Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., II CK 312/05
Działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie
pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w
pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz.U. 2004 r. Nr
261, poz. 2603 ze zm.) przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli
przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z
dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr
204, poz. 2086 ze zm.).
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk (sprawozdawca)
Sędzia SN Marian Kocon
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Towarzystwa Budownictwa
Społecznego "Z.K.", spółce z o.o. w K. oraz K. Towarzystwa Budownictwa
Społecznego, spółki z o.o. w K. przeciwko Gminie Miasto K. o ustalenie, po
rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 grudnia 2005 r. kasacji
powodowych spółek od wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 22
października 2004 r.
oddalił kasację.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w Kościanie, orzekając w sprawie z powództwa Towarzystwa
Budownictwa Społecznego "Z.K.", spółki z o.o. w K. (dalej: "Towarzystwo
Budownictwa Społecznego") oraz K. Towarzystwa Budownictwa Społecznego,
spółki z o.o. w K. (dalej: "K. Towarzystwo Budownictwa"), wyrokiem z dnia 30
kwietnia 2004 r. ustalił, że Gmina Miejska K. jest właścicielem nieruchomości o
powierzchni 598 m2
, położonej w K., oznaczonej nr 38(...)/10, dla której Sąd
Rejonowy w Kościanie prowadzi księgę wieczystą nr (...).
Według ustaleń Sądu Rejonowego, w dniu 2 lipca 1998 r. Burmistrz K.,
uwzględniając wniosek Anieli i Czesława R. (pierwotnych właścicieli), zatwierdził
projekt podziału działki oznaczonej nr 38(...), w wyniku czego powstały dwie działki
o numerach 38(...)/1 i 38(...)/10, przy czym druga przeznaczona została pod drogę.
Własność działki 38(...)/10 oraz innych nieruchomości K. Towarzystwo
Budownictwa nabyło w dniu 19 maja 1999 r. Nabycie połączone było z przejęciem
wierzytelności zbywcy wobec pozwanej Gminy z tytułu odszkodowania za
wydzielenie działki pod drogę.
Obie powodowe spółki wiąże umowa z dnia 15 kwietnia 2003 r., na mocy
której Towarzystwo Budownictwa Społecznego sprawuje zarząd nad budynkami
należącymi do drugiej z powodowych spółek.
Pozwana Gmina odmówiła K. Towarzystwu Budownictwa wypłaty
odszkodowania za działkę nr 38(...)/10, przyjmując, że stanowi ona nadal własność
Towarzystwa, gdyż nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzną.
Zatwierdzony w dniu 2 lipca 1998 r. projekt podziału działki odpowiadał
założeniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego
uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia 17 maja 1994 r., oraz szczegółowym zasadom
podziału nieruchomości ujętym w decyzji tej Rady z dnia 9 czerwca 1998 r. o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia 1 lipca 1998 r.
kierownik Urzędu Rejonowego w K. zatwierdził projekt budowy drogi wewnętrznej
osiedlowej wraz z parkingami. Wszystko to służyło przedsięwzięciu zmierzającemu
do budowy osiedla mieszkaniowego.
Uznając powołane decyzje za źródło stosunków cywilnoprawnych, Sąd
Rejonowy powziął przekonanie, że wyodrębniona działka nr 38(...)/10, z racji
przeznaczenia jej na drogę stała się własnością gminy. Przyjął, że przesądzający w
tej mierze jest art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz.U. 2004 r.
Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n.") w brzmieniu aktualnym w dniu 2 lipca
1998 r., tj. w dniu zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skoro bowiem
wymieniony przepis posługiwał się pojęciem drogi w odniesieniu do gruntu
wyodrębnionego z dzielonej nieruchomości, bliżej tego pojęcia nie definiując, to
wskazane w decyzji administracyjnej przeznaczenie działki nr 38(...)/10 sprawia, że
jest ona drogą w rozumieniu powołanego przepisu, co oznacza, że z mocy ustawy
stała się ona własnością gminy.
Sąd drugiej instancji nie podzielił tego stanowiska. (...) Wyraził zapatrywanie,
że art. 98 ust. 1 u.g.n. posługuje się pojęciem „droga” tylko w znaczeniu drogi
publicznej, przy czym dotyczy to wymienionego przepisu także w wersji aktualnej w
dniu 2 lipca 1998 r., tj. w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału
nieruchomości. Drogami publicznymi nie są drogi wewnętrzne, wobec czego nie
może się na nie rozciągać własność gminy, jeżeli w tej postaci zostały wydzielone z
nieruchomości. (...)
Wyrok Sądu Okręgowego zaskarżyły oba powodowe Towarzystwa, wnosząc o
jego zmianę i oddalenie apelacji pozwanej Gminy. W kasacji opartej na podstawie
naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucili, że wyrok Sądu Okręgowego
zapadł z naruszeniem art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu tego przepisu
obowiązującym w dniu 2 lipca 1998 r., tj. przed znowelizowaniem go, czyli przed
dniem 15 lutego 2000 r.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W myśl art. 140 k.c., właściciel może korzystać z rzeczy na zasadzie
wyłączności, ale w granicach, które wyznaczają przepisy prawa lub zasady
współżycia społecznego, prawo własności nie zapewnia zatem nieograniczonej
władzy nad rzeczą. Ingerencję w sferę wykonywania prawa własności dopuszczają
m.in. przepisy regulujące zabudowę gruntów przez ograniczenie możliwości ich
podziału. Ograniczenia tego rodzaju zapoczątkowała ustawa z dnia 25 czerwca
1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast oraz niektórych osiedli (Dz.U.
Nr 35, poz. 248), a podstawowe uregulowania w niej ujęte przyjęła ustawa z dnia 6
lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o
podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.).
Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)
art. 10 ust. 1 tej ustawy stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli
jest zgodny z miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego. Według ust.
5 tego artykułu natomiast, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości
objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem,
w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne,
za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu
nieruchomości. W świetle tego uregulowania zarówno sam podział nieruchomości,
jak i wydzielenie działki „pod budowę ulic” pozostało w ścisłej zależności od tego,
czy nieruchomość była zabudowana, względnie czy była przeznaczona pod
zabudowę. Powoływana ustawa nie definiowała jednak tych pojęć, co było
równoznaczne z pozostawieniem tego zagadnienia do zinterpretowania w innych
aktach prawnych, względnie nauce i orzecznictwu. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.
139 ze zm. – dalej: "u.z.p.") i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane
(Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) określały, jakkolwiek nie w pełni wyczerpująco,
znaczenie obu wymienionych pojęć. Odwołując się do wymienionych uregulowań
przyjąć należy, że o przeznaczeniu terenu pod zabudowę rozstrzyga miejscowy
plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zaś plan taki nie zostanie
uchwalony, możliwość zabudowy otwiera decyzja o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 u.z.p.).
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy funkcję tę spełnia powoływana
decyzja administracyjna z dnia 9 czerwca 1998 r., w której szczegółowo określono
rodzaj inwestycji na wskazanych gruntach, nadając im jednoznacznie charakter
mieszkaniowy wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi. Taka treść
decyzji kwalifikuje wskazane grunty jako przeznaczone pod zabudowę. Wydana
następnie w dniu 2 lipca 1998 r. decyzja Burmistrza Miasta K., przeznacza
wydzieloną z działki 38(...)działkę nr 38(...)/10 na drogę wewnętrzną mającego
powstać osiedla. O ile w tych warunkach nie może być wątpliwości, że
wyodrębniona działka pod drogę stanowi część infrastruktury przyszłego osiedla, o
tyle brak jednoznaczności w ocenie, czy ta wydzielona działka objęta została
skutkami z art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu sprzed daty jego nowelizacji, tj. sprzed
dnia 15 lutego 2000 r. Przepis ten stanowił, podobnie jak uprzednio art. 10 ust. 5
u.g.g., że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został
dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z
dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale
prawomocne. Przepis nie określał jednak, jak należy rozumieć wyrażenie „droga”, w
szczególności, czy oznacza ono powszechną dostępność do pasa gruntu, bez
względu na funkcję drogi w sieci drogowej, czy też wyrażenie to obejmuje drogę w
węższym znaczeniu, tzn. nie odnosi się do drogi innej niż droga publiczna w
rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14,
poz. 60 ze zm.). Odpowiedź na to pytanie tkwi w charakterze wzajemnej relacji
między art. 98 ust. 1 u.g.n. a przepisami ustaw o zagospodarowaniu przestrzennym
i o drogach publicznych w ich brzmieniu z daty zdarzenia leżącego u podstaw
rozważanego zagadnienia.
Według art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., plan zagospodarowania przestrzennego
obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, a według
ustawy o drogach publicznych, także drogi, jak m.in. osiedlowe, nie należą do
kategorii dróg publicznych. Jeżeli wobec tego podział nieruchomości
podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna
w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej
kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy
prawa, przez gminę. Kres wątpliwości w tym zakresie kładzie znowelizowany art. 98
ust. 1 u.g.n., wyraźnie dostosowany do obowiązujących uregulowań w zakresie
podziału nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę. Zmiana
tego przepisu oznacza w uwzględnienie wyrażanych w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego
stanowisk, opowiadających się za jego stosowaniem z zachowaniem reguł wykładni
systemowej (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III ARN
7/96, OSNAPUS 1995, nr 17, poz. 213). Należy zatem przyjąć, że także pod
rządami art. 98 ust. 1 u.g.n. w wersji pierwotnej, jedynie drogi publiczne wydzielone
w wyniku podziału nieruchomości przechodziły na własność jednostek
samorządowych albo Skarbu Państwa. Tylko takie rozumienie użytego w pierwotnej
wersji powołanego przepisu wyrażenia „droga” daje się uzasadnić w kontekście art.
10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., według którego w planie miejscowym ustala się, poza liniami
rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielania ścieżek
rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi.
Oznacza to zarazem, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do
wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek
samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności
cywilnoprawnej.
Z tych względów należało orzec, jak w sentencji (art. 39312
k.p.c.).