Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 1 grudnia 2004 r., III CZP 73/04
Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Irena Gromska-Szuster (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Tomasza R. przeciwko Skarbowi
Państwa – Dyrektorowi Zarządu Zasobów Mieszkaniowych Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych i Administracji o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 1 grudnia 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury
Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 czerwca 2004 r.:
"Czy zachowuje prawo do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego (w zamian za
rezygnację z kwatery), o którym mowa w art. 24 u. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca
1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86,
poz. 433 ze zm.) żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej,
pełnionej jako służba stała, z powodu likwidacji jednostki wojskowej, w sytuacji gdy
nie nabył on uprawnienia do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej?"
podjął uchwałę:
Żołnierz zawodowy, który w okresie obowiązywania przepisów art. 23 ust. 1
i 2, art. 24 ust. 1 i 4 oraz art. 47 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433
ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 6 lipca 2001 r.
(Dz.U. Nr 81, poz. 877) został zwolniony z czynnej służby wojskowej,
zachowuje prawo do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za
rezygnację z kwatery także wówczas, gdy nie nabył uprawnienia do emerytury
wojskowej ani wojskowej renty inwalidzkiej.
Uzasadnienie
Powód wnosił o zasądzenie od strony pozwanej kwoty 59 237 zł tytułem
ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z przysługującego mu prawa do kwatery
wojskowej. W toku procesu zgłosił dodatkowo roszczenie o zobowiązanie strony
pozwanej do zawarcia z nim umowy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego.
Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił m.in., że powód został powołany w dniu 1
stycznia 2000 r. do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała w
Jednostce Wojskowej nr (...) w K. W dniu 8 listopada 2000 r. złożył wniosek o
wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery
wojskowej. W dniu 15 listopada 2000 r. dowództwo jednostki wojskowej stwierdziło
w skierowanym do niego piśmie, że jego wniosek o wypłatę ekwiwalentu został
zarejestrowany, a realizacja tego świadczenia nastąpi z chwilą uzyskania przez
jednostkę wojskową odpowiednich środków budżetowych na ten cel. W związku z
likwidacją jednostki wojskowej, w której powód odbywał służbę, wypowiedziano mu
w grudniu 2000 r. stosunek służbowy ze skutkiem na dzień 30 września 2001 r. W
chwili zwolnienia ze służby powód nie miał wojskowych uprawnień rentowych ani
emerytalnych, nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z
kwatery, nie ma także własnego mieszkania i pozostaje bezrobotny.
Na podstawie tych ustaleń Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 lipca 2003 r.
zasądził od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 54 381,60 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 1 października 2001 r. i oddalił powództwo w pozostałej części.
Stwierdził, że powód nie otrzymał kwatery ani ekwiwalentu pieniężnego z przyczyn
od niego niezależnych i nie może znaleźć się w sytuacji gorszej od tych żołnierzy,
którzy przed zwolnieniem ze służby otrzymali kwaterę albo ekwiwalent. Uznał, że
podstawę uzasadniającą uwzględnienie powództwa o zasądzenie kwoty
ekwiwalentu stanowi art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze
zm. – dalej: „ustawa”). Oddalił natomiast powództwo o zobowiązanie strony
pozwanej do zawarcia z powodem umowy o wypłatę tego ekwiwalentu uznając, że
art. 47 ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do warunków formalnych, na podstawie
których powinno dojść do wypłaty ekwiwalentu, a w przypadku rozpoznawania
sporu przez sąd wystarczającą podstawą do realizacji tego świadczenia jest
prawomocny wyrok zasądzający określoną kwotę, a nie umowa.
Przy rozpoznawaniu apelacji strony pozwanej od wyroku w części
uwzględniającej powództwo Sąd Apelacyjny uznał, że w sprawie występuje
zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które sformułował w
przedstawionym Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 k.p.c. pytaniu
prawnym, powołanym na wstępie uchwały. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga odniesienia
się do wątpliwości Sądu Apelacyjnego dotyczących tego, czy samo złożenie przez
powoda w toku pełnionej służby wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w
zamian za rezygnację z kwatery rodzi jego prawo do żądania wypłaty tego
ekwiwalentu, czy też dla powstania tego prawa konieczne jest uprzednie zawarcie
umowy o wypłatę ekwiwalentu. W istocie chodzi o to, jakie roszczenie przysługiwało
powodowi – o zasądzenie określonej kwoty tytułem należnego ekwiwalentu, czy o
zawarcie umowy o jego wypłacenie.
Przepis art. 24 ust. 1 ustawy wskazuje, że prawo do kwatery realizuje się na
wniosek m.in. żołnierza zawodowego czynnej służby wojskowej pełnionej jako
służba stała bądź przez przydział kwatery, co może nastąpić tylko w czasie
pełnienia takiej służby, bądź przez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian
za rezygnację z kwatery. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany w czasie pełnienia
służby, a jeśli do wypłaty nie doszło, najpóźniej z dniem zwolnienia żołnierza ze
służby, o czym stanowi art. 24 ust. 4, nakazujący także odpowiednie stosowanie art.
47 ustawy. Z kolei art. 47 w zakresie, w jakim dotyczy zasad wypłaty ekwiwalentu,
stanowi w ust. 1, że ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery
wypłaca się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału rejonowego
Wojskowej Agencji Mieszkaniowej a osobą uprawnioną.
Na gruncie tych przepisów za utrwalone należy uznać stanowisko Sądu
Najwyższego, że źródłem zobowiązania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do
wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery jest umowa,
która ma charakter cywilnoprawny (por. m.in. postanowienie z dnia 23 marca
2001 r., IV CKN 1621/00, nie publ. i wyroki z dnia 23 marca 2003 r., II CKN
1338/00, "Izba Cywilna" 2004, nr 3, s. 44 oraz z dnia 9 lipca 2003 r., IV CKN
320/01, nie publ.). Podobne stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w
uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., U 2/00 (OTK Zb.Urz. 2000, nr 8,
poz. 296). We wskazanych orzeczeniach Sąd Najwyższy stwierdził także, że gdy
umowa o wypłatę ekwiwalentu nie została zawarta, osobie uprawnionej nie
przysługuje roszczenie o wypłatę ekwiwalentu, natomiast w razie odmowy zawarcia
takiej umowy przez dyrektora oddziału rejonowego Agencji, osobie uprawnionej
przysługuje roszczenie przewidziane w art. 64 k.c. o zobowiązanie Agencji przez
sąd do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli o zawarciu umowy. Stwierdzić
zatem należy, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Sądu Najwyższego
roszczenie o zasądzenie odpowiedniej kwoty tytułem ekwiwalentu pieniężnego w
zamian za rezygnację z kwatery przysługuje jedynie uprawnionemu, z którym
zawarta została umowa określona w art. 47 ust. 1 ustawy, a w braku takiej umowy
przysługuje mu roszczenie o jej zawarcie, nie zaś roszczenie o wypłatę
świadczenia.
Skoro jednak umowa o wypłatę ekwiwalentu jest umową cywilnoprawną, mają do
niej zastosowanie wszystkie regulacje kodeksu cywilnego dotyczące czynności
prawnych, w tym zawierania umów. Ze względu na to, że ustawa nie przewidywała
w tym zakresie szczególnej formy, umowa taka mogła być zawarta także w sposób
przewidziany w art. 60 k.c. przez każde zachowanie zainteresowanych osób,
ujawniające ich wolę w sposób dostateczny, tym bardziej, że zarówno przepisy
ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i wydanego na ich podstawie
rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 września 1998 r. w sprawie
szczegółowych warunków i trybu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za
rezygnację z kwatery (Dz.U. Nr 124, poz. 818) szczegółowo określały ustawowe
zasady obliczania i wypłaty ekwiwalentu, nie pozostawiając stronom w tym zakresie
swobody. Można zatem uznać, że do zawarcia umowy przewidzianej w art. 47 ust.
1 ustawy wystarczało złożenie wniosku przez osobę uprawnioną o wypłatę
ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery i wyrażenie na to
zgody przez zobowiązany organ, gdyż zasady obliczania ekwiwalentu i sposób jego
wypłaty określały wskazane wyżej przepisy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy, w której powstało
rozpoznawane zagadnienie prawne trzeba stwierdzić, że uwzględnienie powództwa
o zasądzenie dochodzonej pozwem kwoty mogło nastąpić jedynie po uznaniu, na
podstawie wskazanych zasad, że między stronami doszło do zawarcia umowy
określonej w art. 47 ust. 1 ustawy. W przeciwnym wypadku powództwo o
zasądzenie powinno zostać oddalone, a uwzględnione ewentualnie powództwo o
zobowiązanie strony pozwanej do zawarcia umowy. Skoro w pierwszej instancji
zapadł wyrok przeciwny, a apelację złożyła tylko strona pozwana, przedstawienie
sformułowanego przez Sąd Apelacyjny zagadnienia prawnego i odpowiedź na nie
mają sens tylko przy uznaniu, że między stronami doszło do zawarcia umowy o
wypłatę ekwiwalentu w wyniku złożenia przez powoda wniosku z dnia 8 listopada
2000 r. o wypłacenie mu ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z
kwatery oraz pisma jego dowództwa z dnia 15 listopada 2000 r., stwierdzającego
zarejestrowanie tego wniosku i przyrzekającego realizację świadczenia z chwilą
uzyskania odpowiednich środków budżetowych na ten cel. Pismo to w istocie
stanowi wyrażenie zgody na wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, którego wysokość i
termin oraz sposób wypłaty określają przepisy ustawy i wskazanego wyżej
rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej. W świetle tych przepisów zawarte w
piśmie zastrzeżenie dotyczące uzyskania odpowiednich środków budżetowych na
wypłatę jest pozbawione doniosłości prawnej jako warunek, którego
dopuszczalności ustawa nie przewiduje.
Przechodząc do rozważenia przedstawionego zagadnienia prawnego należy
określić, jakie przepisy mają zastosowanie do sytuacji prawnej powoda, Sąd
Najwyższy może bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie prawne jedynie w
nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy, w której zostało ono
sformułowane, w sprawie zaś stan prawny uległ zmianie. W okresie, gdy powód
rozpoczynał odbywanie czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała i gdy
w związku z tym powstało jego prawo do przydziału kwatery bądź do wypłacenia
ekwiwalentu w zamian za rezygnację z niej, a także w okresie, gdy w związku ze
wskazaną wyżej wymianą pism doszło do zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu,
obowiązywały art. 23, 24 i 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej w wersji przed ich nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 6
lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej
Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób
pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu
inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy,
ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży
Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym
funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony
Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie
Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz.U. Nr 81, poz. 877 – dalej: "ustawa
nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 22 sierpnia 2001 r. W okresie
zwolnienia powoda ze służby wojskowej (1 październik 2001 r.) obowiązywały
zatem już przepisy ustawy w wersji po nowelizacji, zasadniczo odmiennej w
zakresie spornym w sprawie od uregulowań poprzednich. Ustawa nowelizująca nie
zawierała przepisów przejściowych, a zatem treść i cel nowelizacji ma decydujące
znaczenie dla oceny tej wersji przepisów, które mają zastosowanie do roszczenia
powoda.
W tym zakresie należy stwierdzić, że zarówno przepisy w wersji sprzed
nowelizacji, jaki i w wersji późniejszej, dla ustalenia, czy żołnierz zwolniony z
czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała zachowuje prawo do
przydzielonej mu kwatery wojskowej albo prawo do ekwiwalentu w zamian za
rezygnację z niej, odwołują się do stanu istniejącego w chwili zwolnienia ze służby.
Stanowił tak art. 23 ust. 1 zarówno przed, jak i po nowelizacji, stwierdzając, że
żołnierz zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała,
zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do wojskowej emerytury lub
renty inwalidzkiej, a także art. 24 ust. 4 w obu wersjach, stwierdzając, że jeżeli do
czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała
żołnierzowi nie przydzielono kwatery lub nie wypłacono ekwiwalentu, z dniem
zwolnienia ze służby wypłaca mu się ten ekwiwalent, stosując odpowiednio art. 47.
Podobnie po nowelizacji art. 23 ust. 2 oraz art. 47 ust. 7 odwołują się do stanu z
chwili zwolnienia ze służby, stanowiąc, że żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej
służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do zajmowanej
kwatery albo prawo do wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego także w przypadku
wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy z powodu
przeniesienia, przekształcenia lub likwidacji jednostki wojskowej na skutek
restrukturyzacji Sił Zbrojnych, nawet jeśli nie nabył uprawnienia do wojskowej
emerytury lub renty inwalidzkiej. Decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza
wynikających z realizacji przysługującego mu prawa do kwatery ma zatem stan
istniejący w chwili zwolnienia go z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba
stała, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy w wersji
obowiązującej w chwili zwolnienia go ze służby.
W rozpoznawanej sprawie mają więc zastosowanie przepisy ustawy o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym
przez ustawę nowelizującą, która w zakresie objętym pytaniem prawnym dokonała
istotnej zmiany regulacji prawa do kwatery albo do ekwiwalentu w przypadku
zwolnienia ze służby żołnierza czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba
stała. Przed nowelizacją żołnierz taki zachowywał prawo do przydzielonej mu
kwatery albo do wypłaconego ekwiwalentu jedynie wówczas, gdy nabył prawo do
wojskowej emerytury lub renty inwalidzkiej. Nowelizacja polegała m.in. na tym, że
zgodnie z nowym brzmieniem art. 23 ust. 2 oraz art. 47 ust. 7 ustawy żołnierz taki
zachowywał prawo do kwatery albo do wypłaconego ekwiwalentu nawet przy braku
uprawnień do wojskowej emerytury lub renty, jeżeli wypowiedzenie stosunku
służbowego przez właściwy organ wojskowy nastąpiło z powodu przeniesienia,
przekształcenia lub likwidacji jednostki wojskowej na skutek restrukturyzacji Sił
Zbrojnych.
Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że ani regulacja przewidziana w art.
23 ust. 2, ani w art. 47 ust. 7 ustawy nie dotyczy wprost sytuacji żołnierza, który
złożył wniosek o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z
kwatery i z którym została zawarta albo powinna zostać zawarta umowa o wypłatę
ekwiwalentu, zwolniony został z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba
stała w wyniku likwidacji jednostki wojskowej na skutek reorganizacji Sił Zbrojnych i
nie nabył prawa do wojskowej emerytury ani renty. Ustawa nie reguluje takiej
sytuacji wprost, co jednak, wbrew stanowisku Sądu Apelacyjnego, nie oznacza, że
w takiej sytuacji żołnierzowi ekwiwalent się nie należy. Trafnie Sąd Okręgowy
wskazał jako podstawę prawną tego uprawnienia art. 24 ust. 4 ustawy, stanowiący,
że jeżeli do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba
stała żołnierzowi nie przydzielono kwatery lub nie wypłacono ekwiwalentu
pieniężnego w zamian za rezygnacje z kwatery, z dniem zwolnienia ze służby
wypłaca mu się ten ekwiwalent, a przepis art. 47 stosuje się odpowiednio. Oznacza
to, że stosuje się odpowiednio do takiej sytuacji zarówno art. 47 ust. 1, jak i ust. 7
ustawy. Analiza tego przepisu, w związku z art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 4 ustawy,
prowadzi do wniosku, że skoro ustawa przewiduje, iż tylko żołnierz, który zakończył
służbę wojskową w inny sposób niż określony w art. 23 ust. 2 i nie nabył prawa do
emerytury lub wojskowej renty inwalidzkiej, traci prawo do przydzielonej kwatery lub
już wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego i musi go zwrócić, to wnioskując a
contrario i stosując rozumowanie a minori ad maius trzeba przyjąć, że we
wszystkich innych sytuacjach żołnierz prawo to zachowuje. W szczególności
zachowuje prawo do ekwiwalentu w sytuacji określonej w art. 24 ust. 4 w związku z
art. 23 ust. 2 ustawy, a więc gdy przed wypłaceniem mu ekwiwalentu został
zwolniony z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała z powodu
likwidacji jednostki wojskowej w wyniku restrukturyzacji Sił Zbrojnych, a nie nabył
uprawnienia do wojskowej emerytury lub renty inwalidzkiej.
Inna wykładnia, prowadząca do pozbawienia żołnierza prawa do ekwiwalentu,
pomijałaby zarówno rationem legis dokonanej nowelizacji omawianych przepisów,
jak i unormowanie zawarte w art. 24 ust. 4 ustawy oraz wyżej wskazane zasady
wykładni prawa i prowadziłaby do pozbawienia niektórych żołnierzy prawa do
ekwiwalentu tylko z powodu braku w odpowiednim czasie funduszy na jego
realizację. Taka wykładnia kolidowałaby przede wszystkim z konstytucyjną zasadą
równości wszystkich obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji), uzasadniającą
taką wykładnię przepisów ustawy, która prowadzi do równego traktowania
wszystkich podmiotów prawa znajdujących się w podobnej sytuacji, nie
dopuszczając do dyskryminacji niektórych z nich z powodów jedynie fiskalnych.
Wskazać też należy, że kolejna nowelizacja przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dokonana na podstawie ustawy z dnia 16
kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 116 poz. 1203) w podobny sposób uregulowała prawo
żołnierza do odprawy mieszkaniowej, będącej rodzajem odpowiednika ekwiwalentu
pieniężnego za rezygnację z kwatery, stanowiąc w art. 23 ust. 2, iż żołnierzowi
przysługuje odprawa mieszkaniowa, jeżeli do dnia zwolnienia ze służby nie otrzymał
decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, o ile nabył prawo do
wojskowej emerytury lub renty inwalidzkiej lub zwolniony został z zawodowej służby
wojskowej przed nabyciem tych uprawnień, w przypadku wypowiedzenia mu
stosunku zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale.