Pełny tekst orzeczenia

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 15 czerwca 2004 r.
III SZP 2/04
Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Beata
Gudowska, Zbigniew Hajn (sprawozdawca), Andrzej Kijowski Roman Kuczyński,
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca, uzasadnienie), Herbert Szurgacz.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokurator Prokuratury Krajowej Marii Teresy Ka-
locińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy
z powództwa Zakładu Energetycznego P. SA w P. przeciwko Prezesowi Urzędu Re-
gulacji Energetyki o zmianę taryfy, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego
przez skład trzech sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 9 marca 2004
r. [...]
„Czy w przypadku wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej i usług prze-
syłowych od przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, który wynika z
wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla tego
przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, uzasadniona jest
zmiana wydanej wcześniej decyzji Prezesa URE zatwierdzającej na ten sam rok ta-
ryfy stawek opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo energetyczne posiadające
koncesję na przesyłanie, dystrybucję i obrót energią elektryczną, które zakupuje
energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE SA, z tej przyczyny, że przy kalkulo-
waniu zatwierdzonej już na dany rok taryfy stawek opłat dla tego przedsiębiorstwa
energetycznego przyjęte zostały niższe planowane (przewidywane) stawki opłat ta-
ryfy dla przedsiębiorstwa PSE SA na ten sam okres, aniżeli stawki opłat ustalone na
dany rok w taryfie później zatwierdzonej decyzją Prezesa URE dla PSE SA? ?”
p o d j ą ł uchwałę:
Wzrost kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od
Przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne SA, wynikający z wydanej
przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla tego
2
przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, może - na
podstawie art. 155 k.p.a. - stanowić okoliczność uzasadniającą zmianę lub
uchylenie wydanej wcześniej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki za-
twierdzającej na ten sam rok taryfę opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo
energetyczne, które zakupuje energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE
SA.
U z a s a d n i e n i e
Postanowieniem z 9 marca 2004 r. [...] Sąd Najwyższy przekazał powiększo-
nemu składowi Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie
prawne:
"czy w przypadku wzrostu kosztów zakupu energii elektrycznej i usług prze-
syłowych od przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektro - Energetyczne SA, który wynika
z wydanej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki decyzji o zatwierdzeniu dla
tego przedsiębiorstwa nowej taryfy wyższych stawek opłat na dany rok, uzasadniona
jest zmiana wydanej wcześniej decyzji Prezesa URE zatwierdzającej na ten sam rok
taryfy stawek opłat pobieranych przez przedsiębiorstwo energetyczne posiadające
koncesję na przesyłanie, dystrybucję i obrót energią elektryczną, które zakupuje
energię elektryczną i usługi przesyłowe od PSE SA, z tej przyczyny, że przy kalkulo-
waniu zatwierdzonej już na dany rok taryfy stawek opłat dla tego przedsiębiorstwa
energetycznego przyjęte zostały niższe planowane (przewidywane) stawki opłat ta-
ryfy dla przedsiębiorstwa PSE SA na ten sam okres, aniżeli stawki opłat ustalone na
dany rok w taryfie później zatwierdzonej decyzją Prezesa URE dla PSE SA.?"
Stan sprawy, w której Sąd Najwyższy sformułował powyższe zagadnienie
prawne, został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia. Podsta-
wowe fakty leżące u podłoża sporu są następujące.
Zakład Energetyczny P. SA (dalej: ZE P.) uzyskał na podstawie decyzji Preze-
sa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) z 20 czerwca 2001 r. zatwier-
dzenie ustalonej przez siebie taryfy dla energii elektrycznej, która została ogłoszona
w Biuletynie Branżowym Urzędu Regulacji Energetyki - Energia Elektryczna nr 40 z
20 czerwca 2001 r. Następnie Prezes URE zatwierdził 6 lipca 2001 r. nową taryfę dla
Polskich Sieci Energetycznych SA (nadal: PSE SA), od których ZE P. kupuje energię
elektryczną, czego skutkiem był wzrost ceny zakupu tej energii oraz usług przesyło-
3
wych. W związku z tym, pismem z 1 sierpnia 2001 r. ZE P. wystąpił w trybie art. 155
k.p.a. z wnioskiem o zatwierdzenie zmiany taryfy dla energii elektrycznej zatwierdzo-
nej wyżej wymienioną decyzją z 20 czerwca 2001 r., motywując swój wniosek wzro-
stem kosztów zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych od PSE SA, który - w
stosunku do założeń przyjętych w uprzednio wniesionym wniosku o zatwierdzenie
taryfy - oszacowany został przez ZE P. na kwotę 10.316.300 zł. Prezes URE decyzją
z 31 sierpnia 2001 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 47 ust. 1 i ust. 2 w
związku z art. 30 ust. 1 i art. 45 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne,
Dz.U. Nr 54, poz. 348 ze zm. (dalej: Prawo energetyczne) odmówił zatwierdzenia
zmiany taryfy dla energii elektrycznej.
W uzasadnieniu tej decyzji Prezesa URE wskazał, że aczkolwiek taryfy przed-
siębiorstw energetycznych mogą odbiegać od wielkości faktycznych, jako że ustala-
ne są w oparciu o wielkości planowane, to jednak niespełna dwumiesięczny okres
obowiązywania zatwierdzonej taryfy, ze względu na jej specyfikę, jest okresem zbyt
krótkim, aby możliwe było dokonanie przeglądu i wiarygodnej weryfikacji założeń w
stosunku do rzeczywistych kosztów i przychodów, zarówno w obrocie, jak i w dystry-
bucji. Ponadto, zdaniem Prezesa URE przedsiębiorstwa same powinny podejmować
wysiłki w kierunku poprawy swojej sytuacji finansowej, np. poprzez zwiększenie
sprzedaży towarów i usług lub obniżenie kosztów, a nie ograniczać swoją aktywność
do zabiegów o zwiększenie przychodów poprzez wzrost cen i stawek opłat. Prezes
URE wskazał też na potrzebę ochrony interesów odbiorców energii elektrycznej ob-
sługiwanych przez Zakład Energetyczny P. SA, dla których zmieniona taryfa ozna-
czałaby kolejną, trzecią podwyżkę w roku. Podniósł również, że podwyżki cen energii
elektrycznej mają istotny wpływ na ogólny wzrost cen, o czym świadczy wywoływany
przez nie silny impuls inflacyjny.
Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Antymonopolowy odwołanie powoda oddalił
wyrokiem z dnia 6 listopada 2002 r. wskazując w uzasadnieniu, że przedsiębiorstwo
energetyczne w ramach ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną przez nią
działalnością, ponosi koszty wynikające z nietrafnych ocen co do wysokości plano-
wanych kosztów i w ocenie Sądu nie można uznać za godny ochrony interesu strony
polegającego na niwelowaniu skutków ekonomicznych, wynikających z normalnego
ryzyka gospodarczego.
W kasacji od tego wyroku Zakład Energetyczny P. SA podniósł m.in., że po-
niesiona przez niego strata nie mieściła się w ramach normalnego ryzyka gospo-
4
darczego, zaś kalkulując taryfę oparł się na wytycznych Urzędu Regulacji Energetyki
ufając, iż dane zawarte w tych wytycznych będą, przynajmniej w przybliżeniu, odpo-
wiadały danym rzeczywistym. Zdaniem wnoszącego kasację słuszność jego interesu
w zmianie decyzji zatwierdzającego taryfę - jako przesłanki zastosowania art. 155
k.p.a. wynika z art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne
Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu składowi Siedmiu Sędziów
Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego skład zwykły Sądu Najwyższego wskazał
na ujawnioną w judykaturze Sądu Najwyższego rozbieżność ocen prawnych w zgło-
szonej kwestii i w konsekwencji rozbieżność rozstrzygnięć sądowych. Sprawy, w któ-
rych zapadły rozbieżne orzeczenia, tak jak sprawa, w której zgłoszono zagadnienie
prawne, dotyczyły rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorstwa energetycznego o
zmianę decyzji Prezesa Urzędu regulacji Energetyki zatwierdzającej taryfę dla ener-
gii elektrycznej, uzasadnionego ustaleniem cen energii elektrycznej i opłat za usługi
przesyłowe, niż ceny i opłaty ustalone w zatwierdzonej później przez Prezesa URE
taryfie dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa Polskie Sieci Elektroenergetyczne
SA, od którego przedsiębiorstwo energetyczne kupuje energię i usługi przesyłowe.
W wyroku z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 5/04, Sąd Najwyższy stanął na sta-
nowisku, że wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zmianę, w trybie art. 155
k.p.a., decyzji Prezesa URE w sprawie zatwierdzania na dany rok taryfy dla energii
elektrycznej nie mógł być załatwiony pozytywnie, gdyż zmiana taka stanowiłaby na-
ruszenie obowiązującej na gruncie prawa energetycznego zasady rocznego obowią-
zywania taryfy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki prawne uzasadniające od-
stąpienie od tej zasady (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie taryf). Sąd Najwyż-
szy uznał, że zmiana obowiązującej taryfy nie jest dopuszczalna, jeżeli przedsiębior-
stwo energetyczne nie wykazało, że na skutek ustalenia w taryfie cen i opłat w wyso-
kości nie zapewniającej pokrycia kosztów zakupu energii i usług, pozbawione zostało
w ogóle zysku lub stwierdzony został ujemny ogólny wynik prowadzonej działalności
gospodarczej w danym roku.
Natomiast w wyroku z dnia 4 czerwca 2004 r., III SK 7/04, Sąd Najwyższy
stwierdził, że taryfa przedsiębiorstwa energetycznego powinna zapewniać pokrycie
jego uzasadnionych kosztów (art. 45 ust. 1 ustawy 1 - Prawo energetyczne i § 3 pkt 1
rozporządzenia w sprawie taryf, które obejmują ponoszone przez to przedsiębiorstwo
na rzecz przedsiębiorstwa PSE SA koszty, odpowiadające wysokości stawek opłat i
cen z tytułu zakupu energii elektrycznej i usług przesyłowych, jakie zostały ustalone
5
w obowiązującej w danym roku taryfie przedsiębiorstwa PSE SA, zatwierdzonej de-
cyzją Prezesa URE. Skoro stawki opłat i ceny ustalone w obowiązującej w danym
roku taryfie przedsiębiorstwa PSE SA są wyższe aniżeli stawki planowane (przewi-
dywane), które przedsiębiorstwo przyjęło jako podstawę dla kalkulacji stawek własnej
taryfy obowiązującej w tym samym roku, to w konsekwencji przedsiębiorstwo energe-
tyczne poniesie realną stratę. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że powołanie się
przez przedsiębiorstwo energetyczne na okoliczność, że poniosło ono stratę wskutek
przyjęcia przez nie do kalkulacji taryfy, w dobrej wierze, przekazanej mu przez Pre-
zesa URE informacji o przewidywanych niższych kosztach jakie będzie ono ponosiło
z tytułu zakupu energii elektrycznej usług przesyłowych od przedsiębiorstw PSE SA,
gdyż po zatwierdzeniu przez Prezesa URE taryf na dany (w pierwszej kolejności ta-
ryfy dla przedsiębiorstwa energetycznego, a dopiero później taryfy dla PSE S..) oka-
zało się, iż zostało ono tą informacją wprowadzone w błąd, uzasadnia zakwalifikowa-
nie zaistniałej sytuacji jako przypadek nieprzewidzianej, istotnej zmiany prowadzenia
przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej (§ 6 ust. 2 w rozpo-
rządzeniu w sprawie taryf) co przesądza o dopuszczalności zmiany obowiązującej
taryfy przedsiębiorstwa energetycznego przed upływem roku obowiązywania tej ta-
ryfy.
Przedstawiając rozpatrywane zagadnienie prawne Sąd Najwyższy nie określił
przepisu stanowiącego podstawę wyrażonej w tym zagadnieniu wątpliwości. W uza-
sadnieniu postanowienia Sąd Najwyższy wskazał wszakże, „w kontekście przedsta-
wionego zagadnienia prawnego”, przepisy Prawa energetycznego (art. 23, 45 i 30)
oraz rozporządzenia w sprawie taryf (§ 2 pkt 18, § 6, § 10 i § 23), co pozwala sadzić,
że podstawą, wskazanej w zagadnieniu oceny zasadności zmiany decyzji Prezesa
URE zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej, są właśnie te przepisy. Sąd Naj-
wyższy nie wskazał natomiast na art. 155 k.p.a. Tymczasem z zarysowanego wyżej
stanu sprawy wynika, że ten przepis ma kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 155 k.p.a: „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła
prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez
organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, je-
żeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i
przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.” Na gruncie tego
przepisu pojawia się pytanie o zakres i możliwości sądowej weryfikacji w postępowa-
6
niu cywilnym w sprawach z zakresu regulacji energetyki decyzji Prezesa URE wyda-
nej w trybie art. 155 k.p.a., w sporze powstającym w wyniku wydania takiej decyzji.
Przed rozpatrzeniem tej kwestii należy wskazać, że zarówno w orzecznictwie
sądowym, jak i w doktrynie prawa postępowania administracyjnego przyjmuje się, że
decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych.
Podkreśla się, że co prawda nie jest to pełne swobodne uznanie, jest ono ograniczo-
ne, ale istnieje i to właściwy organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozo-
stawić ją w obrocie prawnym bez zmian. Chodzi o środek prawny umożliwiający we-
ryfikację decyzji ostatecznej, a więc weryfikację poza zwykłą kontrolą instancyjną i to
w odniesieniu także do decyzji, której prawidłowości (niewadliwości) się nie kwestio-
nuje. Jeżeli chodzi o ostateczne decyzje wadliwe, to art. 155 k.p.a. jest podstawą do
zmiany lub uchylenia decyzji wadliwej, w takim stopniu, który nie daje podstawy do
jej skorygowania lub usunięcia z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania
(art. 145 i nast. k.p.a.) lub stwierdzenia jej nieważności (art. 156 i nast. k.p.a.). Celem
postępowania na gruncie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnię-
cie sprawy, lecz weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie
przesłanek w nim wymienionych.
Rozpatrywane zagadnienie prawne powstało w postępowaniu przed Sądem
Ochrony Konkurencji i Konsumentów na skutek odwołania od uznaniowej decyzji
Prezesa Urzędu. Powstaje zatem pytanie o sposób wykonywania przez Sąd jego
jurysdykcyjnej funkcji w takiej sprawie. Trzeba w tej kwestii uwzględnić dorobek
orzeczniczy dotyczący określenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Sądu
Antymonopolowego) w strukturze Kodeksu postępowania cywilnego jako sądu pierw-
szej instancji, do którego należy rozpoznanie kontradyktoryjnego sporu. Ze względu
na mieszany administracyjno - sądowy charakter postępowania w sprawach z zakre-
su regulacji energetyki w jego sądowej części nie można ignorować decyzji admini-
stracyjnych wydanych w administracyjnym stadium postępowania. Z drugiej jednak
strony, stadium sądowe nie zostało ukształtowane jako postępowanie przed sądem
administracyjnym, lecz jako postępowanie cywilne w sprawach gospodarczych przed
Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ratio legis takiego ukształtowania po-
stępowania sądowego w rozważanych sprawach należy widzieć w woli ustawodawcy
wyposażenia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w szersze kompetencje
rozstrzygania sporu niż te, które przysługiwałyby sądowi administracyjnemu, niema-
jącemu w szczególności prawa do zmiany w całości lub w części zaskarżonej decyzji
7
i orzeczenia co do istoty sprawy (por. art. 145 - 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002, nr 153, poz.
1270). Trafna charakterystyka zakresu tych kompetencji została już dokonana w
orzecznictwie Sądu Najwyższego, w tym zwłaszcza w wyroku z 29 maja 1991 r., III
CRN 120/91 (OSNCP 1992 nr 5, poz. 87; postanowieniu z 7 października 1998 r., I
CKN 265/98 (OSP 2000 nr 5, poz. 68 oraz postanowieniu z 11 sierpnia 1999 r., I
CKN 351/99 (OSNC 2000 nr 3, poz. 47). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły postę-
powania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji, jednakże z uwagi na zasadni-
cze podobieństwo regulacji tego postępowania do postępowania w sprawach z za-
kresu regulacji energetyki, podkreślanego zresztą w tych orzeczeniach, dokonane w
nich oceny prawne są odpowiednie także dla określenia przesłanek rozpatrywanego
zagadnienia prawnego. Można zatem stwierdzić, że odwołanie strony od decyzji Pre-
zesa URE ma w istocie cechy powództwa oraz wszczyna postępowanie procesowe
od początku i na zasadach postępowania kontradyktoryjnego. Postępowanie to jed-
nak może być wszczęte dopiero po wyczerpaniu postępowania administracyjnego
przed Prezesem URE. Można w nim wykorzystać materiał dowodowy zebrany w po-
stępowaniu administracyjnym, ale znaczenie tego ostatniego ogranicza się do tego,
że przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest warunkiem dopuszczalno-
ści drogi sądowej (czasowa niedopuszczalność drogi sądowej) oraz, że w postępo-
waniu sądowym Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów sprawuje nie tylko kon-
trolę legalności, lecz także zasadności i celowości decyzji wydanej przez Prezesa
URE. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu przed Prezesem URE nie
są przedmiotem postępowania sądowego, gdyż Sąd Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych oko-
liczności sprawy (art. 3 § 2 k.p.c.), przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowo-
du i obowiązków stron w postępowaniu dowodowym (art. 232 k.p.c.). Po przeprowa-
dzeniu postępowania dowodowego, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może
oddalić odwołanie od decyzji Prezesa URE, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia
tego odwołania. W razie zaś uwzględnienia odwołania Sąd zaskarżoną decyzję albo
uchyla, albo zmienia w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy. Z tak
ukształtowanej struktury postępowania cywilnego wynika, że wydając wyrok sąd
musi ustosunkować się do decyzji Prezesa URE, ponieważ jest ona przedmiotem
rozstrzygnięcia sądowego, jednakże rozpatrywane przepisy kodeksu postępowania
cywilnego zezwalają także na to, aby Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wy-
8
dał nową decyzję, wchodząc niejako w miejsce Prezesa URE (por. cyt. wyżej wyrok
Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., III CRN 120/91).
Wracając do kwestii kompetencji Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
do orzekania w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE wydanej w trybie art. 155
k.p.a., a zatem na zasadach uznania administracyjnego, należy stwierdzić, że nie
może on ograniczyć się do zbadania, czy organ ten podjął decyzję zgodnie z wyma-
ganiami tego przepisu i innych powiązanych przepisów Kodeksu postępowania ad-
ministracyjnego (szczególnie art. 7), a stwierdziwszy taką zgodność respektować
decyzję Prezesa URE, jako podjętą w ramach uznania administracyjnego, niezależ-
nie od kierunku zawartego w niej rozstrzygnięcia. Przeciwnie, sąd ten, przejmując
kompetencje organu („wchodząc w jego kompetencje”), zgodnie z opisanymi wyżej
zasadami postępowania cywilnego w sprawach z zakresu regulacji energetyki, powi-
nien podjąć własną decyzję w tej sprawie. Równocześnie jednak przedmiot orzecze-
nia Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest z istoty rzeczy zdeterminowany
przez fakt, że dotyczy ono decyzji, od której zostało wniesione odwołanie, to jest de-
cyzji o odmowie zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę dla energii elektrycznej (decy-
zja Prezesa URE z 31 sierpnia 2001 r.), a nie decyzji pierwotnej (decyzji zatwierdza-
jącej taryfę z 20 czerwca 2001 r.). Należy też wziąć pod uwagę, że decyzja pierwotna
stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a., tj. decyzją, od której nie
służy odwołanie w administracyjnym toku instancji i, której uchylenie lub zmiana,
stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przy-
padkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepi-
sach szczególnych. Z tego względu Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów może
oceniać zasadność odwołania od decyzji Prezesa URE, odmawiającej powodowi za-
twierdzenia zmiany taryfy dla energii elektrycznej, jedynie w świetle przesłanek
zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 k.p.a., którymi są interes społecz-
ny lub słuszny interes strony. Sąd ten nie może natomiast rozpatrywać merytorycz-
nie, w oparciu np. o materialne przepisy Prawa energetycznego, zasadności odmowy
zmiany decyzji pierwotnej. Nie ona bowiem została zaskarżona w drodze odwołania
do Sądu. Odmienne stanowisko równałoby się negowaniu ostateczności tej decyzji,
jako niezaskarżonej w zwykłym trybie, stanowiłoby też naruszenie zasady dwuin-
stancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz byłoby
bezpodstawną ingerencją sądu w kompetencje organu administracji publicznej,
9
trudną do wyjaśnienia na gruncie konstytucyjnej zasady podziału i równowagi władz
(art. 10 Konstytucji).
Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezesa URE, której dotyczy rozpatrywane
zagadnienie prawne została wydana w postępowaniu podlegającym przepisom Ko-
deksu postępowania administracyjnego (por. art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia
1997 r. Prawo energetyczne - jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze
zm.). Jest to decyzja administracyjna wydana na podstawie kompetencji Prezesa
URE w zakresie zatwierdzenia i kontrolowania taryf energii elektrycznej. Taryfę, we-
dług definicji ustawowej (art. 3 pkt 7 Prawa energetycznego), stanowi zbiór cen i sta-
wek opłat oraz warunków ich stosowania, opracowany przez przedsiębiorstwo ener-
getyczne i wprowadzany jako obowiązujący dla określonych w nim odbiorców w try-
bie określonym ustawą. Kompetencja Prezesa URE w tym zakresie - stosownie do
poświęconej temu normie szczegółowej (por. art. 23 ust. 2 Prawa energetycznego) -
obejmuje zatwierdzanie i kontrolowanie taryf pod względem zgodności z zasadami
określonymi w art. 45 i 46 ustawy, w tym analizowanie i weryfikowanie kosztów
przyjmowanych przez przedsiębiorstwa energetyczne jako uzasadnione do kalkulacji
cen i stawek opłat w taryfach. W charakterystyce przedmiotowej decyzji trzeba też
mieć na uwadze określoną w art. 47 Prawa energetycznego strukturę postępowania,
że: 1) opracowanie taryfy, należy do przedsiębiorstwa energetycznego, 2) ustaloną
przez siebie taryfę przedsiębiorstwo energetyczne przedkłada Prezesowi URE z wła-
snej inicjatywy lub na żądanie Prezesa, 3) Prezes URE w terminie 30 dni zatwierdza
taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia na podstawie odpowiedniego postępowania
weryfikacyjnego, 4) zatwierdzona taryfa podlega ogłoszeniu w Biuletynie URE w ter-
minie 14 dni od dnia jej zatwierdzenia, 5) przedsiębiorstwo energetyczne wprowadza
taryfę do stosowania nie wcześniej niż po upływie 14 dni i nie później niż do 45 dnia
od dnia jej opublikowania.
W art. 155 k.p.a. zapisane jest wyłączenie dopuszczalności jego zastosowania
(ściślej uchylenia lub zmiany decyzji na warunkach w tym przepisie określonych) -
jeżeli przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmiany decyzji.
W dotychczasowym postępowaniu w sprawie nie tylko Sąd, ale i też nikt z
uczestników postępowania nie uważał, że w obrębie przepisów z zakresu prawa
energetycznego istnieje jakaś regulacja, która - w rozumieniu art. 155 k.p.a. - sprze-
ciwiałaby się uchyleniu lub zmiany decyzji zatwierdzającej taryfę energii elektrycznej.
Znamienne w tej kwestii jest stanowisko Prezesa URE wyrażone w odpowiedzi na
10
kasację, że także w ramach oceny przesłanek z art. 155 k.p.a., należy uwzględniać
zasadę trwałości decyzji, która w przypadku taryfy ponadto zatwierdzana jest na
określony czas stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego.
W § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie taryf stanowi się, że „taryfę ustala się
na okres 12 miesięcy kalendarzowych, zwany dalej rokiem obowiązywania taryfy,
który rozpoczyna się od dnia 1 lipca każdego roku”. Z kolei w ustępie drugim tego
przepisu określono, że „w przypadku nieprzewidzianej, istotnej zmiany warunków
prowadzenia przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej lub
podjęcia przez przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej taryfa
może być ustalona na inny okres niż określony w ust. 1, nie dłuższy niż 24 miesiące”.
Nie jest to uregulowanie szczególne sprzeciwiające się, w rozumieniu art. 155 k.p.a.
uchyleniu lub zmianie decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę energii elektrycz-
nej ze względu na potrzebę dostosowania tej taryfy do uzasadnionych kosztów (art.
155 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 Prawa energetycznego) Takiego „sprzeci-
wu” nie sposób wyprowadzić z tekstu powyższego przepisu ani też z jego interpreta-
cji funkcjonalnej.
Przepis ten bowiem określa funkcjonowanie taryf na pewien okres ale poza
tym nie zawiera żadnego zastrzeżenia, że taryfy, zwłaszcza taryfy wadliwie ukształ-
towane, nie mogą być weryfikowane. To, że taryfa jest ustalona na pewien okres nie
przesądza, samo przez się, że interes społeczny lub słuszny interes strony, nie bę-
dzie przemawiał na rzecz jej weryfikacji w kierunku właściwego uzgodnienia z dyrek-
tywami ustawowymi.
Odmienna hipoteza, że z § 6 rozporządzenia taryfowego wynika zakaz zasto-
sowania art. 155 k.p.a., musiałaby opierać się na założeniu, że uchylenie lub zmiana
decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę nie jest do pogodzenia z zasadą okre-
sowości taryfy w tym sensie, że nie da się w ten sposób uzyskać stanu rzeczy zgod-
nego z prawem. Tymczasem weryfikacja stawek taryfowych nie sprzeciwia się istocie
okresowego charakteru tych stawek, co można zilustrować następującymi przykła-
dami: a) zmienione ceny i opłaty będą obowiązywały w całym ustalonym poprzednio
okresie (nowe stawki - stary okres); b) zmiana taryfy obejmuje tylko wyznaczony po-
przednio okres i polega na jego skróceniu na zasadach i w granicach określonych w
§ 6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego, c) zmianie ulegają ceny i opłaty od pewnego
terminu (np. od dnia złożenia uzasadnionego wniosku o zmianę taryfy) bez narusze-
nia ustalonego poprzednio „roku obowiązywania taryfy”, d) zmianie ulega wysokość
11
ceny taryfowej z równoczesną modyfikacją okresu jej obowiązywania w granicach §
6 ust. 2 rozporządzenia taryfowego.
Możliwa jest zatem weryfikacja ostatecznej i „okresowej” decyzji zatwierdzają-
cej taryfę na podstawie art. 155 k.p.a. w zgodzie z § 6 rozporządzenia taryfowego.
W obrębie przepisów z zakresu prawa energetycznego można znaleźć przy-
kłady regulacji szczególnych w rozumieniu art. 155 k.p.a. Jak się wydaje takim prze-
pisem, w zakresie taryf za ciepło jest art. 45b Prawa energetycznego, stanowiący, że
zmiany cen i stawek opłat za ciepło stosowanych w rozliczeniach z odbiorcami nie
mogą następować częściej niż raz na 12 miesięcy. Takiego normatywnie określone-
go warunku nie ma w odniesieniu do taryf za energię elektryczną.
Podobne znaczenie dla rozważanego zagadnienia wynika na tle szczególnej
regulacji dotyczącej obowiązkowego zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źró-
deł energii (art. 9a Prawa energetycznego). Otóż według § 13 ust. 2 rozporządzeniu
Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 maja 2003 r. w sprawie
szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej i ciepła z odnawial-
nych źródeł energii oraz energii wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła
(Dz.U. Nr 104, poz. 971), w przypadku wystąpienia, w okresie obowiązywania taryfy,
różnicy między przyjętymi do kalkulacji a rzeczywiście poniesionymi kosztami uza-
sadnionymi, różnicę tę uwzględnia się w kalkulacji cen stawek opłat ustalonych w
taryfie wprowadzonej do stosowania w roku następującym po roku, w którym różnica
ta wystąpiła.
Z powyższego uregulowania wynika explicite zasada potrzeby modyfikowania
taryfy, która została ukształtowana według innych uzasadnionych kosztów, od tych
które rzeczywiście wystąpiły. Ustawodawca zadbał o zachowanie „dynamicznej”
zgodności między taryfą a kosztami zakupu energii elektrycznej, które mogą się
zmieniać w okresie obowiązywania taryfy. Szczególność tej regulacji wyraża się je-
dynie w tym, że w tym wypadku ustalono szczególny („w roku następującym...”) spo-
sób uwzględnienia różnicy.
Prawo energetyczne w art. 45 ust. 1 pkt 1 stwierdza (zapewnia) elementarny
warunek działalności gospodarczej, że taryfa powinna zapewniać „pokrycie kosztów
uzasadnionych działalności przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania,
przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami i ener-
gią, kosztów modernizacji, rozwoju i ochrony środowiska”.
12
Nie ulega wątpliwości, że dla przedsiębiorstwa dystrybucyjnego uzasadnionym
bo niezbędnym i niemożliwym do uniknięcia kosztem, jest koszt zakupu energii elek-
trycznej od jej wytwórcy, zajmującego się przesyłaniem. Rzecz tę przesądza norma-
tywnie § 23 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, według którego „przedsiębiorstwo
energetyczne zajmujące się obrotem energią elektryczną kalkuluje ceny energii elek-
trycznej na podstawie uzasadnionych kosztów zakupu tej energii oraz uzasadnionych
kosztów własnych”.
W rozdziale 2 tego rozporządzenia kształtowania taryf potwierdza się, że ta-
ryfa ma być opracowana w sposób zapewniający po pierwsze, pokrycie uzasadnio-
nych kosztów, w zakresie określonym w art. 45 ustawy, po drugie, ochronę interesów
odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i po trzecie, eliminowanie subsy-
diowania skrośnego (§ 3).
Określony w rozporządzeniu sposób ustalania taryfy na okres - co do zasady -
12 miesięcy (§ 6), z przyjmowaniem uzasadnionych kosztów na podstawie określo-
nych ustaleń „planistycznych” (por. § 10) - stwarza wrażenie dopuszczalności pewnej
szacunkowej, bo planowanej na cały rok, kalkulacji cen i opłat, a więc opierającej się
na „planowanych” też kosztach zakupu energii przez przedsiębiorstwa dystrybucyjne.
Jeżeli takie warunki opracowywania taryfy można uznać za rozsądne, bo wyznaczo-
ne niejako zasadą okresowości taryfy, to w konsekwencji należałoby przyjmować, że
nie powinny powodować konieczności inicjowania zmiany taryfy sytuacje zależne od
przedsiębiorstwa opracowującego taryfę (sytuacje, które przedsiębiorstwo uwzględ-
niło lub powinno było uwzględnić) oraz zmiany relatywnie nieznaczne (por. ustawową
definicję kosztów uzasadnionych zawartą w art. 3 pkt 21 Prawa energetycznego).
Trzeba jednakże uważać ażeby granicy tolerancji na niepełną zgodność pomiędzy
uzasadnionymi kosztami a taryfą nie posuwać za daleko. Powinny być bowiem za-
chowane ustawowe zasady z art. 45 ust. 1 Prawa energetycznego - ta z pkt 1 doty-
cząca ustalenia taryfy w sposób zapewniający pokrycie kosztów i ta z pkt 2 dotyczą-
ca ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Nie da się
wytyczyć dokładnej granicy. Trzeba to zostawić rozstrzygnięciu uprawnionego orga-
nu (także sądu), który oceny czy za uchyleniem (zmianą) decyzji zatwierdzającej ta-
ryfę przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, dokonuje w oparciu o
wszystkie okoliczności sprawy. Jeżeli interesy przedsiębiorstwa energetycznego
mają być równoważone z interesami odbiorców, to w każdym razie zupełnie wyjąt-
kowe, bardzo szczególne okoliczności musiałyby być przywołane ażeby odmówić - w
13
trybie art. 155 k.p.a. - zapewnienia minimum uzasadnionego interesu przedsiębior-
stwa energetycznego ażeby nie musiało sprzedawać swego produktu ze stratą po
cenie niższej od kosztów nabycia energii elektrycznej.
W ocenie problemu nie należy kierować się zasadami rynku niereglamento-
wanego, na którym uczestnicy ponoszą ryzyko i odpowiedzialność za swoje decyzje
cenowe. W tym wypadku przedsiębiorstwo energetyczne swych decyzji cenowych,
jeszcze w fazie opracowania taryfy, nie dokonuje w pełni samodzielnie; jeżeli ma
uwzględnić wytyczne organu właściwego do zatwierdzenia taryfy.
Jeżeli chodzi o eksponowany w rozpoznawanej sprawie aspekt ochrony inte-
resu odbiorców energii elektrycznej, to trzeba mieć na uwadze to, że taryfa skalkulo-
wana poniżej uzasadnionych kosztów sprzedawcy oznacza korzyść dla odbiorców,
gdyż uzyskują oni produkt po cenie zaniżonej. Korzyść ta staje się nieuprawnioną,
jeżeli zostaje uzyskana poza granicami ryzyka sprzedawcy, w wyniku administracyj-
no-prawnej struktury ustalania taryfy. Administracyjnoprawna ochrona interesów od-
biorców, w granicach słuszności nie powinna zapewniać im niesłusznego wzbogace-
nia. Ochrona ta nie może być, tak jak w rozpatrywanej sprawie, celem oderwanym od
potrzeby jej zrównoważenia z ochroną uzasadnionego interesu przedsiębiorstwa
energetycznego. Interes odbiorców energii elektrycznej nie powinien co do zasady
zablokować możliwości urealnienia ceny administracyjnie ustalonej, jeżeli została
ona źle ustalona i może doprowadzić do pokrzywdzenia przedsiębiorstwa energe-
tycznego.
Prezes URE w granicach swej uznaniowej kompetencji do oceny słusznych
interesów strony i słusznych interesów odbiorców energii elektrycznej może ustalić
jakąś zasadę kompromisu. Tylko hipotetycznie można tu wskazać kilka sposobów
miarkowania i równoważenia tych interesów. Tak np. możnaby uwzględnić w kalkula-
cji rzeczywistą cenę nabycia energii elektrycznej bez zysku przedsiębiorstwa albo z
jego ograniczeniem, możliwe są także zmiany kalkulacyjne cen w odniesieniu do
części tylko „roku obowiązywania taryfy”. Trzeba tu brać pod uwagę skonkretyzo-
wane warunki przedsiębiorstwa dotyczące zakresu jego działalności gospodarczej i
kondycji ekonomicznej.
Powyższe ustalenia pozwalają na ustosunkowanie się do zagadnienia przed-
stawionego w postanowieniu Sądu Najwyższego, z tym że nie wydaje się możliwe
udzielenie bezpośredniej odpowiedzi na pytanie sformułowane w sentencji tego po-
stanowienia. Skoro bowiem ocena zasadności odwołania od decyzji Prezesa URE
14
odmawiającej zatwierdzenia zmiany taryfy dla energii elektrycznej powinna nastąpić
w oparciu o przesłanki interesu społecznego i interesu strony, sformułowane w art.
155 k.p.a., to udzielenie bezpośredniej odpowiedzi na rozważane pytanie oznacza-
łoby konieczność oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny spełnia warunki, od
których przepis ten uzależnia uchylenie lub zmianę decyzji. Z kolei subsumcja do
stanu faktycznego sprawy art. 155 k.p.a. prowadziłaby do rozstrzygnięcia sprawy
wynikającej z kasacji.
Mając na uwadze przedstawione argumenty Sąd Najwyższy podjął uchwałę o
treści przytoczonej w jej sentencji.
========================================