Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 7 lutego 2006 r.
I PK 156/05
Sprawa dotycząca przeniesienia służbowego lub zwolnienia za służby
funkcjonariusza celnego nie jest sprawą cywilną, w której przysługuje droga
sądowa przed sądem powszechnym (art. 2 k.p.c.).
Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie: SN Beata Gudowska, SA
Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2006 r. sprawy z
powództwa Ewy B.-B. przeciwko Izbie Celnej w K., Izbie Celnej w P. o stwierdzenie
nieważności czynności prawnej, na skutek kasacji powódki od wyroku Sądu Okręgo-
wego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Bielsku-Białej z dnia 28 paździer-
nika 2004 r. [...]
1. u c h y l i ł zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu Rejono-
wego-Sądu Pracy w Cieszynie z dnia 30 marca 2004 r. i odrzucił pozew;
2. zasądził od powódki na rzecz Izby Celnej w K. kwotę 120 zł (sto dwadzie-
ścia) tytułem kosztów procesu w postępowaniu kasacyjnym.
U z a s a d n i e n i e
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy oddalił apelację powódki Ewy B.-B. od
wyroku Sądu Rejonowego-Sądu Pracy w Cieszynie z dnia 30 marca 2004 r., odda-
lającego jej powództwo o stwierdzenie nieważności czynności prawnej Dyrektora
Izby Celnej w C., stanowiącej propozycję przeniesienia powódki do pełnienia służby
z Izby Celnej w C. do Izby Celnej w P.
Sąd Rejonowy - Sąd Pracy ustalił, że powódka oraz kilku innych funkcjonariu-
szy Izby Celnej w C., otrzymali w dniu 30 października 2003 r. propozycje przenie-
sienia do dalszej służby w innych Izbach Celnych, w przypadku powódki w Izbie Cel-
nej w P. z dniem 10 listopada 2003 r., na podstawie art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca
2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych
2
ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek pod-
ległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz.U. Nr 137, poz.
1302). Izba Celna C. uległa likwidacji z dniem 1 listopada 2003 r. W dniu 9 listopada
2003 r. powódka odmówiła przyjęcia tej propozycji i z tej przyczyny Dyrektor Izby
Celnej w K. decyzją z 13 listopada 2003 r. zwolnił ją ze służby stałej. Po wniosku o
ponowne rozpatrzenie Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z 15 stycznia 2004 r. uchylił
decyzję z dnia 13 listopada 2003 r. tylko w części dotyczącej jej podstawy prawnej i
orzekł, że podstawę zwolnienia ze służby stanowił również art. 26 pkt 7 ustawy z dnia
24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, poz. 802 ze zm.), prócz przepisów art.
27 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 2 i art. 81 ust. 1a tej ustawy oraz art. 32 ust. 6 pkt 2 ustawy z
dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych.
Od tej decyzji powódka wniosła skargę w trybie art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie
Celnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Przy składaniu po-
wódce propozycji przeniesienia nie było informacji o zasadach i warunkach, na któ-
rych miało ono nastąpić, w szczególności co do zamieszkania czy zakwaterowania. Z
wypowiedzi przedstawicieli administracji celnej wynikało, że przeniesienie w trybie
art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. wyłączało stosowanie regulacji gwarancyj-
nych z ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Zmiana stanowiska w tym
zakresie następowała w okresie, gdy termin podjęcia decyzji przez funkcjonariuszy
upływał. Powódce oraz innym funkcjonariuszom wypłacono odprawy pieniężne na
podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W uzasad-
nieniu oddalenia powództwa Sąd Rejonowy przyjął, że w sprawie dopuszczalna była
droga sądowa na podstawie art. 82 w związku z art. 81 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.
o Służbie Celnej oraz art. 2 § 1 k.p.c. Propozycja przeniesienia podjęta na podstawie
art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. stanowiła jednostronną czynność prawną,
gdyż miała wpływ na sytuację prawną funkcjonariusza celnego i kreowała po jego
stronie obowiązek złożenia w terminie 10 dni od daty otrzymania propozycji oświad-
czenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Brak oświadczenia funkcjona-
riusza celnego bądź odmowa przyjęcia propozycji stanowił podstawę do wydania
decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby. Propozycja przeniesienia nie
stanowiła jednak „elementu procedowania” w ramach decyzji o zwolnieniu ze służby i
dlatego na podstawie art. 82 w związku z art. 81 ustawy o Służbie Celnej dopusz-
czalna była jej merytoryczna kontrola przez Sąd Pracy, co oznaczało również stoso-
wanie przy ocenie zasadności roszczenia zasad obowiązujących w prawie pracy.
3
Jednakże w prawie pracy przepis art. 58 k.c. nie ma zastosowania do jednostronnych
czynności wypowiadających stosunek pracy (art. 300 k.p.). Pomimo formalnej do-
puszczalności drogi sądowej roszczenie nie mogło być uwzględnione nawet przy
stwierdzeniu naruszenia przez administrację celną przy alokacji funkcjonariuszy cel-
nych przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nie oznaczało to, że
propozycja przeniesienia miała wskazywać wszystkie uprawnienia służące
funkcjonariuszowi celnemu w takim przypadku, a wynikające z pragmatyki służbowej.
Brak w tym zakresie mógł stanowić podstawę odrębnego powództwa na podstawie
art. 82 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację powódki stwier-
dził, że przepisy Kodeksu pracy stosuje się do funkcjonariuszy celnych wtedy, gdy
przepisy ustawy o Służbie Celnej tak wyraźnie stanowią lub nie normują zdarzenia
wynikającego z tego stosunku. Roszczenie o stwierdzenie nieważności czynności
prawnej jest w istocie powództwem o ustalenie (art. 189 k.p.c.). Powódka realizuje
ochronę swego prawa w postępowaniu administracyjnym ponieważ wniosła skargę
na decyzję zwalniającą ją ze służby. W tym postępowaniu może podnosić zarzuty
odnośnie propozycji przeniesienia, „które to oświadczenie woli pracodawcy legło u
podstaw odmowy przyjęcia oferty” i w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji
zwalniającej powódkę ze służby celnej. Interes prawny jest materialnoprawną prze-
słanką powództwa o ustalenie, a jego brak zasadnie prowadził do oddalenia po-
wództwa.
W kasacji powódka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną
wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 2 i art. 45 § 2 Kodeksu pracy, art. 81 i 82
ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 189 k.p.c. Przede wszystkim
twierdziła, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie jest stosunkiem admi-
nistracyjnoprawnym. Podniosła, że po ocenie prawnej danej przez Sądy rozpozna-
jące jej wniosek o zabezpieczenie powództwa w obecnej sprawie o stwierdzenie nie-
ważności czynności prawnej (propozycji przeniesienia) zmieniła powództwo i w miej-
sce pierwotnego żądania stwierdzenia nieważności czynności prawnej wniosła o
uznanie wypowiedzenia (propozycji przeniesienia) za bezskuteczne. Funkcjonariusz
celny jest również pracownikiem rozumieniu art. 2 k.p. i w konsekwencji przepisy
prawa pracy winny mieć w sprawie zastosowanie. Propozycja przeniesienia była
czynnością prawną porównywalną do wypowiedzenia zmieniającego i można ją za-
kwestionować w postępowaniu przed sądem pracy na podstawie art. 82 ustawy o
4
Służbie Celnej. Roszczenie to powstało w chwili gdy nie wydano jeszcze żadnej de-
cyzji administracyjnej, która mogła być zaskarżona. Jednocześnie roszczenie to
wskutek wydania takiej decyzji nie wygasło, a co najwyżej nie może być uwzględ-
nione na podstawie art. 45 § 2 k.p. Błędne było stanowisko zaskarżonego wyroku co
do braku interesu prawnego w dochodzeniu powództwa o ustalenie, bowiem zakres
możliwego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny nie pokrywa się z zakresem
możliwego i niezależnego orzeczenia Sądu Pracy w oparciu o art. 45 § 2 k.p. Na tej
podstawie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpo-
znania.
Pozwana Izba Celna w Katowicach wniosła o oddalenie kasacji i zasądzenie
kosztów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W sprawie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, stąd pozew podlegał
odrzuceniu a nie merytorycznemu rozpoznaniu. Całkowicie nieuprawnione było
twierdzenie powództwa, powtórzone w kasacji, że pełniący służbę funkcjonariusz
celny jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Już z samej ustawy o Służbie Celnej
z dnia 24 lipca 1999 r. (dalej jako ustawa o S.C.) wyraźnie wynika, że stosunek
służby funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym a nie sto-
sunkiem pracy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 października 2004 r., K
1/04 OTK-A 2004 nr 9, poz. 93 i z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03 OTK-A 2004 nr 11,
poz. 118). Podjęta w kasacji próba przeciwnej argumentacji nie jest uzasadniona.
Z akt osobowych powódki wynika, że stała się funkcjonariuszem celnym po
otrzymaniu propozycji pełnienia służby na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o S.C., co
zgodnie z art. 92 tej ustawy powodowało, że dotychczasowy stosunek pracy prze-
kształcił się w stosunek służby z dniem mianowania, które otrzymała. Mimo zarzutu
strony pozwanej o braku dopuszczalności drogi sądowej Sądy pierwszej i drugiej in-
stancji przyjmowały, że droga sądowa w sprawie wynikała z przepisu art. 82 w
związku z art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym drugim przepisem funkcjo-
nariusz celny ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w wypadku
decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy po decyzji o zwol-
nieniu ze służby, przeniesieniu albo zleceniu wykonywania innych obowiązków,
przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służ-
5
bowych. Natomiast zgodnie z art. 82 tej ustawy spory o roszczenia ze stosunku służ-
bowego funkcjonariuszy celnych w sprawach niewymienionych w art. 81 ust. 1 roz-
patruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Z przepisu art. 82 ustawy o
S.C. wcale nie wynika, że taka sprawa staje się sprawą z zakresu prawa pracy przez
to, że rozpatruje ją sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy, gdyż dalej jest
sprawą o roszczenie ze stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Tym samym,
ta szczególna regulacja nie pozwala również pozytywnie stwierdzić, że z samego
odesłania do rozpoznania określonych sporów przez sąd właściwy w sprawach z za-
kresu prawa pracy, każda sprawa funkcjonariusza celnego staje się sprawą cywilną
w rozumieniu art. 2 k.p.c.
Z tą regulacją natury procesowej łączy się prawo materialne, które również nie
uzasadniało rozpoznania sprawy przed sądem pracy. Przede wszystkim należało
zwrócić uwagę, że zmiana warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego mo-
gła nastąpić na podstawie samej ustawy o Służbie Celnej bez szczególnej regulacji z
art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie
Celnej funkcjonariusza celnego można - gdy wymagają tego ważne względy służ-
bowe - przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej
samej lub innej miejscowości. W przypadku odmowy wykonania decyzji w sprawie
przeniesienia funkcjonariusz celny podlega zwolnieniu ze służby (art. 25 ust. 1 pkt 9).
Szczególna regulacja art. 32 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r., zgodnie z którą funk-
cjonariusz celny mógł otrzymać propozycję przeniesienia, w przypadku odmowy lub
równoznacznego z odmową niezłożenia oświadczenia, również stanowiła podstawę
do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 32 ust. 6 pkt 2). Cel tej regulacji doty-
czył niewątpliwie alokacji kadr służby celnej związanej z przewidywanym przystąpie-
niem Polski do Unii Europejskiej, jak również wynikał z likwidacji urzędów, a tu nie
jest kwestionowane, że Izba Celna w C. uległa likwidacji z dniem 1 listopada 2003 r.
(rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia
izb celnych i urzędów celnych oraz określenia ich siedzib, Dz.U. Nr 43, poz. 392 i
jego zmiana rozporządzeniem z dnia 22 października 2003 r., Dz.U. Nr 184, poz.
1800). Różnica pomiędzy rozwiązaniem wynikającym z art. 32 ustawy z 27 czerwca
2003 r. a przeniesieniem służbowym w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej
polega na tym, że w pierwszej regulacji nie ma władczej decyzji o przeniesieniu a
jedynie jest propozycja przeniesienia pomiędzy jednostkami. Taka propozycja nie
oznacza jednak, że była to czynność prawna w rozumieniu art. 56 k.c., gdyż jej ce-
6
lem nie było wywołanie określonych skutków w sferze prawa cywilnego. Złożona
przez dyrektora Izby Celnej propozycja przeniesienia była oświadczeniem woli, które
miało w zamierzeniu osiągnąć taki sam skutek jak decyzja o przeniesieniu służbo-
wym. Odmowa zaś przyjęcia propozycji w skutku prowadziła również do zwolnienia
ze służby. Takie też jest faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji o zwolnieniu po-
wódki ze służby po odmowie przyjęcia propozycji przeniesienia (art. 107 k.p.a.).
Przyczyną i podstawą decyzji zwalniającej ze służby była odmowa przyjęcia propo-
zycji przeniesienia, co oznacza, że to zdarzenie określa przedmiot sprawy admini-
stracyjnej. Tam zaś gdzie sprawa jest sprawą administracyjną to nie może być w za-
kresie tego samego przedmiotu rozpoznawana przez sąd powszechny jako sprawa
cywilna. Inaczej ujmując, propozycja przeniesienia podjęta na podstawie art. 32
ustawy z 27 czerwca 2003 r. nie była działaniem w sferze stosunku cywilnoprawnego
(pracowniczego). Była zdarzeniem prowadzącym do zmiany warunków pełnienia
służby funkcjonariusza celnego, co nie oznacza, że jej prawna ocena mogła być
samodzielna i nastąpić w oderwaniu od skutku jaki spowodowała, czyli zwolnienia ze
służby. Była to więc sprawa w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej,
gdyż propozycja przeniesienia pomiędzy jednostkami stanowiła etap postępowania
administracyjnego zmierzającego do zmiany warunków pełnienia służby, a odmowa
podjęcia tej propozycji ostatecznie doprowadziła do zwolnienia funkcjonariusza cel-
nego ze służby.
Powództwo (sprawa) nawet przy koncepcji szeroko rozumianego roszczenia
procesowego nie mogła zostać przyjęta jako sprawa sądowa, a po jej przyjęciu pro-
wadzona, gdyż jej przedmiot podlegał ocenie jako sprawa wynikająca z decyzji admi-
nistracyjnej o zwolnieniu ze służby w rozumieniu art. 81 ustawy. Przeciwne stanowi-
sko jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby prowadzić do sprzecznych rozstrzygnięć
sądu pracy i sądu administracyjnego. Powództwo w twierdzeniu i żądaniu zakładało
przecież, że propozycja przeniesienia nie mogła wywrzeć żadnego prawnego skutku.
Pozew nawet literalnie określa, że chodziło o stwierdzenie nieważności czynności
prawnej „mającej na celu obejście ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej”.
Nie było także uprawnione opieranie powództwa na przepisie art. 189 k.p.c., gdyż
dotyczy pozytywnego ustalenia stosunku prawnego lub prawa w sferze prawa cywil-
nego. Powództwo takie obejmuje „inne sprawy”, gdy przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego (art. 1) stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Ustawa o Służbie Celnej
sprawę dotyczącą przeniesienia służbowego lub zwolnienia ze służby funkcjonariu-
7
sza celnego wyraźnie kwalifikuje jako sprawę administracyjną, w której przysługuje
jedynie skarga do sądu administracyjnego. Zastosowanie miał zatem jedynie przepis
art. 81 ustawy o Służbie Celnej, który wykluczał stosowanie art. 82 tej ustawy i wyłą-
czał drogę sądową przed sądem powszechnym (art. 2 k.p.c.).
Z tych motywów droga sądowa w sprawie była niedopuszczalna i pozew wi-
nien zostać odrzucony, dlatego Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji na mocy
art. 39316
k.p.c. w związku z art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie
ustawy Kodeks postępowania cywilnego … (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98). O kosz-
tach orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c.
========================================