Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 6 czerwca 2007 r.
III SK 4/07
Sankcjonowanie karą pieniężną niestosowania warunków połączenia
sieci telekomunikacyjnych oraz rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania z
sieci telekomunikacyjnych (art. 124 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. -
Prawo telekomunikacyjne, Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm., obowiązującej do 1 paź-
dziernika 2003 r.) dotyczy także decyzji organu regulacyjnego o zmianie umowy
o połączeniu sieci wydanej na podstawie art. 86 tej ustawy.
Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Krystyna Bednarczyk, Zbigniew Korzeniowski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r.
sprawy z odwołania Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie przeciwko Prezesowi
Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi ka-
sacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6
września 2006 r. [...]
1) o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2) zasądził od Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie kwotę 180 zł (sto
osiemdziesiąt) na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 9 maja 2005 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił odwoła-
nie Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji
Telekomunikacji i Poczty z dnia 17 września 2002 r. i zasądził od powoda na rzecz
pozwanego Prezesa URTiP oraz na rzecz zainteresowanego - Netii SA w Warszawie
kwoty po 780 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sąd ustalił, że w
dniu 15 lutego 2002 r. Prezes URTiP wydał decyzję zmieniającą umowę o współpra-
cy zawartą w dniu 1 września 1997 r. pomiędzy Netią Telekom Lublin SA a TP SA
2
zobowiązując TP SA do kierowania połączeń inicjowanych przez abonentów ze
strefy numeracyjnej, właściwej dla obszaru działania NTL na numery dostępu do
sieci teleinformatycznych do istniejących punktów styku NTL i TP SA oraz rozstrzy-
gnął o warunkach współpracy i rozliczeń stron w tym zakresie. Powyższej decyzji
został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego
stwierdzono, że TP S. A. nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, Prezes
URTiP wydał w dniu 17 września 2002 r. decyzję nakładającą na TP SA karę pie-
niężną w wysokości 1.000.000 zł. Prezes URTiP nie uznał wyjaśnień TP SA, że brak
było technicznych możliwości pozwalających na kierowanie połączeń do sieci infor-
matycznej Netii Telekom SA. Nie podzielił również innych zarzutów TP SA w tym
między innymi, że będzie ona musiała ponosić dodatkowe koszty, wynikłe z wysta-
wiania przez nią oddzielnych faktur. Wymierzona kara (art.125 ust. 1 i 2 ustawy z
dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.))
uwzględnia według Prezesa URTiP stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia,
dotychczasową działalność tego podmiotu oraz jego możliwości finansowe.
TP SA w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie prawa mate-
rialnego, tj. art. 124 ust. 1 pkt 17 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa telekomunikacyj-
nego, przez błędne przyjęcie, że Prezes URTiP może nałożyć na skarżącą karę pie-
niężną za niewykonanie decyzji z dnia 15 lutego 2002 r., mimo że nie jest to decyzja
o połączeniu sieci, naruszenie art. 125 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegają-
ce na błędnym zastosowaniu kryteriów do ustalenia kary pieniężnej w wysokości
1.000.000 zł, naruszenie art. 7 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy wobec niezba-
dania przez Prezesa URTiP wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które
uniemożliwiały TP SA realizację powołanej wyżej decyzji, niezachowanie obiektywi-
zmu przy ustalaniu kary pieniężnej oraz obrazę art. 11 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 20 października 2002 r. Sąd Okręgowy wezwał do
udziału w sprawie w charakterze zainteresowanego Netię Telekom Lublin SA w War-
szawie, której następcą prawnym jest Netia S. A. Zainteresowany domagał się
zmiany zaskarżonej decyzji przez podwyższenie wymierzonej kary do kwoty
50.000.000 zł lub oddalenia odwołania. Sąd Okręgowy uznał, że decyzja Prezesa
URTiP z dnia 15 lutego 2002 r. dotyczyła zmiany umowy o połączeniu sieci (wynika
to z podstawy prawnej jej wydania, art. 84 i 86 Prawa telekomunikacyjnego) oraz że
nie było obiektywnych przeszkód uniemożliwiających realizację obowiązków TP SA.
3
Niezasadny jest również zarzut przyjęcia przez Prezesa URTiP przychodu TP SA
pochodzącego z całej jej działalności, a nie z terenu, na którym miała obowiązywać
decyzja z dnia 15 lutego 2002 r. Według Sądu art. 125 Prawa telekomunikacyjnego
nie zawiera żadnych w tym zakresie ograniczeń, kara nie jest wygórowana i mieści
się w dolnych granicach kary określonej w przepisie.
Apelację od powyższego wyroku wniosła strona powodowa oraz zaintereso-
wana Netia.
TP SA zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 pkt
17 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunika-
cyjne przez błędne przyjęcie, że Prezes URTiP mógł nałożyć karę za niewykonanie
decyzji z dnia 15 lutego 2002 r., mimo że nie można jej zakwalifikować jako decyzji o
połączeniu sieci, art. 125 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na błędnym
zastosowaniu kryteriów do ustalenia kary pieniężnej, obrazę art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c.,
przez odmowę zawieszenia postępowania, naruszenie art. 47961
§ 2 k.p.c. w związku
z art. 328 § 2 k.p.c., przez błędne dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze
zainteresowanego Netii SA.
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej będący następcą prawnym pozwa-
nego Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wnosił o oddalenie apelacji
powódki i o zasądzenie od niej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
apelacyjnym.
Wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie zmienił za-
skarżony wyrok Sądu Okręgowego w tym tylko, że zniósł wzajemnie koszty postępo-
wania pomiędzy powodem a zainteresowanym, w pozostałej części apelację powoda
oddalił oraz oddalił apelację zainteresowanego.
Co do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 pkt 17 w związku z art. 83 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego Sąd drugiej instancji uznał, że o jego bezzasadności
przesądza wynik prawomocnie zakończonej sprawy [...], w której Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2003 r. oddalił apelację Telekomunikacji Polskiej SA od
wyroku Sąd Okręgowego.
Według Sądu drugiej instancji z przeprowadzonego na rozprawie w dniu 30
sierpnia 2006 r. dowodu z dokumentu w postaci koncesji [...] i zezwolenia na zakła-
danie i używanie sieci telekomunikacyjnej z dnia 31 grudnia 1996 r., jakie uzyskał
poprzednik prawny Netii SA zainteresowanego, wynika, że zawarte tam uprawnienia
nie ograniczały się tylko do świadczenia usług telekomunikacyjnych w zakresie prze-
4
kazu telefonicznego. Wobec tego bezprzedmiotowe są wywody skarżącego odno-
szące się do rozważań technicznych, że Netia Telekom Lublin SA nie była operato-
rem w zakresie usług opisanych w umowie z 1997 r., zmienionej później decyzją
Prezesa URTiP z dnia 15 lutego 2002 r. Wejście w życie Prawa telekomunikacyjnego
z dnia 21 lipca 2000 r. w żaden sposób nie ograniczało przyznanych Netii Telekom
SA uprawnień, nabytych pod rządami poprzedniej ustawy.
Co do zarzutu naruszenia art. 125 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego Sąd dru-
giej instancji uznał, że wykładnia literalna tego przepisu nie daje podstaw do stoso-
wania takich ograniczeń, na jakie powołuje się skarżący. Co się tyczy przesłanek
ustalenia wysokości kary, to przyjmując nawet za zasadny argument strony powodo-
wej, że nie doszło wcześniej do skutecznego nałożenia na nią kar pieniężnych (co
zostało podniesione w uzasadnieniu skarżonej decyzji) nie sposób uznać, że wymiar
kary nie został dostosowany do wymogów określonych w art. 125 ust. 2 Prawa tele-
komunikacyjnego.
Sąd drugiej instancji podzielił natomiast zarzut strony powodowej, że Sąd
pierwszej instancji naruszył art. 47961
§ 2 k.p.c. dopuszczając Netię Telekom Lublin
SA do udziału w sprawie w charakterze zainteresowanego. Decyzja Prezesa URTiP
z dnia 15 lutego 2002 r. pozostawała bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na prawa
lub obowiązki tego podmiotu. Co najwyżej można mówić o istnieniu interesu faktycz-
nego Netii przejawiającego się w zainteresowaniu, aby TP SA realizowała postano-
wienia zmienionej umowy o połączeniu sieci. Wobec tego brak było podstaw do ob-
ciążenia strony powodowej obowiązkiem zwrotu zainteresowanemu ponoszonych
przez niego kosztów uczestnictwa w postępowaniu.
Od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego skargę kasacyjną wniosła strona
powodowa. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa materialne-
go skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 pkt 17 Prawa telekomunikacyj-
nego (w brzmieniu obowiązującym 17 września 2002 r.) w związku z art. 2 oraz art.
42 Konstytucji RP, polegające na niewłaściwym zastosowaniu i nałożeniu na skar-
żącą kary pieniężnej za niewykonanie decyzji o zmianie umowy o połączeniu sieci w
sytuacji, gdy w dacie nałożenia kary przepis art. 124 ust. 1 pkt 17 przewidywał wy-
łącznie możliwość nałożenia kary na wypadek niewykonania decyzji o połączeniu
sieci; 2) art. 124 ust. 1 pkt 17 w związku z art. 83 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że Prezes URTiP mógł
nałożyć karę pieniężną za niewykonanie decyzji z dnia 15 lutego 2002 r., która nie
5
jest decyzją ani o połączeniu sieci, ani decyzją o zmianie umowy o połączeniu sieci;
3) art. 125 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na błędnym zastosowaniu
kryteriów ustalenia kary pieniężnej w wysokości 1.000.000 zł oraz pominięcie „do-
tychczasowej działalności podmiotu”.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej wniósł o odmowę przyjęcia skargi do rozpoznania, a w razie jej przyję-
cia o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Pozwany wniósł także o zasądzenie
kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem Najwyższym według norm przepisa-
nych prawem.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie przedstawiła zasadnych zarzutów. Wszystkie zarzuty
skargi dotyczą niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa material-
nego. Istotę tak określonej podstawy skargi kasacyjnej (por. art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.)
stanowi subsumcyjny rozdźwięk pomiędzy wyjaśnionymi w sprawie faktami a przepi-
sami prawa materialnego, przy czym - stosownie do art. 39813
§ 2 k.p.c. - w postę-
powaniu kasacyjnym nie jest dopuszczalne powołanie nowych faktów i dowodów, a
Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę za-
skarżonego orzeczenia.
Zasadniczymi ustaleniami faktycznymi w sprawie, ustaleniami które nie podle-
gały weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym, były te, które wprost dotyczą przesła-
nek ocenianej - na skutek odwołania TP SA - decyzji Prezesa URTiP z dnia 17 wrze-
śnia 2002 r. o nałożeniu na TP SA kary pieniężnej. Ustalenia te obejmują w pierw-
szym rzędzie sytuację stwarzającą podstawę nałożonej kary, to jest, że chodzi o
niewykonanie zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (obecnie prawo-
mocnej) decyzji Prezesa URTiP z dnia 15 lutego 2002 r., która została wydana na
podstawie art. 84 i art. 86 Prawa telekomunikacyjnego i określa obowiązek TP SA do
kierowania połączeń miejscowych przez abonentów ze strefy numeracyjnej, właści-
wej dla obszaru działania NTL na numery dostępne do sieci teleinformatycznych do
istniejących punktów styku NTL i TP SA według określonych w decyzji warunków
współpracy i rozliczeń. Wobec podstawy prawnej powyższej decyzji z dnia 15 lutego
2002 r. i jej treści dotyczącej warunków połączenia sieci telekomunikacyjnych i wyni-
6
kających z tego tytułu rozliczeń, wprowadzonych do istniejącej poprzednio pomiędzy
TP SA a Netią Telkom Lublin SA (której następcą prawnym jest Netia SA) umowy
operatorów publicznych o połączeniu sieci telekomunikacyjnych, nie mogą budzić
wątpliwości przesłanki zaskarżonego wyroku. Skarżący bowiem nie może w niniej-
szej sprawie, której przedmiotem jest sankcja za niestosowanie warunków połączeń
sieci telekomunikacyjnych oraz rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania z sieci
telekomunikacyjnych, określonych w wiążącej go decyzji, kwestionować wynikają-
cych z tej decyzji warunków połączenia sieci oraz rozliczeń i w konsekwencji wyni-
kającego z tej decyzji obowiązku ich zastosowania. Podkreślenia właśnie wymaga to,
że warunki połączenia sieci telekomunikacyjnych TP SA zostały ustalone w odrębnej
prawomocnej decyzji Prezesa URTiP. Z tego powodu nie podlegały one jakiejś wery-
fikacji w sprawie rozpatrywanej, dotyczącej niestosowania warunków i wynikających
w związku z tym zobowiązań, bo zostały one odrębnie i prawomocnie (poprzednio z
rygorem natychmiastowej wykonalności) ustalone.
Jeżeli chodzi o pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, to jego niezasadność
wynika z przyjęcia przez skarżącego błędnego założenia jakoby zastosowany w
sprawie art. 124 ust. 1 pkt 17 Prawa telekomunikacyjnego (w jego wersji obowiązują-
cej w dacie wydania przedmiotowej decyzji) nie dotyczył wystarczająco jednoznacz-
nie sytuacji niestosowania decyzji o zmianie umowy o połączeniu sieci. Wbrew skar-
żącemu, nie budzi wątpliwości ocena prawna zawarta w tej kwestii w zaskarżonym
wyroku. Stosownie do art. 124 ust. 1 pkt 17 Prawa telekomunikacyjnego karze pie-
niężnej podlega podmiot, który nie stosuje warunków połączenia sieci telekomunika-
cyjnych oraz rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania z sieci telekomunikacyjnych,
określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 84 ust. 1.
Dla zachowania nieodzownej jednoznaczności ocenianej sytuacji faktycznej,
na ile odpowiada ona hipotezie (znamionom) przepisu nakładającego sankcję o cha-
rakterze „kary pieniężnej”, trzeba mieć na uwadze wszystkie elementy sankcjonowa-
nego stanu faktycznego. Można je przedstawić w dwóch aspektach. Pierwszy doty-
czy określenia przedmiotu sankcjonowanego zachowania - niestosowania warunków
połączenia sieci telekomunikacyjnych oraz rozliczeń z tytułu wzajemnego korzystania
z sieci telekomunikacyjnych. Drugi aspekt - to dookreślenie przedmiotu sankcji, że
chodzi tu wyłącznie o decyzyjnie określone warunki w decyzji wydanej na podstawie
art. 84 ust. 1. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym zachodziły - jak to przyjęto
w zaskarżonym wyroku - wszystkie wymagane przesłanki sankcji. W szczególności,
7
rozważając przedstawiony w skardze aspekt decyzyjnego ukształtowania warunków
połączenia sieci trzeba zwrócić uwagę na to, że w rozpatrywanym przypadku chodzi
o niestosowanie warunków, o których mowa w zdaniu pierwszym art. 124 ust. 1 pkt
17 ustawy Prawo telekomunikacyjne i to warunków określonych w decyzji wydanej
na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy.
Decyzja Prezesa URTiP z dnia 15 lutego 2002 r. wprawdzie opiera się na art.
84 ust. 1 w związku z art. 86 tej ustawy, jednakże to połączenie (związek) niczego
nie zmienia w zakresie znamion sankcjonowanego zachowania. Wszak chodzi o de-
cyzyjne, wynikające z kompetencji publicznoprawnych Prezesa URTiP, ukształtowa-
nie warunków połączenia sieci telekomunikacyjnych oraz rozliczeń z tytułu wzajem-
nego korzystania z sieci telekomunikacyjnych, w tym przypadku nie jako pierwotne
połączenie sieci ale ukształtowane decyzyjnie wobec konieczności zastąpienia
umowy o połączeniu sieci. Funkcjonalnie jest to w każdym z tych wypadków określe-
nie warunków połączenia sieci decyzją organu regulacyjnego, a zrównanie obu sytu-
acji co do konsekwencji prawnych nastąpiło w formule odpowiedniego stosowania
przepisów art. 82 - 84 ustawy. Z przedstawionych wyżej powodów nie jest przekony-
wający argument skargi kasacyjnej wyprowadzony ze zmiany brzmienia art. 124 ust.
1 pkt 17 Prawa telekomunikacyjnego (od 1 października 2003 r.). Zmieniony przepis
wynika bowiem z rozszerzenia przedmiotowych podstaw kary pieniężnej także na
niestosowanie warunków zapewnienia dostępu do lokalnej pętli abonenckiej i związa-
nych z nim udogodnień, określonych nie tylko w decyzji ale i w umowie.
Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej stanowi niedopuszczalne, o czym była
mowa wyżej, kwestionowanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżo-
nego wyroku. Skarżący bezpodstawnie poddaje swoistej weryfikacji prawomocną
decyzję URTiP z dnia 15 lutego 2002 r., decyzję ustalającą warunki połączenia sieci
w trybie zmiany umowy między operatorami.
Jeżeli chodzi o trzeci zarzut skargi kasacyjnej, to wbrew skarżącemu w ocenie
zaskarżonego wyroku dotyczącej wysokości nałożonej na TP SA kary pieniężnej nie
ma pominięcia kryteriów, określonych w art. 125 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego,
że Prezes URTiP uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, do-
tychczasową działalność podmiotu oraz jego możliwości finansowe. Rozpatrujące w
tym przedmiocie zarzuty odwołującej się TP SA od decyzji Prezesa URTiP z dnia 17
września 2002 r. Sądy (Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Sąd Apelacyjny)
słusznie stwierdziły, że na niekorzyść TP SA nie mogły oddziaływać wskazane w de-
8
cyzji Prezesa URTiP kary pieniężne, skoro wyroki zostały uchylone. Pomimo takiego
uchybienia zawartego w uzasadnieniu decyzji Prezesa URTiP, Sądy obu instancji nie
znalazły podstaw do zakwestionowania wymierzonej kary pieniężnej w świetle kryte-
riów określonych w art. 125 ust. 1 i ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przede
wszystkim dlatego, że wysokość tej kary zbliżona jest - jak ustalił Sąd Okręgowy - do
dolnej granicy kary. Tę ostatnią ocenę bezzasadnie kwestionuje skarżący uważając,
że określona w art. 125 ust. 1 wysokość kary pieniężnej - do 3% przychodu ukarane-
go podmiotu osiągniętego w poprzednim roku kalendarzowym - powinna dotyczyć
wyłącznie przychodu uzyskanego w związku z sankcjonowanym zachowaniem. Jed-
nakże wbrew skarżącemu w powołanym przepisie nie ma niczego co uzasadniałoby,
w odniesieniu do górnej granicy kary, przyjętą przez niego interpretację.
Z powyższych przyczyn, uznając że skarga kasacyjna nie ma zasadnych pod-
staw Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 39814
k.p.c.
========================================