Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06
Sędzia SN Marek Sychowicz (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Mirosław Bączyk
Sędzia SN Dariusz Zawistowski
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Miasta Stołecznego Warszawy
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa –
zastępowanemu przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa o zapłatę, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 6 lipca 2006 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie
postanowieniem z dnia 29 grudnia 2005 r.:
„Czy zaniechanie uchwalenia ustawy przewidzianej w przepisie art. 12b ust. 2
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego
przewozu osób (Dz.U. Nr 141 poz. 942 ze zm.) stanowi podstawę roszczeń Miasta
Stołecznego Warszawy będącego przewoźnikiem – o odszkodowanie należne od
Skarbu Państwa za szkodę polegającą na utracie dochodów z tytułu opłat
należnych od osób uprawnionych do ulgowych przejazdów ustanowionych w drodze
ustawy?”
podjął uchwałę:
Nieuchwalenie ustawy, o której mowa w art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu
osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), nie uzasadnia odpowiedzialności
odszkodowawczej Skarbu Państwa za nieuzyskanie przez przewoźnika
pełnego zwrotu kosztów przewozu osób uprawnionych na podstawie ustawy
do przejazdów bezpłatnych lub ulgowych.
Uzasadnienie
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o zasądzenie od Skarbu Państwa kwoty
148 394 948,37 zł tytułem odszkodowania za utracone korzyści poniesione od
września 2001 r. do grudnia 2003 r. w związku z tym, że jako przewoźnik nie
uzyskało pełnych dochodów za przewóz środkami komunikacji miejskiej studentów i
kombatantów, którzy na podstawie przepisów odpowiednich ustaw korzystali z
przejazdów ulgowych.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. oddalił
powództwo, uznając, że nie ma przepisu, który nakłada na Skarb Państwa
obowiązek zwrotu jednostkom samorządu terytorialnego kosztów ulg przewozu
środkami komunikacji miejskiej studentów i kombatantów. W szczególności
podstawą takiego obowiązku nie był art. 12b ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr
141, poz. 942 ze zm.), z którego wynika jedynie, że Sejm podejmie odpowiednią
decyzję, ale przepis ten nie ma znaczenia gwarancyjnego i niewydanie ustawy nie
jest działaniem bezprawnym Skarbu Państwa, uzasadniającym jego
odpowiedzialność. Na podstawie analizy treści obowiązujących przepisów Sąd
Okręgowy doszedł do wniosku, że wolą ustawodawcy jest, aby ulgi w komunikacji
miejskiej finansowane były ze środków własnych gmin.
Według Sądu Apelacyjnego, rozpoznającego sprawę na skutek apelacji
powoda od wymienionego wyroku, jej rozstrzygnięcie zależy od odpowiedzi na
pytanie, czy w czasie pomiędzy dniem wejścia w życie Konstytucji (17 października
1997 r.) a dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), tj.
dniem 1 września 2004 r. możliwa była odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw.
zaniechanie legislacyjne, a w razie odpowiedzi pozytywnej, czy art. 12b ust. 2
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego
przewozu osób ustanawia obowiązek, którego niewykonanie stanowi bezprawne
zaniechanie legislacyjne powodujące odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu
Państwa. Ze względu na poważne wątpliwości Sąd Apelacyjny, na podstawie art.
390 § 1 k.p.c., przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu przytoczone na
wstępie zagadnienie prawne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Jak trafnie stwierdził Sąd Apelacyjny, przed wejściem w życie Konstytucji
Skarb Państwa nie ponosił odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne. Był to
pogląd powszechnie przyjmowany w doktrynie i judykaturze. Nie ulega też
wątpliwości, że od dnia 1 września 2004 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw Dz.U. Nr 162, poz. 1692), Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za
szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania
przewiduje przepis prawa. Na marginesie należy zauważyć, że nie jest uzasadnione
stanowisko, iż podstawą tej odpowiedzialności jest art. 4171
§ 4 k.c. Przewidziana w
art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność Skarbu Państwa za wyrządzoną szkodę
zachodzi nie tylko w przypadkach wymienionych w art. 4171
§ 1-4 k.c. a jej
warunkiem nie jest określenie przez przepis ustawy przypadku, w którym ta
odpowiedzialność zachodzi. Artykuł 4171
§ 4 k.c., jak przepisy pozostałych
paragrafów tego artykułu, określa jedynie postępowanie zmierzające do
naprawienia szkody w przypadku w nim wymienionym, co nadaje mu charakter
przepisu procesowego. Za samodzielną podstawę odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym – tak jak za podstawę
tej odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną innym niezgodnym z prawem
działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej – można zatem
uznać art. 417 § 1 k.c.
W piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym odpowiedzialności Skarbu
Państwa za zaniechanie legislacyjne w czasie od wejścia w życie Konstytucji do
dnia 1 września 2004 r. wyrażane są różne poglądy (zob. np. uzasadnienie uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9,
poz. 148). Sąd Najwyższy w składzie podejmującym uchwałę przychyla się do
poglądu, że obowiązujący w tym czasie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed zmiany
dokonanej ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r., w rozumieniu jakie wynika z wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (Dz.U. Nr 145, poz.
1638), zawiera formułę dostatecznie pojemną, by tłumaczony w zgodzie z art. 77
ust. 1 Konstytucji mógł być uznany za podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa
za zaniechanie legislacyjne. Nie ma zatem potrzeby przyjmowania za podstawę tej
odpowiedzialności art. 77 ust. 1 Konstytucji i stosowania go bezpośrednio (art. 8
ust. 2 Konstytucji).
O zaniechaniu legislacyjnym powodującym odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa można mówić tylko wówczas, gdy – jak określa
to art. 4171
§ 4 k.c. – nie został wydany akt normatywny, którego obowiązek
wydania przewiduje przepis prawa (Konstytucja lub ustawa). W związku z treścią
art. 12b ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach
wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.
– dalej: „ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.”), według którego ustawa określi organ
zobowiązany do zwrotu przewoźnikowi kosztów stosowania tych uprawnień, tj.
uprawnień pasażerów do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów ustanowionych w
drodze ustawy, oraz tryb przekazywania środków przewoźnikowi, powstaje pytanie,
czy zaniechaniem legislacyjnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą
Skarbu Państwa może być niewydanie ustawy, której wydanie przewiduje inna
ustawa. Na pytanie to należy, co do zasady, odpowiedzieć twierdząco, nie ma
bowiem przeszkód, żeby ustawodawca zobowiązał się w ustawie do wydania innej
ustawy. (...) Jednakże aby można było przyjąć, że ustawodawca podjął takie
zobowiązanie, a nie tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w
innej ustawie obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób
jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni
dokonanej przez sąd; stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia
zastrzeżone dla ustawodawcy.
Ściśle rzecz biorąc, art. 12b ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. jest przepisem zawieszonym w próżni. Przewidziane w nich określenie
„organu zobowiązanego do zwrotu przewoźnikowi kosztów stosowania tych
uprawnień” (uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów ustanowionych w
drodze ustawy) i „trybu przekazywania środków przewoźnikowi” powinno wynikać z
przepisu kreującego obowiązek określonego podmiotu zwrotu przewoźnikowi
wymienionych kosztów i uprawnienie przewoźnika do otrzymania zwrotu tych
kosztów. Przepisu takiego nie ma. Jest znamienne, że nie zawiera go ustawa z dnia
29 sierpnia 1997 r., pomimo że ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych
ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z
reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), która weszła w życie w dniu 1
stycznia 1999 r., dodano do niej właśnie art. 12b. Nastąpiło to wtedy, gdy do ustawy
z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami
publicznego transportu zbiorowego (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 175, poz. 1440
ze zm.) – ze względu na uregulowanie zawarte w jej art. 1 ust. 1 niemającej
zastosowania do komunikacji miejskiej – ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o
zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa
(Dz.U. Nr 162, poz. 1126), która weszła w życie także w dniu 1 stycznia 1999 r.,
dodano art. 8a i 8b, określające w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości
finansowanie ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów środkami
publicznego transportu zbiorowego (z wyjątkiem komunikacji miejskiej).
Wprawdzie przepisu ustanawiającego obowiązek zwrotu przewoźnikowi
kosztów przewozu osób uprawnionych na podstawie ustawy do bezpłatnych lub
ulgowych przejazdów środkami transportu komunikacji miejskiej można by
upatrywać w samym art. 12b ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.,
ale trudno przyjąć, że wynik tej wykładni byłby zgodny z wolą ustawodawcy i nie
oznaczał przypisania mu przez sąd działania, które nie było przez niego
zamierzone. Wskazane wyżej okoliczności, w jakich zdanie drugie ust. 2 art. 12b
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. stało się obowiązującym przepisem prawa,
świadczą o tym, że nie było celem ustawodawcy ustanowienie obowiązku zwrotu
przewoźnikowi kosztów, o których mowa w tym przepisie, już od dnia 1 stycznia
1999 r. Możliwość taką ustawodawca jedynie dopuścił w ustawie uchwalonej
później, nie związując się terminem jej uchwalenia.
Suwerennym prawem ustawodawcy jest zmiana uprzednio podjętej decyzji lub
odstąpienie od niej, czego wyrazem jest nie tylko nieuchwalenie ustawy, o której
mowa w art. 12b ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., ale przede
wszystkim uchylenie wymienionego przepisu z dniem 1 stycznia 2002 r., co
nastąpiło wobec uchylenia ustawy, w której był on zawarty, przez art. 109 ust. 1 pkt
2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (jedn. tekst: Dz.U. z
2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Według ostatecznie ukształtowanego stanu
prawnego, przewoźnik nie jest uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów przewozu
osób uprawnionych na podstawie ustawy do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów
środkami transportu komunikacji miejskiej. Niezrozumiałe zatem byłoby przyjęcie,
że uprawnienie takie przysługiwało przewoźnikowi w okresie od dnia 1 stycznia
1999 r. do dnia 1 stycznia 2002 r., zwłaszcza że – co stwierdzono – nie było jasno
wyrażonej woli ustawodawcy, żeby uprawnienie takie przyznać przewoźnikowi.
Skoro brak podstawy do przyjęcia, że w czasie obowiązywania ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. istniał obowiązek zwrotu przewoźnikowi kosztów przewozu osób
uprawnionych na podstawie ustawy do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów
środkami transportu komunikacji miejskiej, to nieuchwalenie ustawy mającej
określić organ zobowiązany do zwrotu przewoźnikowi kosztów stosowania tych
uprawnień oraz tryb przekazywania środków przewoźnikowi, nawet gdyby uznać, że
stanowi ono przypadek niewydania aktu normatywnego, którego obowiązek
przewiduje przepis prawa, nie uzasadnia odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa. Skoro nie było podstawy prawnej do zwrotu przewoźnikowi
kosztów przewozu osób uprawnionych na podstawie ustawy do bezpłatnych lub
ulgowych przejazdów środkami transportu komunikacji miejskiej, między
nieuchwaleniem ustawy, o której mowa w art. 12b ust. 2 zdanie drugie ustawy z
dnia 29 sierpnia 1997 r., a szkodą doznaną przez przewoźnika na skutek
nieotrzymania zwrotu wymienionych kosztów, nie zachodzi normalny związek
przyczynowy (art. 361 § 1 k.c.). Nieistnienie tego związku wyłącza obowiązek
określonego podmiotu zwrotu przewoźnikowi wymienionych kosztów i oznacza brak
po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu tych kosztów.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej.