Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 23 listopada 2004 r., I CK 274/04
Pobieranie przez gminę prowadzącą targowisko świadczeń
publicznoprawnych – przewidzianych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o
podatkach i opłatach lokalnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) – od
osób dokonujących sprzedaży na tym targowisku, nie stoi na przeszkodzie
dochodzeniu przez gminę jako właściciela wynagrodzenia za bezumowne
korzystanie z części nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowano
targowisko.
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Miasta Stołecznego W. przeciwko
Stanisławowi S. o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 23
listopada 2004 r. kasacji pozwanego od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z
dnia 18 listopada 2003 r.
oddalił kasację i zasądził od pozwanego na rzecz strony powodowej kwotę 2700
zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. oddalił
powództwo Miasta Stołecznego W. o zasądzenie od pozwanego Stanisława S.
kwoty 52 092,78 zł, ustalając, że w okresie od 1991 r. do połowy października 1999
r. na targowisku Plac D. w W. pozwany prowadził handel w obiektach oznaczonych
J-2 i J-4, a po dniu 15 października 1999 r. obiekty te znalazły się poza granicami
targowiska. Pozwany we wskazanym okresie płacił wymagane przez stronę
powodową należności, czyli opłatę targową, opłatę eksploatacyjną z tytułu zużytej
wody i prądu oraz koszty ochrony środowiska. Strona powodowa wystawiła na te
należności rachunki i faktury. W 1999 r. pozwany wspólnie z innymi osobami
prowadzącymi handel na targowisku wystąpił do powódki z wnioskiem o ustalenie
zobowiązania podatkowego za okres poprzednich 5 lat odnośnie podatku od
nieruchomości, a po uzyskaniu decyzji wystąpił o zwrot uiszczonej opłaty targowej
za okres objęty podatkiem od nieruchomości. Jako podstawę prawną wskazał art.
16 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jedn. tekst:
Dz.U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), który zwalnia z opłaty targowej m.in. osoby, które są
płatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami
budowlanymi niezwiązanymi trwale z gruntem, położonymi na terenie targowiska. W
następstwie tego strona powodowa wystąpiła wobec pozwanego i innych osób z
żądaniem zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z terenu targowiska.
Oddalając to żądanie Sąd Okręgowy uznał, że mimo braku pisemnej umowy
strony łączyła zawarta per facta concludentia umowa użyczenia, której podmiotem
było nieodpłatne korzystanie przez pozwanego z nieruchomości gruntowej
stanowiącej własność strony powodowej. O tym świadczy zachowanie się stron, a w
szczególności obciążanie pozwanego przez powodową gminę kosztami utrzymania
i regulowania przez pozwanego tych należności. Gmina godziła się na korzystanie
przez pozwanego z nieruchomości stanowiącej jej własność i nie obciążała go
innymi należnościami cywilnoprawnymi.
Po rozpoznaniu apelacji powodowej Gminy Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony
wyrok i zasądził od pozwanego kwotę 39 988 zł z odsetkami od dnia 15 czerwca
2001 r. oraz kwotę 12 104,78 zł z odsetkami od dnia 21 stycznia 2002 r. Podniósł,
że opłata targowa i podatek od nieruchomości są należnościami
publicznoprawnymi, równorzędnymi i zamiennymi w świetle przepisów ustawy o
podatku i opłatach lokalnych. Do należności cywilnoprawnych – oprócz świadczeń z
tytułu ochrony, zużytej energii elektrycznej i wody – należy wynagrodzenie za
korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność powodowej gminy, na podstawie
art. 225 i 230 k.c.
Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska Sądu Okręgowego jakoby strony łączyła
umowa użyczenia zawarta w sposób dorozumiany. Podniósł, że pozwany, jak inni
kupcy, znał treść regulaminu targowiska i miał świadomość, iż korzystanie z
targowiska wymaga zawarcia umowy dzierżawy. Z faktu, że powódka jako
właściciel nie egzekwowała swoich uprawnień nie można wnosić, iż tych uprawnień
się pozbawiła. Przeciwnie, nie nastąpiło wyraźne zwolnienie pozwanego z
odpłatności, a taki obowiązek przewiduje regulamin targowiska, stanowiący
załącznik do uchwały rady gminy, w której ustalono też stawki, przyjęte za
podstawę obliczenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z gruntu przez
pozwanego za okres od 1997 i 1998 r.
Wyrok ten pozwany zaskarżył kasacją, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 i 3
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych; art. 6, 7, 224,
225 i 230 k.c.; art. 230 k.c. w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art.
1, 4, 5 i 9 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz.U. Nr 41,
poz. 312 ze zm.); art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 i ust. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, art. 60 k.c. oraz art. 229 k.c. Zarzucił też naruszenie przepisów
postępowania, tj. art. 233 § 1 w związku z art. 391 § 1, art. 232, 316 i 382 oraz art.
328 § 2 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe
wniósł o zmianę wyroku przez oddalenie apelacji strony powodowej od wyroku
Sądu Okręgowego, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Pozwany zakwestionował w kasacji legitymację czynną do wystąpienia z
roszczeniem opartym na art. 225 k.c., podnosząc, że w chwili wniesienia pozwu
powodowa Gmina nie dysponowała ostateczną decyzją komunalizacyjną, pozew
został bowiem wniesiony w marcu 2000 r., natomiast decyzja komunalizacyjna stała
się ostateczna z dniem 18 października 2001 r. Pozwany zarzucił też, że jeśli
przyjąć, iż strona powodowa w trakcie procesu konwalidowała brak legitymacji
czynnej, to roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie obejmujące
lata 1997 i 1998 r. jest przedawnione na podstawie art. 229 k.c.
Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim podnieść, że podstawą
decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości, za której bezumowne
korzystanie strona powodowa dochodzi wynagrodzenia, był art. 5 ust. 1 ustawy z
dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze
zm.). Przepis ten przewidywał komunalizację gminy z mocy prawa, z tym że
zgodnie z art. 18 ust. 1, wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia
mienia z mocy prawa. Charakter prawny tego sposobu nabycia mienia przez gminę
w ramach przeprowadzonej komunalizacji wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12,
poz. 209), wyrażając pogląd, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie
wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja
1990 r. stały się jej własnością, dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca
to nabycie jest ostateczna. Sąd Najwyższy podkreślił, że wskazana decyzja stanowi
ustawowe poświadczenie, iż gmina z dniem 27 maja 1990 r. jest właścicielem
określonego mienia. Oznacza to, że aczkolwiek gmina stała się z mocy prawa
właścicielem, to jednak w obrocie cywilnoprawnym, dla wykazania tytułu prawnego
do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się na art. 5 ust. 1 ustawy
komunalizacyjnej.
To stanowisko Sądu Najwyższego należy odnieść do wszystkich przypadków
nabycia mienia z mocy prawa, przewidzianych w przepisach odrębnych, rzecz
jednak w tym, aby z tego stanowiska wyprowadzać prawidłowe wnioski. W uchwale
Sądu Najwyższego wyraźnie podkreślono, że gmina w obrocie cywilnoprawnym dla
wykazania prawa własności nieruchomości, którymi chce rozporządzić, musi
dysponować decyzją deklaratoryjną wojewody, potwierdzającą nabycie własności z
mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Jest to oczywiste, gdyż – pomijając inne
argumenty – ani notariusz sporządzający umowę, ani sąd wieczystoksięgowy nie
mogą samodzielnie ustalić, czy nastąpiło nabycie własności z mocy prawa.
Wyłączną kompetencję w tym przedmiocie przyznano wojewodzie i przedstawienia
jego decyzji potwierdzającej nabycie własności wymagają względy bezpieczeństwa
obrotu prawnego. Z tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że stanowisko
Sądu Najwyższego, odnoszące się do czynności rozporządzających, może być
zastosowane do czynności zachowawczych, do których należy roszczenie o
wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości gruntowej. Taki
wniosek nie jest uzasadniony, gdyż przekreśla konstrukcję nabycia własności z
mocy prawa.
Należy przy tym zauważyć, że decyzja Wojewody potwierdza nabycie własności
przez powodową Gminę z dniem 27 maja 1990 r., co oznacza, iż nawet w
przypadku, gdyby decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 października 2001 r.
(jak twierdzić pozwany), to powodowa Gmina jest właścicielem od dnia 27 maja
1990 r., a zatem bezspornie była właścicielem w chwili wniesienia pozwu.
Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że pierwsza decyzja Wojewody w
przedmiocie komunalizacji została wydana w dniu 11 grudnia 1991 r., a stała się
ostateczna z dniem 15 maja 1992 r. Następnie prawo własności powodowej gminy
ujawniono w księdze wieczystej w dniu 16 grudnia 1996 i odpis z tej księgi
przedstawiono, dla wykazania tytułu prawnego. Wpis ten nie został zmieniony,
mimo, że w wyniku uchybień formalnych nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji
Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako organu drugiej instancji, a następnie
Komisja uchyliła decyzję komunalizacyjną Wojewody, który ponownie w 2001 r.
wydał decyzję komunalizacyjną. To postępowanie administracyjne pozostawało
jednak bez wpływu na treść wpisów w księdze wieczystej oraz nie miało żadnego
wpływu na to, że powodowa Gmina z dniem 27 maja 1990 r. stała się właścicielem
spornej nieruchomości z mocy prawa.
Mając na względzie te okoliczności należy przyjąć, że nie jest uzasadnione
kwestionowanie legitymacji czynnej strony powodowej do wytoczenia powództwa o
zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gruntowej
przez pozwanego. Bezprzedmiotowy jest zatem zarzut przedawnienia roszczenia z
art. 229 k.c., pomijając fakt, że wydanie gruntu przez pozwanego nastąpiło dnia 4
października 2001 r., a to zdarzenie określa początek biegu przedawnienia. (...)
Trafnie wskazuje się w kasacji pozwanego, że zgodnie z przepisami dekretu z
dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, obowiązującego w czasie
rozpoznania sprawy, prowadzenie targowisk jest zadaniem własnym gminy, przy
czym przez targowisko należy rozumieć wszystkie miejsca i budowle (hale targowe,
bazary) przeznaczone do handlu ze stoisk, wozów, koszów itp. To gmina ustala
lokalizację targowisk i ich regulaminy, określając w nich m.in. warunki dopuszczenia
do sprzedaży na targowisku. Realizując te zadania własne w ramach działania jako
podmiotu prawa publicznego, gmina stosuje przepisy ustawy z dnia 12 stycznia
1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, które przewidują opłatę targową albo
podatek od nieruchomości, pobierane od osób dokonujących sprzedaży na
targowisku, przy czym art. 15 ust. 3 tej ustawy stanowi, że opłatę targową pobiera
się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za
korzystanie z urządzeń targowych oraz inne usługi świadczone przez
prowadzącego targowisko.
Analizując te przepisy Sądy obu instancji oraz strony zgodnie przyjęły, że są to
należności publicznoprawne. Ten pogląd jest oczywiście trafny. W szczególności
należy wskazać, że podatek od nieruchomości jest należnością publicznoprawną od
własności, użytkowania wieczystego lub posiadania nieruchomości, zaś opłata
targowa, to podatek od czynności sprzedaży, który pobiera się od każdego, kto
oferuje sprzedaż, i to niezależnie od tego, czy ma to miejsce na targowisku, czy
poza nim. Spór między stronami sprowadza się więc do tego, czy te należności są
jedynymi należnościami do jakich uprawniona jest gmina, a w szczególności, czy
gmina – jako właściciel nieruchomości gruntowej, na której urządziła targowisko –
może żądać stosownych należności za korzystanie z gruntu i to w sposób ciągły
bądź w postaci czynszu, bądź w postaci wynagrodzenia za bezumowne korzystanie
z nieruchomości. Inaczej rzecz ujmując, czy gmina, jako organizująca i prowadząca
(pośrednio) targowisko zlokalizowane na nieruchomości gruntowej stanowiącej jej
własność, władna jest żądać, obok należności publicznoprawnych (podatek od
nieruchomości, opłata targowa), należności cywilnoprawnych, czyli tych, które jak
każdy właściciel nieruchomości może żądać od osoby, która na podstawie umowy
prawa cywilnego lub bez umowy korzysta z jego nieruchomości.
Odpowiedź pozytywna na to pytanie jest oczywista, gdyż w ustawach o
samorządzie gminnym oraz o podatkach i opłatach lokalnych, a także w dekrecie o
targach i targowiskach nie ma przepisu, z którego można wyprowadzić wniosek, że
w tym przypadku do gminy jako właściciela nieruchomości wyłączone jest
stosowanie przepisów prawa cywilnego. Gdyby nawet taki przepis wprowadzono, to
nie można byłoby uzasadnić jego zgodności z Konstytucją. Błędne jest zatem
założenie pozwanego, że stosunek między pozwanym a powodową Gminą w
zakresie korzystania z targowiska to stosunek regulowany wyłącznie przepisami
prawa publicznego w tym sensie, że nie wchodzi w rachubę zastosowanie
przepisów prawa cywilnego.
Należy odróżnić dwie płaszczyzny. Pierwsza, to korzystanie przez pozwanego z
targowiska jako miejsca i budowli przeznaczonych do prowadzenia handlu, a druga
to stałe korzystanie przez pozwanego z części gruntu, na którym posadowił obiekty
handlowe. Wzajemne prawa i obowiązki na pierwszej płaszczyźnie to sfera prawa
publicznego, w której szczególne znaczenie ma ustawa o podstawach i opłatach
lokalnych, przewidująca należności publicznoprawne, tj. opłatę targową lub podatek
od nieruchomości. Są to należności wyłączne w tym znaczeniu, że powodowa
Gmina nie może pobierać innych należności o charakterze publicznoprawnym.
Korzystanie z gruntu stanowiącego własność powodowej Gminy należy natomiast
oceniać w sferze cywilnoprawnej; Gmina może uregulować tę kwestię umową
zezwalającą na korzystanie z nieruchomości (§ 4 regulaminu targowiska wymagał
zawarcia umowy dzierżawy). Takie stanowisko zostało jednoznacznie wyrażone w
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2004 r., III SK 2/04 (OSNAP 2004, nr
19, poz. 343). Zresztą także Sądy orzekające w niniejszej sprawie zajęły to
stanowisko, gdyż u podstaw oddalenia powództwa przez Sąd Okręgowy legło
uznanie, że strony łączyła umowa użyczenia zawarta między stronami w sposób
dorozumiany. Tę koncepcję trafnie odrzucił Sąd Apelacyjny. (...).
Pozwany w kasacji zakwestionował stanowisko Sądu Apelacyjnego w zakresie
zastosowania art. 225 i 230 k.c., podważając przede wszystkim ustalenie, że był on
posiadaczem zależnym w złej wierze w rozumieniu art. 225 k.c. Odnosząc się do tej
kwestii podnieść należy, że błędne jest założenie, aby korzystanie przez
pozwanego z miejsca na targowisku wykluczało możliwość przyjęcia tezy, iż
pozwany był posiadaczem części nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowano
targowisko. Jest oczywiste, że pojęcie targowiska to pojęcie umowne i w żadnym
razie nie może być kwalifikowane jako rzecz w rozumieniu prawa cywilnego, a
zatem nie jest możliwe konstruowanie pojęcia posiadacza targowiska. Nie ulega
natomiast wątpliwości, że targowisko było zlokalizowane na określonej
nieruchomości gruntowej, której część zajmował stale przez kilka lat pozwany. Na
części tej nieruchomości pozwany posadowił dwa obiekty przeznaczone do
prowadzenia handlu, ale nie były to budowle trwałe z gruntem związane. Korzystał
więc w sposób ciągły z części nieruchomości o powierzchni około 18 m2
, przy czym
dla przyjęcia faktu posiadania tej części nieruchomości nie jest niezbędne jej
geodezyjne wydzielenie w postaci działki (por. art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.
543 ze zm.). W konsekwencji nie jest uzasadniony zarzut pozwanego jakoby w
okolicznościach sprawy nie spełniał on wymagań posiadacza części nieruchomości
gruntowej.
W okolicznościach sprawy trudno także podważyć przypisanie pozwanemu złej
wiary. Jest poza sporem, że pozwany przez kilka lat zajmował się handlem na
terenie targowiska i wiedział, iż korzystanie z targowiska reguluje regulamin, który w
§ 4 stanowił, że handel stacjonarny może odbywać się na terenie targowiska
wyłącznie na podstawie umowy dzierżawy zawartej z prowadzącym targowisko.
Pozwany musiał zdawać sobie sprawę, że takiej umowy nie zawarł i tym samym
korzystał z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego. Nie można także przyjąć,
aby pozwany nie miał świadomości jako przedsiębiorca, jaki charakter prawny mają
należności, które uiszczał na rzecz powodowej Gminy. W tych okolicznościach
zasadnie Sąd Apelacyjny uznał, że istnieją podstawy do przypisania pozwanemu
złej wiary jako posiadaczowi. (...)
Z tych przyczyn kasację pozwanego należało oddalić jako pozbawioną
usprawiedliwionych podstaw (art. 39312
k.p.c.).