Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 124/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 29 czerwca 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
del. SSA Marta Romańska
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego nr 2
w J.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Szefa Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 29 czerwca 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 23 listopada 2006 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Zaskarżonym przez pozwanego Skarb Państwa reprezentowany przez
Ministra Skarbu Państwa, Ministra Zdrowia, Ministra Finansów, Prezesa Rady
Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wyrokiem z dnia 23 listopada
2006 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego z
dnia 13 grudnia 2005 r., a także ustalił, że obecnie w niniejszej sprawie właściwą
jednostką organizacyjną Skarbu Państwa jest Szef Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów. W sprawie tej poczyniono następujące ustalenia.
Wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 11
i 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych
obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia
są niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten otworzył drogę
pracownikom publicznych zakładów opieki zdrowotnej do dochodzenia roszczeń
z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych wykonywanej w ramach tzw. dyżuru
lekarskiego pełnionego poza normalnymi godzinami pracy jako wynagrodzenia za
pracę w godzinach nadliczbowych.
Z takimi roszczeniami wystąpili przeciwko pracodawcy pracownicy
zatrudnieni w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym nr 2 w J., który do dnia 30
listopada 1998 r. był jednostką budżetową. Po przekształceniu tej jednostki w
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, co ostatecznie nastąpiło po
uzyskaniu wpisu do rejestru prowadzonego przez KRS w dniu 28 września 2001 r.,
Sąd Rejonowy w J. zasądził od wspomnianego samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej na rzecz jego pracowników dochodzone należności
pracownicze, które wraz z odsetkami wyniosły 90 997,95 zł. Spowodowało to
uszczuplenie majątku powoda o wartość, jaką wobec swych pracowników
obowiązana była pokryć jednostka budżetowa przed jej przekształceniem i
przejęciem jej pracowników przez powoda. Ponadto powód uiścił kwotę 3 014,43
zł kosztów postępowania egzekucyjnego. Zasądzone kwoty obciążyły
pracodawcę, którym w chwili wyrokowania był powód i zostały przez niego pokryte
do wysokości dochodzonej niniejszym pozwem.
3
Wobec powyższego powód Wojewódzki Szpital Specjalistyczny nr 2 w J., w
pozwie opartym na podstawie art. 77 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Wojewodę Ś. kwoty 93 997,95 zł tytułem odszkodowania.
Jako podstawę wskazał, że dochodzona pozwem kwota stanowi należność, jaką
powód, wykonując wyrok Sądu Okręgowego, wypłacił swoim pracownikom tytułem
zaległych wynagrodzeń za czas dyżurów jako za czas pracy w godzinach
nadliczbowych w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny
niezgodności z Konstytucją RP przepisów § 11 i 12 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień
pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia.
Po ustaleniu odpowiedniej reprezentacji Skarbu Państwa sprawa zgodnie
z właściwością została przekazana do rozpoznania Sądowi Okręgowemu.
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego
Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda kwotę 90 983,52 zł, w
pozostałym zakresie oddalił powództwo oraz zasądził od pozwanego na rzecz
powoda kwotę 3 615 zł tytułem zwrotu kosztów procesu i przejął na rachunek
Skarbu Państwa nieuiszczony wpis sądowy.
Sąd uznał, że po stronie powoda doszło do powstania szkody poprzez
uszczuplenie jego aktywów na skutek pokrycia należności za pracę w godzinach
nadliczbowych przysługujących jego pracownikom za okres poprzedzający
powstanie powoda jako odrębnej jednostki organizacyjnej wyposażonej
w osobowość prawną. Zdaniem Sądu, między działaniem pozwanego Skarbu
Państwa polegającym na wydaniu niezgodnego z Konstytucją RP
rozporządzenia a powstałą szkodą, polegającą na uszczupleniu majątku
powoda o kwotę dochodzoną pozwem, istnieje związek przyczynowy uzasadniający
odpowiedzialność odszkodowawczą. Gdyby bowiem rozporządzenie to nie zostało
wydane pracownikom przysługiwałoby wynagrodzenie za pracę w ramach
pełnionych dyżurów lekarskich, zaś środki na pokrycie powyższych zobowiązań
musiałyby zostać ujęte w planach finansowych tych jednostek, Sąd wskazał, że Skarb
Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem
4
uregulowanie prawne, na skutek którego po stronie innego podmiotu powstaje
obowiązek świadczeń. Ponadto Sąd Okręgowy stwierdził, że dochodzone
roszczenie (wbrew zarzutom pozwanego) nie jest przedawnione - bieg terminu
przedawnienia rozpoczął się z dniem wydania orzeczenia zasądzającego
należności pracowników, tj. w dniu 22 listopada 2001 r. Tym samym roszczenie
powoda nie uległo przedawnieniu, bowiem powód wystąpił przeciwko pozwanemu
w dniu 5 sierpnia 2002 r., więc przed upływem lat trzech.
Rozpoznający sprawę, na skutek apelacji pozwanego, Sąd Apelacyjny
apelację oddalił.
Sąd II instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego przyjmując
je za własne, dokonując jednocześnie odmiennego ustalenia reprezentacji Skarbu
Państwa. Sąd Apelacyjny zgodził się zwłaszcza co do faktu powstania po stronie
powoda szkody, podstawy prawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa i braku
przedawnienia roszczenia powoda.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że zasadnie Sąd Okręgowy uznał, iż szkodę
powoda stanowi kwota wypłacona pracownikom na podstawie prawomocnych
wyroków sądowych za dyżury lekarskie pełnione w okresie, gdy powód nie posiadał
osobowości prawnej i nie był samodzielnym podmiotem. W niniejszej sprawie było
niesporne, że przekształcenie powoda w samodzielny publiczny zakład opieki
zdrowotnej nastąpiło z dniem 30 listopada 1998 r., lecz wpis do rejestru sądowego
nastąpił dopiero w dniu 28 września 2001 r. Zobowiązanie do zapłaty tej kwoty nie
powstało w okresie, gdy szpital stanowił jednostkę budżetową, gdyż wówczas
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. funkcjonowało.
Zobowiązanie takie dla powoda powstało dopiero wtedy, gdy rozporządzenie Rady
Ministrów utraciło byt prawny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 17 maja 1999 r.
Prawidłowo także, zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd Okręgowy uznał,
że istnieją w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP w związku z treścią obowiązującego wówczas art. 417 § 1 k.c. Kwestia
odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawie legislacyjne na podstawie art. 77
5
ust. 1 Konstytucji - przy braku szczegółowych unormowań w ustawie - jest już od
dawna ugruntowana w orzecznictwie sądowym.
Podnieść należy przy tym, że Sąd I instancji jako podstawę dochodzonego
roszczenia wskazał nie tylko samo uchylenie orzeczeniem Trybunału
Konstytucyjnego aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ale także wykazał
istnienie pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a więc
szkody i związku przyczynowego między szkodą a funkcjonowaniem niezgodnego
z Konstytucją i Kodeksem pracy aktu normatywnego.
W opinii Sądu Apelacyjnego, nie można zgodzić się z zarzutem pozwanego,
że przedawnienie rozpoczęło swój bieg od dnia 20 maja 1999 r., a więc od dnia
publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 1999 r., gdyż w dniu
publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie powstała dla powoda jeszcze
żadna szkoda. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że bieg terminu przedawnienia
rozpoczął się z dniem wydania wyroku przez Sąd Okręgowy – 22 listopada 2001 r.,
gdyż w tej dacie powód wiedział już o powstałej szkodzie oraz osobie zobowiązanej
do jej naprawienia. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, podzielić należy stanowisko
Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 23 kwietnia 2004 r. (I CK 581/03)
łączącego powstanie szkody z chwilą zapłaty wynagrodzenia pracownikom, a
wymagalności tego roszczenia stosownie do art. 455 k.c. - niezwłocznie po
wezwaniu do zapłaty, co w niniejszej sprawie nastąpiło przez doręczenie
pozwanemu odpisu pozwu.
W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił: naruszenie przepisów prawa
materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. : a) art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP przez przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do
uwzględnienia roszczenia powoda oraz znajduje zastosowanie do oceny zdarzeń
i stanów prawnych ukształtowanych przed dniem jego wejścia w życie;, b) art. 361
§ 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że ustalony przez sąd
stan faktyczny pozwala na stwierdzenie wystąpienia szkody po stronie powoda zaś
kwoty wypłacone pracownikom powoda z tytułu pełnienia dyżurów lekarskich
stanowią szkodę; c) art. 442 § 1 zdanie drugie k.c. przez odmowę jego
6
zastosowania wyrażającą się w nieuwzględnieniu zgłoszonego przez pozwany
Skarb Państwa zarzutu przedawnienia.
Ponadto pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną
wykładnię – art. 442 § 1 zdanie pierwsze k.c. przez ustalenie, ze przepis ten wiąże
początek biegu terminu przedawnienia z chwilą zapłaty wynagrodzeń pracownikom
przez powoda, a nie z dniem 20 maja 1999 r. tj. dniem publikacji wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 17 maja 1999 r. wydanego w sprawie P 6/98.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji. Zgodnie
z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu
Najwyższego gdy chodzi o odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody
wyrządzone wydaniem aktu normatywnego, to odpowiedzialność ta może dotyczyć
w zasadzie zdarzeń, które nastąpiły po wejściu Konstytucji RP w życie, czyli
w rozpoznawanej sprawie aktów normatywnych wydanych po 17 października
1997 r. Uznania za niekonstytucyjne aktu normatywnego wydanego przed wejściem
w życie Konstytucji z 1997 r., jest możliwe tylko jeżeli przepis tego aktu naruszały
także zasady konstytucyjne obowiązujące w chwili jego wydania (tak Trybunał
Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2003 r., SK 18/00 OTK Zb.
Urz. 2001, nr 8, poz. 256 i w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2003 r.,
K 20/02, OTK-A, Zb. Urz. 2003, nr 7, poz. 76 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 132, wyroku z dnia
6 grudnia 2006 r., IV CSK 247/06, niepub.)
Rozporządzenia Rady Ministrów, którego § 11 i 12 uznał za niezgodne
z Konstytucją Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 1999 r., zostało
wydane w dniu 27 grudnia 1974 r. Obowiązująca wtedy Konstytucja z 1952 r. nie
zawierał odpowiednika obecnego art. 66 ust. 2 Konstytucji, ani innego
postanowienia, które mógłby służyć jako konstytucyjny wzorzec do uznania go za
niezgodnym z zasadami konstytucyjnymi. Brak wiec podstaw do stwierdzenia,
że wydanie rozporządzenia z 27 grudnia 1974 r. może być, na tle art. 77
Konstytucji, uznane za wyrządzające szkodę powodowemu Szpitalowi.
7
Gdyby jednak uznać, że nie samo wydanie, a obowiązywanie wspomnianego
rozporządzenia już po wejściu Konstytucji z 1997 r. wyrządziło powodowi szkodę,
to i tak brak podstaw do stwierdzenia, że jego roszczenie odszkodowawcze wobec
Skarbu Państwa jest zasadne. Orzekające w sprawie Sądy, przyjęły, że Skarb
Państwa odpowiada na podstawie bezpośredniego stosowania art. 77 Konstytucji.
Taki stanowisko nie da się jednak pogodzić z literalną oraz systemową wykładnią
tego przepisu. Jego treść wyraźnie wskazuje, że może on być rozumiany tylko jako
wzorzec dla oceny, czy przepisy ustaw zwykłych, w szczególności kodeksu
cywilnego, pozostają w zgodzie z Konstytucją. Bez odwoływania się do
uregulowanych w ustawach zwykłych przesłanek warunkujących powstanie
odpowiedzialności odszkodowawczej, takich jak: sprecyzowanie zdarzenia
wywołującego szkodę, osoby odpowiedzialnej za wyrządzenie szkody, pojęcia
szkody, związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem i szkodą, terminu
przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych, nie można bowiem orzekać
o odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone przez niezgodne
z prawem działania organu władzy publicznej. Pogląd o braku podstaw dla
samodzielnego stosowania art. 77 Konstytucji został wielokrotnie wyrażony
zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i Sądu Najwyższego
(przykładowo zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2004, SK
26/03, OTK-A, Zb. Urz. 2004, nr 1, poz. 3 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia
30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prokuratura i Prawo, 2004/2/30).
Jeżeli przepis art. 77 Konstytucji nie może być samodzielną podstawą dla
orzekania o odpowiedzialności Skarbu Państwa, to powstaje pytanie, czy za skutki
obowiązywania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją można było taką
odpowiedzialność wywieść z obowiązującego ówcześnie art. 417 i k.c. Przeciwko
takiej możliwości przemawiają dwa ważkie argumenty. Po pierwsze, wspomniany
przepisy był oparty na zupełnie innym założeniu, niż art. 77 Konstytucji. Na jego tle
w ogóle nie była dopuszczalna odpowiedzialność Skarbu Państwa za tzw.
bezprawie legislacyjne. Samo pojawienie się art. 77 Konstytucji nie był więc
wystarczające dla uznania, że Skarb Państwa odpowiada za wydanie aktu
normatywnego niezgodnego z Konstytucją. Po drugie, ustawa z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
8
162, poz. 1692), która wprowadziła do kodeksu cywilnego art. 4171
k.c., określający
przesłanki odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym,
wyraźnie w art. 5 stwierdziła, że jej regulacje stosuje się do zdarzeń powstałych po
dniu wejścia wżycie tj. po 1 września 2004 r. W sumie brak podstaw dla uznania,
że Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność za szkody wyrządzone wydaniem
i obowiązywaniem aktu normatywnego, który uznany został za niezgodny
z Konstytucją, przed 1 września 2004 r. Skoro zaś zdarzenie wywołujące szkodę
i sama szkoda w rozpoznawanej sprawie miały miejsce przed tą datą, wbrew
odmiennej opinii orzekających w sprawie Sądów, brak podstawa do uznania
odpowiedzialności Skarbu Państwa.
Skoro, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw, aby przypisywać
odpowiedzialność pozwanemu Skarbowi Państwa, to tym samym nie mają
znaczeni dalsze zarzuty. Tylko na marginesie należy więc zauważyć,
że uzasadniony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 442 k.c. Wymagalność
roszczenia z tytułu czynu niedozwolonego zaczyna się od dnia gdy poszkodowany
dowiedział się o sprawcy i szkodzie. Powodowy Szpital dowiedział się o sprawcy
z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast o szkodzie
dowiedział nie dopiero z chwilą wydania wyroku przez sąd, który uwzględnił
roszczenia pracowników, lecz już wtedy kiedy powziął wiadomość, że wystąpili oni
z roszczeniem o zapłatę za dyżury, czyli najpóźniej z chwilą uzyskania odpisu
pozwu w tej sprawie.
Mając na uwadze, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się
uzasadnione Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815
k.p.c., orzekł jak w sentencji.