Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 2 marca 2006 r., I CSK 90/05
Okoliczność, że nieruchomość podlegałaby wywłaszczeniu, nie przerywa
normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem bezprawnej decyzji
o odmowie przyznania prawa własności czasowej gruntu (art. 7 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) a szkodą w postaci nieuzyskania
prawa do gruntu i utraty własności budynków, jednakże ma wpływ na
wysokość odszkodowania.
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka (sprawozdawca)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Elżbiety M.-B., Wojciecha J.-B. i
Tomasza J.-B. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Infrastruktury, obecnie
Ministrowi Transportu i Budownictwa o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w
Izbie Cywilnej w dniu 2 marca 2006 r. skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r.
uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi
rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną.
Uzasadnienie
Powodowie domagali się od Skarbu Państwa odszkodowania w związku ze
stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., utrzymującej w mocy decyzję o odmowie
przyznania poprzednikom prawnym powodów prawa własności czasowej do
nieruchomości położonej w W. przy ul. D. nr 2/4. Stan faktyczny ustalony w sprawie
był następujący.
Zabudowana nieruchomość o powierzchni 7478,6 m2
, składająca się z działek
nr 116, 117 i 118, położona w W. przy ul. D. nr 2/4, podlegała przepisom dekretu z
dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta
stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Złożony przez poprzedników
prawnych powodów, będących właścicielami nieruchomości, wniosek o przyznanie
im własności czasowej gruntu został załatwiony odmownie decyzją Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 maja 1952 r., utrzymaną następnie w mocy
decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r. W wyniku tego,
oraz w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych
organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130), powyższa
nieruchomość stała się własnością Państwa i została przez Państwo przejęta w
posiadanie. W 1953 r. przedmiotowa nieruchomość podlegała ogólnemu planowi
zagospodarowania m.st. Warszawy pochodzącemu z 1931 r., przewidującemu w
tym miejscu zabudowę zwartą o trzech kondygnacjach do wysokości 12 m i 50%
powierzchni zabudowy. W 1961 r. powstał plan zagospodarowania przestrzennego,
zgodnie z którym powyższy teren został przeznaczony m.in. pod budownictwo
mieszkaniowe wielorodzinne. W następstwie tego na wniosek Dyrekcji Rozbudowy
Miasta Warszawa-Południe, po uprzednim wydaniu przez właściwy organ decyzji
rozbiórkowej, zburzone zostały zabudowania i urządzenia Fabryki Eteru,
funkcjonującej na tym terenie pod zarządem państwowym, a w kolejności – część
gruntu, m.in. działki nr 116 i 117, zostały oddane w użytkowanie wieczyste
spółdzielni mieszkaniowych. W latach 1962-1965 w tym miejscu powstały osiedla
mieszkaniowe obecnie należące do Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej
„E.” i Powszechnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej.
Decyzją z dnia 25 stycznia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 stycznia
1953 r., utrzymująca w mocy odmowę przyznania poprzednikom prawnym
powodów prawa własności czasowej gruntu, była bezprawna. Wobec tego, że w
części dotyczącej działek nr 116 i 117 decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki
prawne, nie ustalono jej nieważności, lecz stwierdzono, iż w tym zakresie decyzja z
dnia 20 stycznia 1953 r. została wydana z naruszeniem prawa. W 2001 r.
powodowie wystąpili na podstawie art. 160 k.p.a. o odszkodowanie za szkodę
poniesioną w wyniku decyzji z dnia 20 stycznia 1953 r., ale Prezes Urzędu
Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 12 września 2002 r. odmówił
odszkodowania powołując się na niewykazanie wysokości szkody. W tej sytuacji
powodowie wystąpili z powództwem w niniejszej sprawie. Pozwany Skarb Państwa,
reprezentowany przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, następnie
przez Ministra Infrastruktury, a ostatnio przez Ministra Transportu i Budownictwa,
nie zaprzeczył swojej legitymacji biernej, uznał powództwo co do zasady, natomiast
zakwestionował wysokość dochodzonego roszczenia. W szczególności sprzeciwiał
się przyznaniu powodom odszkodowania za budynki, które zostały rozebrane.
Wskazał, że podstawą rozbiórki była decyzja administracyjna z dnia 1 września
1962 r., zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych, która z równym skutkiem
dotyczyłaby powodów, gdyby własność czasowa do gruntu została ich prawnym
poprzednikom przyznana. Ostatecznie pozwany wnosił o oddalenie powództwa.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. zasądził na rzecz
powódki Elżbiety M.-B. kwotę 5 313 670 zł, a na rzecz powodów Wojciecha J.-B. i
Tomasza J.-B. kwoty po 2 656 835 zł oraz odsetki ustawowe od wymienionych kwot
od dnia 7 lipca 2004 r. Uznał, że w wyniku bezprawnej decyzji Ministra Gospodarki
Komunalnej z dnia 20 stycznia 1953 r., utrzymującej w mocy decyzję organu
pierwszej instancji o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa
własności czasowej gruntu, powodowie ponieśli szkodę wyrażającą się
równowartością nieuzyskanego użytkowania wieczystego gruntu oraz utraconego
prawa własności budynków oraz, że pomiędzy zachowaniem się Skarbu Państwa i
wymienioną szkodą istnieje normalny związek przyczynowy. Za bezzasadny uznał
zarzut pozwanego odnośnie do konieczności wyburzenia zabudowań jako
okoliczności mającej zwalniać pozwanego z obowiązku zapłaty odszkodowania.
Wysokość odszkodowania Sąd Okręgowy ustalił na podstawie opinii biegłego
sądowego przy uwzględnieniu stanu nieruchomości w dniu jej przejęcia przez
Państwo i cen stosowanych w obrocie rynkowym w czasie wyrokowania.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację
pozwanego. Podzielił pogląd o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego
pomiędzy wydaniem przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia 20
stycznia 1953 r. a szkodą, której wyrównania domagali się powodowie. Ponadto
stwierdził, że rozbiórka budynków na podstawie decyzji administracyjnej nie miała
znaczenia w tym sensie, iż taki sam skutek, tj. utratę własności, spowodowałoby
zaadaptowanie budynków dla celów spółdzielni mieszkaniowych, a w każdym razie
pozwany nie wykazał, aby rozbiórka była nieuchronna, tj. że doszłoby do niej także
w przypadku niewydania naruszającej prawo decyzji. Również nie wykazał, że
doszłoby do wywłaszczenia powodów, gdyby wniosek ich poprzedników prawnych
o przyznanie prawa własności czasowej został uwzględniony. W tej ostatniej kwestii
Sąd Apelacyjny zauważył, że nawet gdyby poprzednicy powodów uzyskali prawo do
gruntu oraz zachowali prawo własności budynków, a w związku z przeznaczeniem
przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod
budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne musieliby zostać wywłaszczeni, to
wiązałoby się to z odszkodowaniem, bo przewidywała to ustawa z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z
1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Wyklucza to w rozpoznawanej sprawie możność
przyjęcia, że nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy decyzją z dnia 20 stycznia
1953 r. a szkodą dotychczasowych właścicieli nieruchomości na tle uregulowania w
art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m.st. Warszawy.
W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego przez
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw, art. 361 § 1 k.c. w związku z art. 3 ust. 2 i art. 54 ustawy z dnia 12
marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oraz naruszenie
przepisów postępowania – art. 316 § 1 k.p.c. Podniósł, że Sąd Apelacyjny pominął
okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod
zorganizowane budownictwo mieszkaniowe w związku z czym poprzednicy prawni
powodów – gdyby mieli prawa do gruntu i budynków – i tak by je utracili w wyniku
wywłaszczenia, w tym nie mogliby zapobiec rozbiórce budynków, która została
dokonana w związku z realizacją inwestycji przewidzianej w planie
zagospodarowania przestrzennego i w zgodzie z ówczesnymi przepisami prawa.
Zdaniem skarżącego, konieczność wywłaszczenia poprzedników prawnych
powodów w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego po uprzednim zburzeniu i
rozebraniu zabudowań Fabryki Eteru wyklucza przyjęcie normalnego związku
przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją z dnia 20 stycznia 1953 r. a szkodą
byłych właścicieli nieruchomości w postaci utraty praw do gruntu i budynków; tego
rodzaju szkoda i tak by nastąpiła i to niezależnie od woli byłych właścicieli i bez
związku z decyzją w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej. Przy
założeniu, że konieczność wywłaszczenia nie przerwała łańcucha przyczynowo-
skutkowego kwestia wywłaszczenia miałaby wpływ na wysokość odszkodowania,
które należałoby się powodom na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnośnie do samego
wywłaszczenia pozwany w skardze kasacyjnej zarzucił, że przy pomocy takich
okoliczności jak istnienie od 1961 r. w W. planu zagospodarowania przestrzennego
przewidującego przy ul. D. m.in. budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oraz
rzeczywiste wybudowanie osiedla mieszkaniowego w W. przy ul. D. nr 2/4
wystarczająco udowodnił nieuchronność wywłaszczenia poprzedników prawnych
powodów na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skarżący
wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez oddalenie powództwa
w całości lub w części obejmującej wartość budynków albo o uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości lub części do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W wyniku odmownej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20
stycznia 1953 r. poprzednicy prawni powodów nie uzyskali prawa do gruntu oraz
utracili własność budynków (art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy). W tym też, tzn. w
nieuzyskaniu względnie niezachowaniu praw do nieruchomości, wyrażała się ich
szkoda w dniu 20 stycznia 1953 r. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21
marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).
Za punkt wyjścia do rozważań w kwestii związku przyczynowego pomiędzy
odmowną decyzją administracyjną a szkodą, której wyrównania dochodzą prawni
następcy byłych właścicieli nieruchomości obecnie, należało natomiast przyjąć stan
hipotetyczny, który istniałby obecnie, gdyby nie wydano decyzji odmownej.
Zasadniczo należałoby przyjąć, że w wyniku bezprawnej odmowy przyznania
poprzednikom prawnym powodów prawa własności czasowej gruntu obecnie ich
następcy nie mają prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz nie są właścicielami
budynków Fabryki Eteru, a ich szkoda odpowiada wartości tych praw (art. 361 k.c.).
Jednakże z perspektywy czasu, który upłynął od daty wydania przedmiotowej
decyzji odmownej, nie można przyjąć stanu hipotetycznego określającego obecną
szkodę powodów tylko przy uwzględnieniu skutków, jakie decyzja ta wywołała w
1953 r. Bezsporne jest, że w latach 1962-1965 doszło do przekazania działek nr
116 i 117 w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowych, a to – w
przypadku, gdyby decyzja w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej
gruntu była zgodna z prawem, tj. pozytywna – oznaczałoby konieczność
wywłaszczenia poprzedników prawnych powodów. W ciągu zdarzeń, które nastąpiły
i są nieodwracalne (plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., oddanie
gruntu w użytkowanie wieczyste, wybudowanie bloków mieszkalnych)
wywłaszczenie musi być, w świetle art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o
zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, uznane jako nieuniknione i w tym
sensie powiązane z wadliwą decyzją odmowną. Wprawdzie z hipotezy, że wydana
zostałaby decyzja przyznająca prawo własności czasowej gruntu nie wynika
hipoteza zwykłego następstwa w postaci wywłaszczenia (przeciwnie – wynika
prawo swobodnego rozporządzania nieruchomością), jednakże w okolicznościach
sprawy nie ma miejsca na alternatywne rozważania w kwestii kolejnej hipotezy, czy
do wywłaszczenia doszłoby, czy też mogłoby nie dojść. Przesądza to upływ czasu,
w ciągu którego zdarzyły się nieodwracalne fakty, których nie można pominąć.
Stanowią one fragment rzeczywistości, bez której uwzględnienia hipotetyczny stan
określający, jaka byłaby obecna sytuacja poprzedników powodów i ich samych,
byłby wynikiem jedynie spekulacji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21
marca 2003 r., III CZP 6/03 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada
2002 r., I CKN 1215/00, OSP 2004, nr 1, poz. 3).
Podążając tym tokiem rozumowania należy zatem przyjąć, że bezprawne
zaniechanie w 1953 r. wydania przez centralny organ administracji państwowej
decyzji uwzględniającej wniosek byłych właścicieli nieruchomości złożony w trybie
art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. spowodowało, że właściciele ci nie
podlegali wywłaszczeniu. W wyniku wywłaszczenia zostałyby im odjęte prawa do
nieruchomości, ale stałoby się to za odpowiednim odszkodowaniem. Jego
wysokość wyznaczałyby reguły przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o
zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W istotny sposób wpływa to na
sytuację prawną powodów domagających się odszkodowania obecnie (art. 361 § 2
k.c.).
Wymaga podkreślenia, że przyjęte za podstawę rozważań założenie, iż
alternatywnym zachowaniem się właściwego organu w odpowiedzi na wniosek
złożony na podstawie art. 7 dekretu byłaby decyzja przyznającą prawo własności
czasowej gruntu znajduje mocne oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Sądu
Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 7 ust. 2
dekretu z dnia 26 października 1945 r. był źródłem obowiązku gminy, a następnie –
Państwa i odpowiadającego mu uprawnienia byłego właściciela do domagania się
ustanowienia odpowiedniego prawa w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94, OSNAPUS 1995 nr 12,
poz. 142 i z dnia 9 listopada 2001 r., I CKN 71/01, OSNC 2002 nr 7-8, poz. 98,
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98,
nie publ. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października
2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60 i z dnia 14 października 1996 r.,
OPK 19/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 56). Pozwany nie wykazał, aby z innych
przyczyn niż uznane za bezprawne, Minister Gospodarki Komunalnej mógł wydać w
dniu 20 stycznia 1953 r. decyzję odmowną. Na przeszkodzie do przyjęcia, że
powinna zostać wydana decyzja pozytywna również nie stała okoliczność, iż na
podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie
wywłaszczania nieruchomości (według tekstu pierwotnego Dz.U. Nr 17, poz. 70)
usanowane zostały wadliwe decyzje odmowne, jeżeli odpowiadały one celowi
określonemu w art. 3 ust. 2 tej ustawy. W dniu 20 stycznia 1953 r. nie obowiązywał
jeszcze plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie
działek nr 116 i 117 pod obecnie istniejące zorganizowane budownictwo
mieszkaniowe, w związku z czym wadliwa odmowna decyzja z wymienionej daty
nie mogła być następnie uznana za zgodną z prawem. Potwierdził to Prezes
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wydając w dniu 25 stycznia 1999 r. decyzję
stwierdzającą, że co do działek 116 i 117 odmowa przyznania własności czasowej
nastąpiła z naruszeniem prawa.
Należy powtórzyć, że jakkolwiek wywłaszczenie poprzedników prawnych
powodów nie nastąpiło ani też zasadniczo w zwykłym porządku rzeczy
wywłaszczenie nie jest normalnym następstwem wydania bezprawnej decyzji
odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, to jednak w okolicznościach
sprawy należało uznać wywłaszczanie za nieuchronne w przypadku, gdyby wydana
została decyzja pozytywna. W tym sensie okoliczność wywłaszczania pozostaje w
związku przyczynowo–skutkowym z bezprawną decyzją odmowną, z której
powodowie wywodzą swoje roszczenia; ma ona wpływ na wysokość należnego
powodom odszkodowania.
Bez istotnego znaczenia była kwestia akcentowana przez pozwanego w
postępowaniu przed Sądami pierwszej i drugiej instancji dotycząca rozbiórki
budynków na podstawie decyzji administracyjnej. Poprzednicy prawni powodów
utraciliby prawo do budynków nie dlatego, że decyzja rozbiórkowa – według
twierdzenia pozwanego – musiałaby także ich dotyczyć, lecz dlatego, że
podlegaliby wywłaszczaniu. Ich szkoda wyrażałaby się nie w utracie rzeczy, lecz w
nieotrzymaniu odszkodowania wywłaszczeniowego. W tym kontekście sam fakt
rozbiórki budynków Fabryki Eteru nie skupiał zasadniczej problematyki
wymagającej rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy uznał skargę kasacyjną za
uzasadnioną, w związku z czym orzekł, jak w sentencji (art. 39815
§ 1 k.p.c.).