Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04
Sędzia SN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Barbary G. przeciwko Skarbowi Państwa
– Wojewodzie M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 16 listopada 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r.:
"Czy wyłączenie sukcesji z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej
ustawy obejmuje zobowiązania z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej
przewidzianej w art. 160 k.p.a. związane z decyzjami administracyjnymi wydanymi
przed 27 maja 1990 r. jeżeli do stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia
ich wydania z naruszeniem prawa doszło po tej dacie?"
podjął uchwałę:
Gmina, a nie Skarb Państwa jest biernie legitymowana w procesie o
naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem 27 maja 1990 r.
ostatecznej decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzenie jej nieważności lub
stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa nastąpiło po tej dacie
(art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych, Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Uzasadnienie
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało w sprawie, w
której powódka dochodziła od Skarbu Państwa – Wojewody M. odszkodowania na
podstawie art. 160 k.p.a. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy na tle
okoliczności przytoczonych niżej oraz uregulowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze
zm. – dalej: „ustawa z dnia 10 maja 1990 r.” lub „ustawa”), biernie legitymowanym w
sprawie jest Skarb Państwa, czy gmina.
Orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia 11 kwietnia 1951 r.
oraz z dnia 7 lutego 1953 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom Celestynowi
i Eugenii małżonkom G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu
położonego w W. przy ul G. nr 256, stwierdzając, że budynki znajdujące się na tej
nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r.
stwierdzona została nieważność orzeczenia z dnia 11 kwietnia 1951 r. Decyzją tą
stwierdzono ponadto, że uzupełniające orzeczenie administracyjne z dnia 7 lutego
1953 r. w szczegółowo opisanych częściach zostało wydane z naruszeniem prawa,
a w pozostałej części jest nieważne.
Barbara G., jako spadkobierczyni Celestyna i Eugenii małżonków G., wystąpiła
na podstawie art. 160 k.p.a. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o
odszkodowanie za sprzedane lokale oraz za utratę prawa użytkowania wieczystego
gruntu o powierzchni 637,92 m2
. Po odmowie przyznania odszkodowania powódka
wystąpiła z powództwem przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację strony pozwanej od wyroku
uwzględniającego powództwo, powziął wątpliwość, czy pozwanemu Skarbowi
Państwa przysługuje bierna legitymacja procesowa. Wskazał, że wprawdzie
stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem wydanej
wcześniej decyzji stanowi przesłankę roszczenia odszkodowawczego, ale szkoda
jest zawsze konsekwencją decyzji niezgodnej z prawem. Przy takim ujęciu źródła
zobowiązania odszkodowawczego możliwe jest do obrony stanowisko, że
wyłączenie sukcesji gmin przewidziane w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. odnosi się do zobowiązań odszkodowawczych wynikających z
prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r.
bez względu na to, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub
stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. konieczną
przesłanką przejścia na rzecz gmin jako osób prawnych prawa cywilnego
zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji
państwowej jest ich istnienie w chwili sukcesji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. W stanie
faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że w chwili sukcesji zobowiązanie takie
istniało po stronie Rady Narodowej m.st. W.
Językowa wykładnia art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. może
prowadzić do wniosku, że wyłączenie sukcesji, o której mowa w tym przepisie, ma
miejsce niezależnie od tego, kiedy doszło do stwierdzenia nieważności decyzji lub
stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Treść powołanego przepisu
wskazuje, że orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne są źródłem powstania
szkody, a tym samym powstania zobowiązania. Ponadto stwierdzenie w
postępowaniu administracyjnym niezgodności z prawem decyzji, która
spowodowała szkodę, nie jest przesłanką powstania zobowiązania, lecz tylko
przesłanką dochodzenia na podstawie art. 160 k.p.a. roszczenia
odszkodowawczego. Konstrukcja analizowanego przepisu, który w końcowej swej
części stanowi, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność także za zobowiązania
i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i
decyzji administracyjnych, również przemawiać może za uznaniem, że dla przyjęcia
legitymacji Skarbu Państwa istotna jest okoliczność, czy przed dniem 27 maja 1990
r. nastąpiło wydanie decyzji niezgodnej z prawem, natomiast chwila stwierdzenia
nieważności takiej decyzji bądź stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem
prawa, jest bez znaczenia.
Opierając się tylko na wykładni językowej można jednak dojść do wniosków
przeciwnych. Zwrot, że zobowiązanie wynika z decyzji nie musi wcale oznaczać, iż
jego źródłem jest decyzja pierwotna wydana przez radę narodową albo terenowy
organ administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego. W art.
