Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 19 stycznia 2005 r.
III SPP 115/04
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Roman Kuczyński,
Zbigniew Myszka (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczy-
szyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi
Skarbu Państwa - Nadleśnictwa P. z udziałem Prezesa Sądu Okręgowego w P.
skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, na skutek zagadnienia praw-
nego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 23 listo-
pada 2004 r. [...]
„Czy przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie
prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej
zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843) znajdują zastosowanie do stanów faktycznych ma-
jących miejsce przed dniem jej wejścia w życie ?"
p o d j ą ł uchwałę:
Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie
prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuza-
sadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843) stosuje się do przewlekłości poste-
powania egzekucyjnego istniejącej w dniu wejścia w życie tej ustawy.
U z a s a d n i e n i e
Zagadnienie prawne ujawniło się w następującym stanie sprawy. W dniu 30
września 2004 r. do Sądu Okręgowego w Poznaniu wpłynęła skarga wierzyciela
Skarbu Państwa-Nadleśnictwa P. złożona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17
czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843, po-
woływanej dalej jako ustawa z 17 czerwca 2004 r. lub ustawa), w której skarżący
2
wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania egzekucyjnego w sprawie [...],
prowadzonej przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w S. przeciwko
dłużnikom Januszowi i Barbarze D., i przyznanie kwoty 1000 zł na podstawie art. 12
ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że złożony przezeń w dniu
11 listopada 2003 r. wniosek dotyczył wydania samochodu. Komornik skierował we-
zwanie do dobrowolnego wydania przedmiotu świadczenia w dniu 23 stycznia 2004
r., a pierwszy termin czynności egzekucyjnej wyznaczył na 9 lutego 2004 r. W tym
dniu komornik ograniczył się jedynie do sporządzenia notatki z uwagi na niestawien-
nictwo dłużników, a następnie wyznaczył drugi termin na dokonanie czynności egze-
kucyjnej na dzień 25 marca 2004 r. Czynność ta ponownie okazała się bezskuteczna
z uwagi na nieobecność dłużników, oraz dlatego, że nie było przedmiotu egzekucji.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2004 r. skarżący domagał się podjęcia przez komornika
skutecznych działań mających na celu realizację tytułu wykonawczego. W odpowie-
dzi komornik wyznaczył dnia 25 czerwca 2004 r. kolejny termin czynności na dzień
13 lipca 2004 r., tyle że egzekucja okazała się po raz koleiny bezskuteczna z przy-
czyn poprzednio wskazanych.
W tej sytuacji skarżący złożył do Prokuratury Rejonowej w S. zawiadomienie o
popełnieniu przez dłużników przestępstwa z art. 284 § 1 k.k. Następnie w dniu 6
września 2004 r. skarżący powziął wiadomość, że będący przedmiotem postępowa-
nia egzekucyjnego samochód został dłużnikom zabrany przez nieznanych osobników
w dniu 17 sierpnia 2004 r.. W skardze skarżący utrzymywał, że organ egzekucyjny
miał świadomość „niewiarygodnej postawy dłużników”, przeciwko którym już wcze-
śniej prowadził kilka postępowań egzekucyjnych.
Pismem z dnia 10 listopada 2004 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejono-
wym w S. - Rewir [...] zgłosił swoje przystąpienie do sprawy, w którym ustosunkował
się do złożonej skargi. Przyznał on, że wniosek egzekucyjny był wysłany do niego w
dniu 11 listopada 2003 r., zaznaczając, że wniosek nie obejmował wydania samo-
chodu, ale także egzekucji z innego majątku ruchomego i konta bankowego. Następ-
nie komornik wezwał skarżącego do uiszczenia wpisu, co nastąpiło w dniu 18 listo-
pada 2003 r. W dniu 21 stycznia 2004 r. komornik wezwał dłużników do dobrowol-
nego spełnienia świadczenia do dnia 5 lutego 2004 r., wyznaczając równocześnie na
dzień 9 lutego 2003 r. termin przymusowego odebrania samochodu. Po stwierdzeniu
bezskuteczności tych czynności, komornik wyznaczył dłużnikom nowy termin ode-
brania samochodu na dzień 25 marca 2004 r. W tamtym okresie dłużnik stawił się w
3
siedzibie wierzyciela, zobowiązując się do uregulowania długu. Kolejne czynności
komornika wyznaczone na 25 marca i 13 lipca 2003 r. również okazały się bezsku-
teczne. W tej sytuacji komornik pismem z dnia 21 lipca 2004 r. zwrócił się do Ko-
mendy Policji w R. o odebranie dłużnikowi samochodu i przekazanie go wierzycie-
lowi. W odpowiedzi uzyskał w dniu 1 września 2004 r. informację, że według oświad-
czenia dłużnika nie posiada on już samochodu, który został mu odebrany przez nie-
znanych sprawców.
Sąd Okręgowy uznał, że wszystkie zarzucane przez skarżącego zachowania
komornika miały miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r.,
przeto przy rozpoznawaniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego po-
wstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości prawne, to jest, czy
ustawa ta znajduje zastosowanie do działań lub bezczynności organu egzekucyjne-
go, które wystąpiły przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 17 września 2004 r.
Sąd ten zwrócił uwagę, że przepisy ustawy z 17 czerwca 2004 r. przewidują trzy
roszczenia: 1. obligatoryjne żądanie stwierdzenia przewlekłości (art. 6 ust. 2), 2. fa-
kultatywne żądanie wydania sądowi zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie
odpowiednich czynności (art. 6 ust. 3), 3. fakultatywne żądanie zasądzenia odpo-
wiedniej sumy pieniężnej (art. 6 ust. 3). Roszczenia te mają charakter cywilno-
prawny, gdyż znajdują podstawę w normach prawa cywilnego materialnego, wcze-
śniej nieznanych i nieznajdujących odpowiednika w dotychczasowych przepisach.
Przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 17 czerwca 2004 r. istniał wpraw-
dzie po stronie komornika obowiązek szybkiego i sprawnego przeprowadzenia po-
stępowania egzekucyjnego, gdyż art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1997 r.
o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882 ze zm., powoływanej
dalej jako ustawa o komornikach) przewiduje, że prezes sądu rejonowego nadzoruje
formalną poprawność działalności komornika, a w szczególności szybkość, spraw-
ność i rzetelność postępowania poprzez badanie, czy w konkretnych sprawach nie
zachodzi nieuzasadniona przewlekłość w podejmowaniu czynności komorniczych.
Zgodnie z art. 45a tej ustawy, komornik w terminie 3 dni od otrzymania wniosku po-
dejmuje czynności egzekucyjne niezbędne dla skutecznego przeprowadzenia egze-
kucji. Za niedotrzymanie tego terminu bądź dokonanie czynności pozornych komor-
nik podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej, tyle że nie zostało to skorelowane z
uprawnieniem strony postępowania egzekucyjnego do żądania ustalenia przewlekło-
ści postępowania egzekucyjnego przez sąd, bez konieczności wykazywania interesu
4
prawnego, lub sądowego zasądzenia określonej kwoty pieniężnej w oparciu o samo-
istną przesłankę przewlekłości postępowania, „brak było więc obu tych specyficznych
sankcji za jego naruszenie”. Przed dniem 17 września 2004 r. strona mogła domagać
się ustalenia stanu przewlekłości postępowania, lecz musiałaby wykazywać istnienie
interesu prawnego (art. 189 k.p.c.). Mogła również żądać zasądzenia określonej
kwoty pieniężnej, ale jedynie na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o komornikach,
wskutek czego musiała wykazywać nie tylko zaistnienie stanu przewlekłości, ale tak-
żefakt wystąpienia szkody i związk przyczynowy pomiędzy ową przewlekłością a wy-
stąpieniem szkody. Możliwość dochodzenia podobnego roszczenia dopuszcza obec-
nie art. 15 i 16 ustawy z 17 czerwca 2004 r., co „dodatkowo podkreśla odrębność
omawianych roszczeń”.
Wprawdzie zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) nie została
wypowiedziana wyraźnie w żadnej normie konstytucyjnej, ale jest konsekwencją
obowiązywania zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Reguła ta stanowi zatem podstawę porządku prawnego, gdyż kształtuje zasadę za-
ufania obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa. Ustawa z 17 czerwca
2004 r. nie zawiera szczegółowej regulacji (przepisów przejściowych) w zakresie
ustalania zasad jej obowiązywania w czasie (poza art. 18), dopuszczającym możli-
wość złożenia skargi w sprawach, w których przed dniem jej wejścia w życie skiero-
wano skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Przepis ten
nie mógł mieć wszakże zastosowania do postępowań komorniczych, ponieważ
przedmiotem rozpoznania przed tym Trybunałem mogło być jedynie postępowanie
przed sądem. W konsekwencji w zakresie przewlekłości postępowań komorniczych
ustawa z 17 czerwca 2004 r. w ogóle nie zawiera regulacji przejściowych. W takiej
sytuacji konieczne staje się odwołanie do ogólnych norm intertemporalnych regulują-
cych zasady obowiązywania w czasie przepisów prawa cywilnego. Zagadnienia te
regulują art. 3 k.c. oraz normy przejściowe zawarte w art. XXVI przepisów wprowa-
dzających Kodeks cywilny. W myśl tych ostatnich, do stosunków prawnych powsta-
łych przed wejściem w życie Kodeksu cywilnego stosuje się prawo dotychczasowe,
chyba że przepisy dalsze stanowią inaczej. W świetle tej reguły, przepisy ustawy z
17 czerwca 2004 r. mogą mieć zastosowanie jedynie do zdarzeń „przewlekłości”,
które zaistniały począwszy od daty jej wejścia w życie. Natomiast do zdarzeń po-
wstałych wcześniej może mieć zastosowanie wyłącznie art. 23 ustawy o komorni-
kach, ewentualnie art. 189 k.p.c., przy uwzględnieniu odmiennych przesłanek jego
5
zastosowania i odmiennych roszczeń. Przepisy ustawy z 17 czerwca 2004 r. nie
mogą być stosowne do stanów sprzed dnia jej wejścia w życie na podstawie art. 3
k.c., gdyż ustanowiona w nim zasada nieretroakcji nie ma wprawdzie charakteru
bezwzględnie obowiązującego, ale odstępstwo od niej może mieć miejsce tylko wy-
jątkowo i z bardzo ważnych powodów, a ponadto zawsze musi wynikać z samej tre-
ści (brzmienia) ustawy, a nie z jej celów.
Ponadto Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie Skarb
Państwa zajmuje pozycję wierzyciela i w postępowaniu wywołanym wniesieniem
skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwnikiem komornika, który jest funk-
cjonariuszem publicznym, niezależnym finansowo od Skarbu Państwa. To komorni-
ka, a nie Skarb Państwa obciążałyby więc skutki złamania zasady nieretroakcji prze-
pisów prawa, a w okolicznościach sprawy beneficjantem powyższego byłby Skarb
Państwa. Z drugiej strony komornik jest traktowany jako osoba prowadząca pozarol-
niczą działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od
osób fizycznych, o ubezpieczeniach społecznych oraz o powszechnym ubezpiecze-
niu zdrowotnym (art. 28 ustawy o komornikach). Przy powyższych uwarunkowaniach
argument o nieretroakcji mógłby zostać osłabiony stwierdzeniem, że jedynym pod-
miotem dotkniętym wstecznym działaniem prawa byłby Skarb Państwa, który jako
wierzyciel byłby beneficjantem wstecznego działania prawa, uzyskując uproszczoną,
nieznaną „w momencie następowania relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy zda-
rzeń, drogę zaspokojenia swoich roszczeń”, natomiast „pokrzywdzonym” tym działa-
niem byłby odrębny od Skarbu Państwa podmiot, czyli komornik prowadzący na wła-
sny rachunek działalność w rozumieniu art. 3a ustawy o komornikach.
W ustawie z 17 czerwca 2004 r. ustawodawca nie nadał jej przepisom wstecz-
nej mocy obowiązującej, a zatem nie leżało to w jego zamiarach, a takich intencji nie
można domniemywać z celów tej ustawy i nie można ich wyinterpretować z norm
prawa pozytywnego. Wsteczna moc przepisów ustawy nie wynika zatem z przepisów
przechodnich do Kodeksu cywilnego ani z jego art. 3, ani z przepisów samej ustawy
z 17 czerwca 2004 r., z jedynym wyjątkiem przewidzianym w jej art. 18, który nie
znajduje zastosowania w sprawach, w których przedmiotem postępowania jest po-
stępowanie egzekucyjne toczące się przed innym organem niż sąd.
Niezależnie od powyższego, Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że działania lub
bezczynność komornika - jako zachowania wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z 17
czerwca 2004 r. - są w większości zdarzeniami o charakterze ciągłym. Jeżeli zatem
6
bezczynność tego organu egzekucyjnego miała miejsce przed dniem wejścia w życie
ustawy z 17 czerwca 2004 r., a dalej (obecnie) stan taki nie występuje i postępowa-
nie toczy się sprawnie, to żadne ze zgłoszonych żądań skarżącego nie może być
uwzględnione. Jeżeli natomiast bezczynność rozpoczęła się przed dniem wejścia w
życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. i trwa nadal, to żądania zgłoszone na podstawie
przepisów tej ustawy mogą być uznane za zasadne, przy czym stan przewlekłości
mógłby być „liczony” dopiero od dnia 17 września 2004 r. Oznacza to, że jeżeli
skarga dotyczy „działań lub bezczynności” sprzed wejścia w życie ustawy, to żądanie
skrzącego należy oceniać wyłącznie w świetle ogólnych zasad odpowiedzialności z
uwzględnieniem zasady nieretroakcji z art. 3 k.c. i to w postępowaniu wywołanym
„złożeniem pozwu o ustalenie i zapłatę”. W takich przypadkach „ustawa z dnia 17
czerwca 2004 roku, wynikająca z niej samoistna przesłanka odpowiedzialności i tryb
ich dochodzenia, nie znajdują zastosowania”. Skłania to do wniosku, że strona skła-
dająca skargę na naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu eg-
zekucyjnym bez nieuzasadnionej zwłoki w trybie ustawy z 17 czerwca 2004 r. i do-
chodząca roszczeń na podstawie przepisów tej ustawy, może w skardze powoływać
się na te działania lub bezczynności organu egzekucyjnego, które wystąpiły po dniu
17 września 2004 r. Na poparcie takiej konkluzji Sąd Okręgowy powołał się na rozu-
mienie „okresu podlegającego rozpatrzeniu” przez Europejski Trybunał Praw Czło-
wieka w Strasburgu, który uznał, że nie jest kompetentny do rozpatrywania skarg
odnoszących się do naruszenia Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podsta-
wowych Wolności, które miały miejsce przed dniem 1 maja 1993 r., tj. przed dniem,
w którym Polska uznała kompetencję Europejskiej Komisji Praw Człowieka do przyj-
mowania indywidualnych skarg od podmiotów, które stały się ofiarami naruszenia
praw zawartych w tej Konwencji (np. orzeczenie z dnia 23 maja 2002 r., skarga nr
40835/98, sprawa Szarapo przeciwko Polsce).
Ostatecznie skład Sądu Okręgowego przedstawiający do rozpoznania zagad-
nienie prawne przychylił się do poglądu, zgodnie z którym przepisy ustawy z 17
czerwca 2004 r. znajdują zastosowanie do zdarzeń mających miejsce po dniu jej
wejścia w życie, zwracając równocześnie uwagę, że dotychczasowa praktyka
orzecznicza tego Sądu nie była jednolita. Między innymi w sprawach o sygn. akt II S
1/04 i 2/04 Sąd Okręgowy w Poznaniu dopuścił stosowanie przepisów ustawy z 17
czerwca 2004 r. od dnia 19 stycznia 1993 r., tj. od dnia ratyfikowania przez Polskę
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, uznając, że
7
ustawa z 17 czerwca 2004 r. nie miałaby racjonalnego uzasadnienia, gdyby żadna ze
spraw „nie mogłaby zostać obecnie zaskarżona”. Tymczasem adresatem norm tej
Konwencji nie były sądy krajowe, ale Europejski Trybunał Praw Człowieka, a ponadto
każda nowo regulowana materia ustawowa wymaga odniesienia hipotezy normy
prawnej do określonego stanu rzeczy istniejącego przez pewien okres czasu, zwa-
żywszy że skargę o stwierdzenie przewlekłości postępowania wnosi się „w toku po-
stępowania w sprawie” (art. 5 ustawy). Przepis ten nie jest normą intertemporalną, a
jedynie stanowi, że skarga nie może być wniesiona po zakończeniu postępowania.
Również w uzasadnieniu do rządowego projektu tej ustawy wskazano na koniecz-
ność stworzenia mechanizmu wymuszającego rozpoznanie spraw przez sądy. Po-
nadto nie ma przeszkód prawnych, aby strona, która poniosła szkodę na skutek
przewlekłości rozpoznania sprawy, dochodziła jej naprawienia na zasadach prawa
cywilnego także po prawomocnym zakończeniu sprawy (art. 16 ustawy).
Wobec występujących w orzecznictwie rozbieżności dotyczących stosowania
przepisów ustawy z 17 czerwca 2004 r. także do stanów faktycznych, które wystąpiły
przed jej wejściem w życie, konieczne stało się wyjaśnienie przez Sąd Najwyższy
poważnych wątpliwości prawnych ujętych w treści zagadnienia prawnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wstępnie i dla porządku należało podnieść, że żądania skarżącego oparte na
podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie
prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej
zwłoki nie mają materialnoprawnego waloru cywilnoprawnego, ponieważ - wbrew
stanowisku Sądu Okręgowego - nie znajdują one podstawy „w normie prawa cywil-
nego”, ale w przepisach ustawy o charakterze publicznoprawnym, do której normy
prawa cywilnego (prywatnego) stosuje się w zakresie, w jakim ta ustawa do nich od-
syła (art. 15 i 16 ustawy). Oznacza to, że zasadniczo przepisy ustawy o skardze sta-
nowią na gruncie polskiego porządku prawnego samodzielną materialną podstawę
prawną do występowania z trzema żądaniami, a mianowicie: z żądaniem podstawo-
wym zmierzającym do stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której
skarga dotyczy; oraz z dwoma żądaniami dodatkowymi, czyli z żądaniem podjęcia w
wyznaczonym terminie odpowiednich czynności przez organ pozostający w „prze-
wlekłości postępowania” oraz z żądaniem zasądzenia na rzecz skarżącego odpo-
8
wiedniej sumy pieniężnej w wypadku stwierdzenia takiej przewlekłości. Równocze-
śnie ustawa stanowi, że jeżeli skarga o stwierdzenie przewlekłości postępowania
zostanie uwzględniona, to strona może w odrębnym postępowaniu dochodzić na-
prawienia szkody wynikłej ze stwierdzenia przewlekłości od Skarbu Państwa albo
solidarnie od Skarbu Państwa i komornika, przy czym postanowienie uwzględniające
skargę wiąże sąd w postępowaniu cywilnym o odszkodowanie lub zadośćuczynienie,
co do stwierdzenia przewlekłości postępowania (art. 15 ustawy). Natomiast, jeżeli
strona nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, to
może dochodzić na podstawie art. 417 k.c. naprawienia szkody wynikłej z przewle-
kłości, dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy (art.
16 ustawy).
Powyższe wskazuje, że to przepisy ustawy o skardze na przewlekłość postę-
powania, a nie normy prawa cywilnego materialnego, stanowią podstawę prawną
dochodzenia żądań wynikających z tej lex specialis, która ponadto - w zakresie w
jakim dotyczy zagadnień procesowych - zawiera regulacje szczególne względem
powszechnie obowiązujących norm prawa postępowania cywilnego, zważywszy że -
w sprawach nieuregulowanych w ustawie - do postępowania toczącego się na skutek
skargi sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym, obowiązu-
jące w postępowaniu, którego skarga dotyczy (art. 8 ust. 2 ustawy). Skarga na prze-
wlekłość postępowania może dotyczyć nie tylko postępowania cywilnego, ale
wszystkich postępowań sądowych wymienionych w art. 1 w związku z art. 3 ustawy,
tj. także postępowania w sprawach o przestępstwa lub wykroczenia skarbowe, po-
stępowania o wykroczenia, postępowania w przedmiocie odpowiedzialności pod-
miotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, postępowania karnego,
postępowania sądowo-administracyjnego, czy postępowania egzekucyjnego lub in-
nego postępowania dotyczącego wykonania orzeczenia sądowego. Oznacza to, że
skarga na przewlekłość postępowania, składana w toku określonego postępowania w
sprawie, ma materialnoprawne i procesowe oparcie (podstawę prawną) w tej szcze-
gólnej ustawie, która ustanowiła skargę jako doraźny środek odwoławczy mający
przeciwdziałać przewlekłości postępowania sądowego oraz wymuszać nadanie mu
sprawnego biegu procesowego. Skarga ta w żadnym razie nie eliminuje możliwości
formułowania roszczeń cywilnoprawnych o odszkodowanie lub zadośćuczynienie za
skutki przewlekłości, chociaż wynik postępowania skargowego może mieć wpływ na
odrębne postępowanie cywilne (art. 15 ustawy), bądź warunkuje możliwość żądania
9
przez stronę naprawienia szkody na podstawie art. 417 k.c., jeżeli strona nie wniosła
skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, dopiero po prawomoc-
nym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy (art. 16 ustawy). Ponadto skarga
nie hamuje możliwości strony domagania się podjęcia czynności z zakresu nadzoru
nad działalnością administracyjną sądów (np. w trybie art. 37 § 4 ustawy z dnia 27
lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze
zm.).
Oceniając charakter prawny regulacji zawartych w ustawie o skardze na prze-
wlekłość postępowania należy przyjąć, że stanowią one samodzielne materialno-
prawne oparcie do formułowania żądań zmierzających do przeciwdziałania przewle-
kłości określonego postępowania sądowego lub egzekucyjnego. Jedynie w aspekcie
procesowym, postępowanie ze skargi na przewlekłość postrzega się jako postępo-
wanie incydentalne (wpadkowe) w ramach toczącego się postępowania co do istoty
sprawy (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 16 listopada 2004 r., III SPP 42/04).
Powyższe nie może zatem prowadzić do wniosku, że rozpatrywanie skargi na
przewlekłość postępowania w sprawie cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c., mogłoby
przesądzać o jej charakterze cywilnoprawnym, jakoby znajdującym „podstawę w
normie prawa cywilnego materialnego”. Przeciwnie, skarga ma oparcie w publiczno-
prawnej ustawie wprowadzonej do polskiego porządku prawnego w celu zwiększenia
efektywności i skuteczności prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrze-
nia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i nie-
zawisły sąd, wynikającego z gwarancji konstytucyjnych i wiążących standardów mię-
dzynarodowych (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6
ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności spo-
rządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.,
powoływanej dalej jako Konwencja). Tego rodzaju „publiczna” natura i podstawy
prawne skargi na przewlekłość postępowania przekreślają zasadność bezpośrednie-
go odwoływania się do intertertemporalnych zasad działania prawa prywatnego (art.
3 k.c. oraz art. XXVI przepisów wprowadzających Kodeks cywilny). Równocześnie
jednak wyrażona w nich reguła niedziałania prawa wstecz ma nie tylko „prywatne”
odniesienie cywilnoprawne, ale walor zasady uniwersalnej obowiązującej w całym
systemie prawa, zwłaszcza że, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Okręgowy, zasada
lex retro non agit stanowi gwarancję przestrzegania konstytucyjnej zasady demokra-
10
tycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i kształtuje zasadę zaufania
obywateli do Państwa i stanowionego przezeń prawa.
Uniwersalna zasada nieretroakcji przepisów prawa stanowi zatem zasadnicze
podłoże i uwarunkowanie prawne rozważania aspektów intertemporalnego oddziały-
wania przepisów ustawy o skardze na przewlekłość postępowania. Zasada lex retro
non agit nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż możliwe są od niej
odstępstwa w przypadkach wyjątkowych uzasadnianych szczególnymi okoliczno-
ściami systemowymi lub funkcjonalnymi, wynikającymi na ogół z samej treści wyraź-
nie ustanowionych legislacyjnych wyjątków od zasady nieretroakcji. W ustawie o
skardze na przewlekłość postępowania - taka wyjątkowa regulacja szczególna zo-
stała zawarta w art. 18, który stanowi, że w okresie 6 miesięcy od dnia wejścia w ży-
cie ustawy osoby, które przed tym dniem złożyły skargę do Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka, zarzucając naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym
terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i pod-
stawowych wolności, mogą wnieść skargę o stwierdzenie przewlekłości postępowa-
nia na podstawie przepisów ustawy i to pod warunkiem, że skarga do Trybunału
została wniesiona w toku postępowania, którego ona dotyczy, i o ile Trybunał nie wy-
dał postanowienia w przedmiocie dopuszczalności skargi. Sąd Najwyższy nie po-
dziela sygnalizacji Sądu Okręgowego, że wyjątek z art. 18 ustawy jakoby „z natury
rzeczy” nie może odnosić się do przewlekłości postępowania przed komornikiem,
„skoro przedmiotem rozpoznania przed Trybunałem w Strasburgu mogło być jedynie
postępowanie przed sądem”, zważywszy że w polskim systemie prawnym na czyn-
ności komornika lub na zaniechanie ich dokonania przysługuje skarga do sądu (art.
767 k.p.c.), a niesatysfakcjonujące stronę rozstrzygnięcie sądowe podlega dyspozy-
cjom art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji, a przeto mogło być przedmiotem skargi indywi-
dualnej do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (art. 34 i 35 Konwencji), por. też
orzeczenie ETPC z dnia 26 września 1996 r. w sprawie Di Pade przeciwko Włochom,
RJD 1996-IV.
Ponadto sformułowania użyte w art. 18 ustawy nie dają podstaw ani uzasad-
nienia do wyłączenia spod ustanowionej w nim regulacji intertemporalnej wszystkich
postępowań wymienionych w art. 3 pkt 7 ustawy. Oznacza to, że ustanowiony inter-
temporalnym przepisem szczególnym (art. 18 ustawy) wyjątek od zasady nieretroak-
cji nie może podlegać także takiej wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do
uznania, że nie stosuje się go do postępowań egzekucyjnych, co łącznie sprawia, że
11
przepisy ustawy o skardze na przewlekłość postępowania znajdują zastosowanie
także do przewlekłości w postępowaniu egzekucyjnym , stwierdzonych począwszy
od wejścia w życie tej ustawy, z wyjątkami określonymi w jej art. 18.
Powyższe założenie generalne nie rozwiązuje jednak wszystkich intertempo-
ralnych aspektów skargi na przewlekłość w postępowaniu egzekucyjnym przed ko-
mornikiem, jeżeli zważyć, że niejako „z natury rzeczy” stany przewlekłości postępo-
wania obejmują okresy nieprzerwanego zaniechania lub długotrwałego podejmowa-
nia pozornych lub nieprzynoszących efektów czynności sądu lub czynności egzeku-
cyjnych, zwłaszcza gdy stany takie rozpoczęły się przed wejściem w życie ustawy i
trwają nadal w okresie jej obowiązywania. W ocenie Sądu Najwyższego, takie „trwa-
jące” stany przewlekłości poddają się normatywnemu oddziaływaniu przepisów
ustawy o skardze na przewlekłość postępowania. Skoro od dnia wejścia w życie
ustawy skarga na przewlekłość postępowania jest dopuszczalna, to jej przepisy mają
zastosowanie do każdej przewlekłości w danej instancji postępowania, byleby wystą-
piła lub trwała ona w jakimkolwiek czasie pod rządem obowiązywania tej ustawy. Ak-
ceptując zatem zasadę, że przepisy ustawy mają zastosowanie do zdarzeń przewle-
kłości mających miejsce po dniu jej wejścia w życie, Sąd Najwyższy nie podzielił re-
strykcyjnego stanowiska Sądu Okręgowego, jakoby stan przewlekłości postępowa-
nia, który wprawdzie rozpoczął się przed wejściem w życie ustawy, ale dalej utrzy-
muje się pod rządem ustawy, „mógł być liczony dopiero od dnia 17 września 2004
roku”. Taka opcja kłóci się bowiem z racjonalnym rozumieniem niejako „ciągłych”, bo
utrzymujących się stanów przewlekłości postępowań, którym mają przeciwdziałać
przepisy ustawy, a skarga powinna eliminować wszelkie utrzymujące się stany dzia-
łania lub bezczynności, tj. także stany przewlekłości niejako „zastane” i naruszające
prawo strony do przeprowadzenia i zakończenia bez nieuzasadnionej zwłoki sprawy
sądowej lub egzekucyjnej (art. 1). W przeciwnym razie, pomimo wejścia w życie
ustawy, żadna z trwających spraw przewlekłych nie mogłaby być zaskarżona, dopóki
utrzymująca się przewlekłość nie przekroczyłaby miary czasowej uzasadniającej
uznanie przymiotu przewlekłości postępowania - z uwzględnieniem wyłącznie okre-
sów liczonych od wejścia w życie ustawy. Tak nie jest, albowiem analizowana
ustawa, poza wyjątkiem określonym w art. 18, nie tylko nie działa wstecz, ale równo-
cześnie nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych ani uzasadniania opcja, że jej nor-
matywne oddziaływanie zostało odsunięte na przyszłość, dopóty nie wystąpi prze-
wlekłość postępowania liczona począwszy od dnia jej wejścia w życie. Rozmaita dłu-
12
gość utrzymującego się stanu przewlekłości postępowania sprzed wejścia w życie
ustawy oraz w okresie jej obowiązywania może mieć jedynie znaczenie dla ustalenia
wysokości i przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4, co
dotyczy w szczególności przypadków, w których pod rządem nowych przepisów
trwająca wada przewlekłości postępowania zostaje szybko wyeliminowana z „obrotu
procesowego”, a postępowanie dalej toczy się bez nieuzasadnionej zwłoki, wskutek
uwzględnienia przez jej adresatów założeń normatywnych i celów tej ustawy.
Do rozpatrzenia pozostaje jeszcze jeden, szczególny aspekt oceny stanów
przewlekłości postępowania w sprawach, w których przewlekłość postępowania za-
kończyła się przed wejściem w życie ustawy, ale w dalszym ciągu trwa postępowanie
w danej instancji, zważywszy że skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego
skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowa-
nia w sprawie, a zatem ma ona „instancyjne” odniesienie (podłoże) obejmujące całą
daną instancję. Inaczej rzecz ujmując wyjaśnienia wymaga także kwestia, czy wystą-
pienie w danej instancji przewlekłości postępowania, która zakończyła się przed
dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli po tym dniu postępowanie w tej instancji toczy
się już sprawnie, powinno prowadzić do uznania skargi za niezasadną (art. 12
ustawy). W tej kwestii Sąd Najwyższy odpowiada twierdząco, chyba że miała miejsce
sytuacja objęta art. 18 ustawy. W założeniu przepisów ustawy o skardze na przewle-
kłość postępowania leży bowiem przeciwdziałanie lub eliminowanie stanów bieżącej
(trwającej) przewlekłości postępowania, a funkcją ustawy jest przede wszystkim wy-
muszenie nadania sprawie, dotkniętej wadą „przewlekłości”, odpowiedniego, tj.
sprawnego biegu procesowego (por. uzasadnienie do wyżej powołanej uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., III SPP
42/04). Oznacza to, że ustanie stanu przewlekłości przed wejściem w życie ustawy
sprzeciwia się pozytywnemu rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania,
która nie ma miejsca (nie występuje) już pod rządem przepisów ustawy. Trzeba jed-
nak podkreślić, że nie wyklucza to prawa strony, która nie mogła skutecznie skorzy-
stać ze skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy (z uwagi
na to, że stan ten po wejściu w życie ustawy nie istnieje), do dochodzenia roszczenia
o naprawienie ewentualnej szkody na podstawie art. 417 k.c. Jednakże z żądaniem
takim strona może wystąpić dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania co
do istoty sprawy (art. 16 ustawy).
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
13
========================================