Spo-
łecznych powinien był uwzględnić trudną sytuację finansową płatnika składek przy
rozpoznawaniu jego wniosku o rozłożenie zaległych należności na raty. Wymierzenie
opłaty dodatkowej Spółce „czyniącej starania o rozłożenie na raty spowodowanego
złą sytuacją finansową, na którą złożyły się przyczyny leżące także poza nią, zadłu-
żenia z tytułu składek, uznać należy za niecelowe jako pozbawione dyscyplinującego
charakteru”.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył ten wyrok kasacją. Wskazując
jako podstawę kasacji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 24 ust. 1
ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - po-
przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji „zwolnienie Odlewni Z. SA w C. od
uiszczenia opłaty dodatkowej”, jego pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonego
wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o „zmianę wyroku Sądu Okręgowego
Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie [...] i oddalenie odwołania
od decyzji organu rentowego z dnia 8 sierpnia 2001 r.” Jako okoliczność uzasadnia-
jącą rozpoznanie kasacji powołała potrzebę wykładni przepisów wywołujących roz-
3
bieżności w orzecznictwie sądów. W uzasadnieniu kasacji podniosła, że brzmienie
art. 24 ustawy o ubezpieczeniu społecznym „jednoznacznie ustala zakres i sposób
jego zastosowania, które to przesłanki decydują również o zakresie kognicji Sądu w
przypadku odwołania od decyzji Zakładu nakładającej opłatę dodatkową”. Kontrola
zasadności nałożenia opłaty dodatkowej, przy uwzględnieniu sytuacji finansowej
płatnika, jest błędną interpretacją treści przepisu, czy wręcz jego nadinterpretacją
„poprzez odwołanie do materii zastrzeżonej dla innych przepisów ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych”. Ponadto, ustawodawca nie użył w powołanym przepisie
takich zwrotów, które należałoby odnieść do celowości lub zasadności nałożenia
opłaty dodatkowej. Funkcją zaś opłaty dodatkowej jest „raczej” rekompensata wy-
równująca straty Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikające z braku prawidło-
wego opłacania składek. Pełnomocnik strony skarżącej wskazała również na roz-
bieżność orzecznictwa sądów dotyczącego wykładni art. 24 ust.1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, „w razie nieopłacenia składek lub opłacenia
ich w zaniżonej wysokości” Zakład Ubezpieczeń Społecznych „może wymierzyć płat-
nikowi składek dodatkową opłatę w wysokości do 100% nie opłaconych składek”.
Dokonanie tej czynności należy do sfery tzw. swobodnego uznania, którego istotą
jest możliwość ustalenia przez organ swego zachowania się w stosunku do określo-
nego już stanu faktycznego. Swobodne uznanie nie znaczy woluntaryzmu, dowolno-
ści, arbitralności. Jego zakres jest zawsze określony przez prawo. Ma też w każdym
przypadku uchwytne, ustalone granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyj-
ne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Po-
dejmując czynność z zakresu swobodnego uznania, organ związany jest nie tylko
przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi.
Art. 24 ust. 1 ustawy jest przepisem kompetencyjnym i zarazem materialno-
prawnym. Przyznaje organowi rentowemu kompetencję do wymierzenia płatnikowi
składek dodatkowej opłaty, określając warunki jej zastosowania. Zakład Ubezpieczeń
Społecznych może orzec o opłacie dodatkowej jedynie względem płatnika, który nie
opłacił składek lub opłacił je w zaniżonej wysokości, a wysokość opłaty nie może
przekraczać kwoty stanowiącej równowartość nieopłaconych składek. Przepisem
4
ogólnym prawa ubezpieczenia społecznego o charakterze materialnoprawnym wy-
znaczającym organowi rentowemu granice swobody w podejmowaniu decyzji jest
przede wszystkim art. 2a ustawy, formułujący zasadę równości w ubezpieczeniach
społecznych. Dotyczy ona także obowiązku opłacania składek (art. 2a ust. 2 pkt 2). Z
zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania ubezpieczonych i innych pod-
miotów będących stroną w stosunkach prawnych łączących je z organem rentowym
w jednakowych sytuacjach, i zarazem nakaz różnego (niejednakowego) ich trakto-
wania w sytuacjach niejednakowych. Wyklucza to dopuszczalność orzekania wedle
dowolnych kryteriów.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną
posiadającą osobowość prawną, której w zakresie działalności merytorycznej przy-
sługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4
ustawy). Zgodnie z art. 180 k.p.a., do postępowania w sprawach z zakresu ubezpie-
czeń społecznych „stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubez-
pieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach”. Postępowanie
przed organem rentowym uregulowane jest w pierwszej kolejności przepisami ustaw
ubezpieczeniowych. Są one przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego. Nie wyłączają jednak jego przepisów o cha-
rakterze zasadniczym. Przepisy - zasady mają podstawowe znaczenie dla całego
postępowania przed organem rentowym. Jednym z nich jest art. 7 k.p.a. Zgodnie z
jego treścią, granice swobodnego uznania wyznaczają organowi rentowemu interes
społeczny i słuszny interes obywateli.
Pogląd, jakoby o prawidłowości decyzji wydanej w sprawie wymierzenia płatni-
kowi składek dodatkowej opłaty rozstrzygało wyłącznie spełnienie lub niespełnienie
przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 ustawy, pozostaje w sprzeczności nie tylko z
powołanymi wyżej przepisami ogólnymi dotyczącymi postępowania w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych, ale również z wnioskami wynikającymi z reguł
wykładni systemowej tego przepisu. Wbrew odmiennemu twierdzeniu organu rento-
wego, okoliczność, że art. 29 ustawy w odniesieniu do, także fakultatywnych, czyn-
ności ZUS jakimi są odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz
rozłożenie ich na raty, wprowadza kryteria dokonywania tychże czynności (podejmo-
wania decyzji w tych sprawach), nie stanowi argumentu na rzecz tezy, że te same
lub podobne kryteria nie powinny towarzyszyć podejmowaniu decyzji w sprawie wy-
mierzenia opłaty dodatkowej. Przeciwnie. Jeżeli organ rentowy przy podejmowaniu
5
decyzji w kwestii odroczenia terminu płatności składek oraz rozłożenia ich na raty -
należności obligatoryjnych i możliwych do zaplanowania - obowiązany jest brać pod
uwagę „względy gospodarcze”, „inne przyczyny zasługujące na uwzględnienie”,
„możliwości płatnicze dłużnika”, „stan finansów ubezpieczeń społecznych”, to powi-
nien je uwzględniać również w odniesieniu do opłaty stanowiącej dla płatnika składek
obciążenie dodatkowe. Przy tym rozłożenie należności z tytułu składek na raty i od-
roczenie terminu ich płatności następuje w formie umowy (art. 24 ust. 1a), a zatem z
uwzględnieniem woli płatnika składek; wymierzenie opłaty dodatkowej jest jedno-
stronną czynnością organu rentowego. Tym bardziej więc nie powinna być to decyzja
arbitralna.
Przeciwko poglądowi pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prze-
mawiają też rezultaty wykładni celowościowej. Zgodzić się wypada z tezą, że funkcją
dodatkowej opłaty jest zdyscyplinowanie płatników składek na ubezpieczenia spo-
łeczne do wykonania (opłacania składek) i to należytego wykonania (terminowego
ich opłacania w należnej wysokości) ciążącego na nich obowiązku. Nie jest nią jed-
nak „rekompensata, wyrównująca straty Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyni-
kające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek”. Taką funkcję,
poza sankcyjną, spełniają bowiem odsetki. Opłata dodatkowa stanowi natomiast sui
generis sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku opłacania
składek. Jej zastosowanie ma sens wówczas, gdy - przy uwzględnieniu wszystkich
okoliczności - można przewidywać (oczekiwać), że spełni ona lub może spełnić zało-
żony, dyscyplinujący, cel. To zaś zależy przede wszystkim od przyczyn nieopłacenia
składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. Te mogą być zależne lub nieza-
leżne od płatnika, zawinione przez niego lub niezawinione. Inaczej powinien być
traktowany płatnik, który opóźnia się z wykonaniem obowiązku opłacania składek
pomimo dobrej kondycji ekonomicznej; inaczej taki, który boryka się z trudnościami
finansowymi. Przy stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę
także dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony
bądź incydentalny charakter opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów
ważnych dla ustaleń w tym zakresie. Dotychczasowy stosunek do spełniania obo-
wiązku to bowiem także wykazanie zainteresowania jego należytym wykonaniem, w
tym podejmowanie czynności zmierzających do prawidłowego jego wykonania. Mó-
wiąc lapidarnie - o zastosowaniu dodatkowej opłaty powinny decydować okoliczności
6
każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te które wskazują na winę płatnika w
nieopłaceniu składek albo ich opłaceniu w zaniżonej wysokości lub jej brak.
Spółce Odlewnie Z. nie można przypisać złej woli. Nie uchylała się ona od wy-
konania ciążącego na niej obowiązku opłacania składek, ale - jak ustaliły Sądy - z
przyczyn obiektywnych nie miała okresowo realnych możliwości jego wykonania.
Trudności płatnicze Spółki wynikały - między innymi - z nierealizowania wobec niej
zobowiązań przez dłużników. Postępowanie osób zarządzających nią wskazuje na
poczucie odpowiedzialności. Świadczy o tym zwrócenie się 5 czerwca 2001 r., a więc
na dwa miesiące przed wymierzeniem dodatkowej opłaty, do organu rentowego o
rozłożenie zadłużenia na raty. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku tego nie
rozpoznał z formalnych - jak ustalił Sąd - nieuzasadnionych przyczyn.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za wymierzeniem dodatkowej
opłaty nie przemawia także interes publiczny. Nie można go wszak dostrzec w two-
rzeniu wirtualnych dochodów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, i wpisywaniu ich
na kontach Funduszu Ubezpieczenia Społecznego po stronie „ma”. Wirtualnych, bo z
doświadczenia życiowego wynika, że skoro płatnik nie opłacił składek na ubezpie-
czenie społeczne ze względu na brak środków pieniężnych, to z tych samych przy-
czyn nie uiści opłaty dodatkowej. Sąd Najwyższy nie widzi interesu publicznego w
pogłębianiu kryzysu finansowego płatnika składek, w obciążaniu go dodatkowymi
należnościami fakultatywnymi w sytuacji, gdy nie ma on realnych możliwości wywią-
zania się ze zobowiązań głównych.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
że przedmiotem kontroli sądowej są jedynie formalne przesłanki dopuszczalności
wymierzenia opłaty dodatkowej, a zatem ustalenie czy płatnik opłacił składki, czy ich
nie opłacił i czy opłacił je w zaniżonej, czy niezaniżonej wysokości, a także czy do-
datkowa opłata przekracza, czy nie przekracza 100% nieopłaconych składek. Wedle
zdania drugiego ust. 1 art. 24 ustawy, „od decyzji w sprawie wymierzenia dodatkowej
opłaty przysługuje odwołanie do sądu według zasad określonych w art. 83”. Art. 83
ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi o wydawaniu przez ZUS decyzji „w zakresie indywidual-
nych spraw dotyczących (...) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także uma-
rzania należności z tytułu składek”. Sformułowanie „w sprawie” wskazuje na potrzebę
zbadania wszelkich jej aspektów. Postępowanie odwoławcze toczy się według prze-
pisów Kodeksu postępowania cywilnego, a te nakazują sądowi wyjaśnienie, ustalenie
i rozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Co do
7
zakresu kognicji sądu w sprawach o dodatkową opłatę warto też powołać argumenty
natury historycznej. Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o orga-
nizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr
25, poz. 137 ze zm.) nie przewidywał expressis verbis możliwości odwołania się do
sądu od decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty. Sąd Najwyższy konsekwentnie
prezentował stanowisko, że podlegają one kontroli sądów w postępowaniu odwoław-
czym. Stanowisko to podzielił ustawodawca, wprowadzając w art. 24 ust. 1 ustawy
taką możliwość. Próby ograniczania postępowania sądowego do kontroli formalnych
przesłanek wymierzenia płatnikowi składek dodatkowej opłaty nie mają żadnej pod-
stawy prawnej.
W konkluzji należy stwierdzić, że wydanie przez organ rentowy decyzji w
sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy wymaga
ustalenia winy płatnika składek w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej
wysokości. Decyzja w tym zakresie podlega kontroli sądowej nie tylko w aspekcie
formalnej jej poprawności, ale także merytorycznej zasadności i celowości.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 39312
k.p.c.,
orzekł jak w sentencji.
========================================