36 ust. 3 pkt 3 ustawy de facto mowa jest o dwóch zobowiązaniach. Źródłem
pierwszego jest decyzja (orzeczenie) rady narodowej lub terenowego organu
administracji państwowej stopnia podstawowego lub wojewódzkiego, natomiast
źródłem drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem
prawa) pierwszej decyzji (orzeczenia); z chwilą jej wydania zobowiązanie
wynikające z pierwszej decyzji przekształciło się w zobowiązanie odszkodowawcze.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie podstawą odpowiedzialności
odszkodowawczej jest art. 160 k.p.a. (uchylony przez art. 2 ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,
Dz.U. Nr 162, poz. 1692), to Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności, jeśli
stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) pierwotnej decyzji nie
nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. Ponosi ją gmina na podstawie art. 36 ust. 1 i
2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Do takiego wniosku prowadzi także wykładnia systemowa art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy, nie można bowiem abstrahować od treści art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy,
skoro oba przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wyjątek przewidziany w
art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy dotyczy zobowiązań wynikłych z zawinionego działania
lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów administracji
państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, mające miejsce przed dniem
27 maja 1990 r., stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, wydanymi po
tym dniu.
Celem unormowania przyjętego w art. 36 ust. 3 pkt 4 ustawy jest przejęcie przez
Skarb Państwa zobowiązań w nim wymienionych, które w chwili powołania gmin
jako osób prawnych samorządu terytorialnego nie były jeszcze stwierdzone
prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Zobowiązania stwierdzone w ten sposób
traktować natomiast należy jako „wynikające” z tych orzeczeń, zatem tych
zobowiązań dotyczy art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy. Inna wykładnia odbierałaby sens
unormowaniu zawartemu w pkt 4 tego przepisu, a więc prowadziłaby do
zakwestionowania potrzeby jego istnienia, a w konsekwencji przeczyłaby zasadzie
racjonalnego działania ustawodawcy (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego
z dnia 28 stycznia 1997 r., I CKN 5/96, OSNC 1997, nr 8, poz. 110). Wobec tego
przyjąć należy, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. dotyczy sytuacji, w której zobowiązania i wierzytelności zostały
stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sądowymi wydanymi przed dniem 27
maja 1990 r., natomiast art. 36 ust. 3 pkt 4 tej ustawy dotyczy sytuacji, w której
zobowiązania przewidziane w tym przepisie zostały stwierdzone po tym dniu.
Można więc przez analogię uznać, że wyłączenie sukcesji zawarte w art. 36 ust. 3
pkt 3 ustawy dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji lub
stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa miało miejsce przed dniem
27 maja 1990 r., natomiast wyłączenie sukcesji na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 4
ustawy odnosi się do przypadków, w których stwierdzenie nieważności lub wydanie
decyzji z naruszeniem prawa miało miejsce po dniu 27 maja 1990 r. (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, OSNC 1998, nr 7-8,
poz. 120 oraz z dnia 7 marca 2002 r., IV CKN 714/00, nie publ.). W świetle
przedstawionych argumentów uznać należy, że zawarty w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy zwrot „zobowiązania wynikające z prawomocnych decyzji
administracyjnych” oznacza zobowiązania, które ukształtowały się ostatecznie
wskutek wydania przez dany organ administracyjny decyzji administracyjnej
stwierdzającej nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa decyzji
wcześniejszej. W rozpatrywanym przypadku jest nią decyzją Prezesa Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 26 maja 1998 r., na podstawie której
stwierdzona została nieważność, bądź wydanie z naruszeniem prawa
wcześniejszych orzeczeń z dnia 11 kwietnia 1951 r. i z dnia 7 lutego 1953 r. Skoro
nie jest to decyzja sprzed dnia 27 maja 1990 r. Skarb Państwa nie przejął
zobowiązań z niej wynikających.
Za takim rozumieniem art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy przemawia także wykładnia
funkcjonalna, sprzeciwiająca się interpretowaniu wyjątków w sposób rozszerzający.
Niewątpliwie w art. 36 ustawy zasadą jest przejście na gminę zobowiązań
wymienionych w ust. 1 i 2, natomiast zawarte w ust. 3 wyłączenie sukcesji gminy
stanowi wyjątek od tej zasady. Uznanie, że Skarb Państwa przejął zobowiązania, o
których mowa w tym wyjątkowym przepisie, niezależnie od tego, kiedy (przed czy
po dniu 27 maja 1990 r.) wydana została decyzja stwierdzająca nieważność
(wydanie z naruszeniem prawa) wcześniejszej decyzji, oparte byłoby na
rozszerzającej wykładni wyjątku od zasady.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 k.p.c.
rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale.