Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie zamawiającego Gminy Miasta T. przeciwko
Konsorcjum F.W. „P.” Marek P. – Lider Konsorcjum, "J." sp. z o.o. – Partner
Konsorcjum, w którego imieniu działa F.W. „P.” Marek P. ul. F. nr 11, G. o
zamówienie publiczne pn. "budowa boiska do hokeja ze sztuczną trawą wraz z
robotami towarzyszącymi – etap pierwszy przy ul. S.C. w T.", po rozstrzygnięciu w
Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 stycznia 2006 r. zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Toruniu postanowieniem z dnia
21 listopada 2005 r.:
„Czy przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w
transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.) mają zastosowanie do
umów zawieranych przez gminę w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177), gdy przedmiotem zamówienia
publicznego jest realizacja zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.
1591 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
Umowa zawierana w celu realizacji zadań własnych gminy określonych w
ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z
2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może stanowić transakcję handlową w
rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach zapłaty w
transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm.).
Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne powstało przy rozpoznawaniu skargi
zamawiającego – Gminy Miasta T. od wyroku zespołu arbitrów w Warszawie.
Zespół arbitrów rozpoznał odwołanie wniesione przez Konsorcjum F.W. „P." Marek
P. i "J.", spółka z o.o. w G. od oddalenia przez zamawiającego Prezydenta Miasta
T. protestu z dnia 23 czerwca 2005 r. i wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. unieważnił
postępowanie.
Z uzasadnienia wyroku zespołu arbitrów wynika, że zamawiający w dniu 20
czerwca poinformował Konsorcjum, iż jego oferta, złożona w toku postępowania
przetargowego o zamówienie publiczne pod nazwą „budowa boiska do hokeja ze
sztuczną trawą wraz z robotami towarzyszącymi – etap I przy ul. S.C. w T.", została
odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. –
Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 – dalej: "Pr.z.p.") w związku z
brakiem dołączenia do oferty dokumentu w postaci harmonogramu rzeczowo-
finansowego uwzględniającego terminy realizacji i warunki płatności.
Zespół arbitrów ustalił, że zamawiający pismem z dnia 16 maja 2005 r.
dokonał zmiany specyfikacji istotnych warunków zamówienia i wzoru umowy w ten
sposób, że termin realizacji zamówienia określił rozpoczęciem robót nie później niż
siódmego dnia po podpisaniu umowy, a termin zakończenia robót nie później niż do
dnia 15 marca 2006 r. Wśród wymaganych dokumentów składających się na ofertę
umieścił harmonogram rzeczowo-finansowy uwzględniający terminy realizacji i
warunki płatności zgodnie z zapisami zawartymi we wzorze umowy oraz określił, że
zapłata wynagrodzenia nastąpi w latach 2005, 2006 i 2007. Dokonane zmiany nie
były przedmiotem wyjaśnień oraz protestu.
W ocenie zespołu arbitrów, zmiany w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia dokonane przez zamawiającego pismem z dnia 16 maja 2005 r.
naruszają art. 3 pkt 3, art. 5 i 9 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. o terminach
zapłaty w transakcjach handlowych (Dz.U. Nr 139, poz. 1323 ze zm. – dalej:
"u.t.z.t.h."), w związku z czym zespół unieważnił postępowanie (art. 191 ust. 3
Pr.z.p.).
Przy rozpoznawaniu skargi Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie prawne i
wskazał, że wątpliwości powstają na tle rozumienia art. 2 u.t.z.t.h. W szczególności
powstaje pytanie, czy realizacja własnych zadań gminy, do realizacji których jest
ona zobowiązana ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest transakcją handlową w
rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Istota problemu zawiera się w pytaniu, czy umowa, do zawarcia której
zmierzało postępowanie przetargowe zainicjowane przez Gminę Miasta T., jest
objęta działaniem przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach
handlowych.
Konkretna umowa będzie objęta działaniem przepisów wskazanej ustawy,
jeżeli spełnione zostaną podmiotowe i przedmiotowe kryteria wynikające z art. 2 i 3
oraz jeżeli nie zostanie ona wyłączona spod działania ustawy o terminach na
podstawie art. 4. Z powołanych przepisów wynika, że transakcją handlową, do
której przepisy omawianej ustawy mają zastosowanie, jest umowa, której
przedmiotem jest odpłatne dostarczanie towaru lub odpłatne świadczenie usług, a
strony tej umowy zawierają ją w związku z wykonywaną przez siebie działalnością
gospodarczą lub zawodową. Ponadto stronami umowy mają być podmioty, o
których mowa w art. 3 Pr.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 Pr.z.p., ustawę stosuje się
do udzielania zamówień publicznych m.in. przez jednostki sektora finansów
publicznych. Zakres pojęcia "jednostki sektora finansów publicznych” wynika z art. 5
pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz.U.
z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), który stanowi, że do sektora finansów
publicznych zalicza się organy władzy publicznej, organy administracji rządowej,
organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, a także jednostki
samorządu terytorialnego i ich organy oraz związki.
Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego spełnia podmiotowe kryterium
stosowania przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych, jest
bowiem jednostką samorządu terytorialnego, przez co należy do sektora finansów
publicznych, a w konsekwencji – w razie udzielania zamówień – jest obowiązana
stosować przepisy Prawa zamówień publicznych. Nie jest również objęta
wyłączeniem wynikającym z art. 4 u.t.z.t.h., gdyż przewidziane w tym przepisie
wyłączenie obejmuje umowy, których stronami są wyłącznie podmioty, o których
mowa w art. 5 ustawy o finansach publicznych, a więc podmioty zaliczane do
sektora finansów publicznych.
Rozważenie tych zagadnień prowadzi do wniosku, że spełnione jest
podmiotowe kryterium wynikające z art. 3 u.t.z.t.h., w związku z czym sporna
pozostaje jedynie kwestia, czy umowa zawierana w ramach realizacji zadań
własnych gminy jest transakcją handlową w rozumieniu art. 2 u.t.z.t.h., a – wobec
treści zagadnienia przedstawionego przez Sąd Okręgowy – właściwie tylko kwestia,
czy wspomniana umowa jest zawierana w związku z prowadzoną działalnością
gospodarczą lub zawodową. Ujmując zagadnienie nieco inaczej można zawrzeć je
w pytaniu, czy wykonywanie zadań własnych gminy może być uznane za
działalność gospodarczą lub zawodową, a ponieważ mianem działalności
zawodowej określane jest wykonywanie zawodów wymagających szczególnej
wiedzy i umiejętności, działalności takiej gmina prowadzić nie może. Pozostaje więc
do rozważenia, czy wykonywanie zadań własnych może pozostawać w sferze
działalności gospodarczej. (...)
Do tak postawionego problemu Sąd Najwyższy odnosił się już wielokrotnie.
Przykładowo można wskazać postanowienie z dnia 19 października 1999 r., III CZ
112/99 (OSNC 2000, nr 4, poz. 78), w którym stwierdzono, że działalnością
gospodarczą gminy jest – prowadzona w formie komunalnych zakładów
budżetowych lub spółek prawa handlowego – działalność w zakresie zadań
własnych, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), których celem jest
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych, a także – w przypadkach określonych w odrębnej ustawie
– działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania, a także postanowienie z
dnia 23 listopada 2000 r., III CZ 112/00 (nie publ.), w którym przyjęto, że gmina
może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie zadań o charakterze
działalności publicznej.
Podobne stanowisko było wyrażane przez Sąd Najwyższy przy dokonywaniu
wykładni art. 8 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych (Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 22
sierpnia 2001 r., V CKN 756/00 ("Izba Cywilna" 2002, nr 1, s. 64) Sąd Najwyższy
stwierdził, że w prawie polskim pojęcie „działalność gospodarcza" nie ma jednolitej
treści, w szczególności brak dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że ustawodawca
w każdym przypadku posługuje się jako wyznacznikiem tego pojęcia kryterium
zarobkowego charakteru. W świetle całokształtu regulacji prawnych dotyczących
gminy należy uznać, że w celu realizacji zadań własnych gmina może prowadzić
działalność gospodarczą, zadania własne gminy mogą bowiem być realizowane
bądź przez podejmowanie działalności gospodarczej bądź działalności nie mającej
takiego charakteru. Wychodząc z założenia, że o gospodarczym charakterze
podejmowanej działalności decyduje przedmiot tej działalności, Sąd Najwyższy na
gruncie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych działalność
niegospodarczą gminy związał jedynie z działalnością naukową, kulturalną,
dobroczynną itp.
Także przy analizie pojęć „sprawa gospodarcza" oraz „przedsiębiorca” Sąd
Najwyższy przyjmował, że gmina realizująca zadania własne przez zawieranie
odpłatnych umów jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4792
k.p.c. (por.
postanowienie z dnia 7 sierpnia 2003 r., IV CZ 90/03, "Izba Cywilna" 2004, nr 6, s.
45). Należy zatem przyjąć za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego
stanowisko, że wykonywanie przez gminę zadań własnych nie stanowi przeszkody
do przyjęcia gospodarczego charakteru prowadzonej w powyższych ramach
działalności. Formułując kryteria uznania działalności za działalność gospodarczą,
Sąd Najwyższy akcentuje jej stały charakter, zorganizowanie i powtarzalność
podejmowanych działań, podporządkowanie zasadom racjonalnego
gospodarowania oraz regułom opłacalności i zysku. W dotychczasowym
orzecznictwie nie wskazywano natomiast na konieczność realizowania
zarobkowego celu; za wystarczające uznawano podporządkowanie działalności
regułom racjonalnego gospodarowania, polegającym na staraniach osiągnięcia
maksymalnego efektu przy minimalnym nakładzie środków lub minimalnego zużycia
środków dla osiągnięcia pożądanego, planowanego efektu.
Cechy działalności gospodarczej przedstawiane w orzecznictwie Sądu
Najwyższego wskazywane są także w doktrynie. W szczególności należy zwrócić
uwagę, że kryterium zarobkowości rozumiane jest w ten sposób, iż zysk stanowi
motyw działalności, a nie konieczny jej efekt. Również przy dokonywaniu wykładni
pojęcia „przedsiębiorca" na tle art. 431
k.c. przedstawiciele nauki prawa podkreślają
zarobkowy charakter działalności, którą dany podmiot podejmuje, jednak nawet
podjęcie działalności mogącej przynieść dochód bez zamiaru osiągnięcia zysku nie
wyłącza uznania podmiotu podejmującego taką działalność za przedsiębiorcę.
Reasumując, działalność gminy w ramach wykonywania jej zadań własnych
może stanowić działalność gospodarczą, musi ona jednak odpowiadać kryteriom
takiego rodzaju aktywności, tzn. musi mieć charakter zorganizowany i ciągły oraz
podlegać regułom racjonalnego gospodarowania oraz stanowić formę udziału w
obrocie gospodarczym. Nie jest natomiast niezbędne, aby działalność taka
przynosiła określony dochód (zysk). Warto przy tym zauważyć, że możliwość
prowadzenia przez gminę działalności gospodarczej wynika wprost z art. 9 ustawy o
samorządzie gminnym.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, trzeba
zauważyć, że przeprowadzenie przez Gminę Miasta T. przetargu w celu zawarcia
umowy o budowę boiska było profesjonalnym działaniem i wskazywało na
zorganizowany charakter działalności. Zorganizowanie to wynika m.in. z
dysponowania przez Gminę środkami pozwalającymi sprostać wymaganiom
wynikającym z obowiązku stosowania przepisów prawa o zamówieniach
publicznych, natomiast powtarzalność działań, przedmiot zamówienia publicznego
w postaci umowy o roboty budowlane, planowany sposób jego realizacji oraz fakt
kontynuowania aktywności gminy w związku z budową boiska przemawiają za
spełnieniem także tego kryterium działalności gospodarczej. Nie można przy tym
wykluczyć, że prowadzona działalność będzie miała zarobkowy charakter (np.
odpłatne udostępnianie boiska).
Uznanie, że mamy do czynienia z wykonywaniem przez Gminę działalności
gospodarczej, jak również okoliczność, że spełnione są pozostałe kryteria
wynikające z przepisów ustawy o terminach zapłaty w transakcjach handlowych
prowadzi do wniosku, że art. 2 tej ustawy znajdzie zastosowanie także w
odniesieniu do umowy zawieranej w ramach realizacji zadań własnych gminy. Za
taką wykładnią przemawia również prezentowany postulat szerokiego zakresu
działania omawianej ustawy. Należy zauważyć, że przyjęcie szerokiego zakresu
działania wskazanej ustawy pozostaje w zgodzie z treścią dyrektywy Rada Unii
Europejskiej 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień
w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.Urz. WE L 200 z dnia 8 sierpnia
2000 r.).
Z tych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale.