Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07
Ostateczna decyzja kierownika urzędu rejonowego, wydana na mocy art.
70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze
zm.), stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej w rozumieniu art. 124 ust.
7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.
tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)
Sędzia SN Barbara Myszka (sprawozdawca)
Sędzia SN Kazimierz Zawada
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Skarbu Państwa – Starosty Powiatu S.
przy uczestnictwie Janusza W. oraz "S.G.T.E.G." S.A. w W. o wpis, po rozpoznaniu
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 5 lipca 2007 r. skargi kasacyjnej
uczestnika postępowania Janusza W. od postanowienia Sądu Okręgowego w
Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2006 r.
oddalił skargę kasacyjną i zasądził od uczestnika Janusza W. na rzecz
wnioskodawcy kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
W dniu 10 kwietnia 2006 r. referendarz sądowy Sądu Rejonowego w Sulęcinie
dokonał w dziale III księgi wieczystej – urządzonej dla nieruchomości o obszarze
9.33 ha położonej w D., której ujawnionym właścicielem jest uczestnik Janusz W. –
wpisu o udzieleniu spółce pod firmą "S.G.T.E.G." S.A. z siedzibą w W. zezwolenia
na założenie i przeprowadzenie przez tę nieruchomość przewodów służących do
przesyłania gazu oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, na podstawie
decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 22 września 1995 r.,
utrzymanej w mocy decyzją Wojewody G. z dnia 8 grudnia 1995 r.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez uczestnika Janusza W., Sąd
Rejonowy postanowieniem z dnia 30 maja 2006 r. utrzymał zaskarżony wpis w
mocy. Stwierdził, że w dniu 27 marca 2006 r. wpłynął wniosek Skarbu Państwa –
Starosty Powiatowego w S. o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o udzieleniu
zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez spółkę "S.G.T.E.G." urządzeń
przesyłowych oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, do którego
wnioskodawca dołączył decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia 22
września 1995 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody G. z dnia 8
grudnia 1995 r. Obowiązujący w chwili wydania obu decyzji art. 70 ust. 1 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej: „u.g.g.”) stanowił, że
zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych,
przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii
elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych
podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania
z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej
administracji ogólnej. Jego odpowiednikiem jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr
261, poz. 2603 ze zm. – dalej: „u.g.n.”), zgodnie z którym starosta, wykonujący
zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji,
sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i
przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń
służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń
łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub
nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i
urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to
zgody. Według ust. 7 tego artykułu, decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1,
stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na
wniosek starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej lub
organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było
udzielone na wniosek tej jednostki. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła
w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i z tym dniem utraciła moc ustawa o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 241 ust. 1 i art. 242 u.g.n.). Od dnia 1
stycznia 1998 r. następcą prawnym kierownika Urzędu Rejonowego w M. jest
Starosta Powiatowy w S., ponieważ do jego obowiązków należy wykonywanie
zadań wynikających z art. 124 u.g.n. w odniesieniu do nieruchomości położonych
na terenie Powiatu S. W tej sytuacji, skoro decyzja kierownika Urzędu Rejonowego
w M. z dnia 22 września 1995 r. jest ostateczna, zaskarżony wpis należy uznać za
prawidłowy.
Apelację wniesioną przez uczestnika Janusza W. Sąd Okręgowy w Gorzowie
Wielkopolskim oddalił postanowieniem z dnia 30 listopada 2006 r., stwierdzając, że
w związku z zarzutami podniesionymi w apelacji rozważenia wymagały dwie
kwestie: po pierwsze, czy dołączona do wniosku decyzja administracyjna, wydana
na podstawie art. 70 ust. 1 u.g.g., mogła stanowić podstawę zaskarżonego wpisu i
po drugie, czy Starosta Powiatu S. był uprawniony do złożenia wniosku o dokonanie
tego wpisu.
Sąd Okręgowy uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 70 ust. 1 u.g.g.,
zezwalająca na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie
przewodów oraz urządzeń, może stanowić podstawę wpisu w dziale III księgi
wieczystej, ponieważ z mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. –
dalej: „u.k.w.h.”), w wypadkach przewidzianych w przepisach ustawowych, w
księdze wieczystej, poza prawami rzeczowymi, mogą być ujawnione prawa osobiste
i roszczenia. Przewidziane w tej decyzji ograniczenie praw właściciela
nieruchomości odpowiada zresztą wynikającemu z art. 124 ust. 1 u.g.n., a art. 124
ust. 7 u.g.n. wyraźnie zezwala na ujawnienie wspomnianego ograniczenia w
księdze wieczystej. Sąd Okręgowy podkreślił, że o dopuszczalności wpisu prawa
osobistego lub roszczenia na podstawie art. 16 ust. 1 u.k.w.h. decyduje to, czy dane
prawo lub roszczenie zostało wyposażone w elementy właściwe prawu rzeczowemu
i czy cel ujawnienia tego prawa lub roszczenia w księdze wieczystej jest zbieżny z
celem ujawnienia praw rzeczowych. Ograniczenie przewidziane zarówno w art. 70
ust. 1 u.g.g., jak i w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest natomiast zbliżone do służebności
gruntowej biernej, która podlega ujawnieniu w dziale III księgi wieczystej.
W kwestii legitymacji wnioskodawcy Sąd Okręgowy zauważył, że zgodnie z
art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej:
„p.w.u.r.a.p.”), do właściwości starosty przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie
stanowiły inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w
przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz
zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Skoro obecnie starosta,
wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jest uprawniony do złożenia
wniosku o wpis odnośnego ograniczenia w księdze wieczystej, nic nie stoi na
przeszkodzie, aby wystąpił z wnioskiem o wpis także wtedy, gdy decyzję o
ograniczeniu praw właściciela nieruchomości wydał kierownik urzędu rejonowego.
Uczestnik Janusz W., w skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach
określonych w art. 3983
§ 1 k.p.c., wniósł o uchylenie postanowienia Sądu
Okręgowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ramach
pierwszej podstawy kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 124 ust. 7 u.g.n. przez
błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podstawą wpisu w księdze wieczystej
może być inna decyzja niż ta, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 124 ust. 1 i
7 u.g.n. w związku z art. 94 p.w.u.r.a.p. przez przyjęcie, że z racji przejęcia
kompetencji kierowników urzędów rejonowych Starosta Powiatowy w S. był
uprawniony do złożenia wniosku o wpis, mimo że do zadań i kompetencji
kierowników urzędów rejonowych nie należało składanie wniosków o dokonywanie
wpisów w księgach wieczystych, oraz art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 70 ust. 1 i 2 u.g.g.
w związku z art. 244 § 1 i art. 285 § 1 k.c. przez przyjęcie, że ograniczenie prawa
własności, o którym mowa w art. 70 ust. 1 u.g.g., a także w art. 124 ust. 1 u.g.n.,
stanowi ograniczone prawo rzeczowe i dlatego podlega ujawnieniu w dziale III
księgi wieczystej. W ramach drugiej podstawy podniósł zarzut obrazy art. 6262
§ 5
zdanie drugie k.p.c. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do obciążenia powstałego
z mocy ustawy, co umożliwiło staroście powiatowemu złożenie wniosku o wpis, oraz
art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy
prawnej orzeczenia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Spośród zarzutów podniesionych przez skarżącego w ramach pierwszej
podstawy kasacyjnej zasadnicze znaczenie ma kwestia dopuszczalności dokonania
po dniu 1 stycznia 1998 r. wpisu o udzieleniu zezwolenia na założenie i
przeprowadzenie na nieruchomości określonych urządzeń na podstawie
ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 70 ust. 1 u.g.g., skoro ustawa ta nie
zawierała regulacji będącej odpowiednikiem art. 124 ust. 7 u.g.n.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie
zawierała przepisów przejściowych, w związku z czym w doktrynie podkreślono, że
jej art. 242, mówiący o dacie wejścia w życie, wyraża także zasadę bezpośredniego
działania ustawy nowej, zatem do stosunków prawnych powstałych wcześniej, a
nadal istniejących w dniu 1 stycznia 1998 r. należy stosować przepisy nowej
ustawy, z tym że ich bezpośrednie działanie musi uwzględniać ochronę praw
nabytych na gruncie poprzedniej ustawy. Zasada bezpośredniego działania ustawy
nowej znalazła również wyraz w art. 233 u.g.n., dotyczącym postępowania
administracyjnego.
W niniejszej sprawie jednak postępowanie administracyjne o udzielenie spółce
"S.G.T.E.G." zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową
nieruchomość przewodów służących do przesyłania gazu oraz urządzeń
technicznych łączności i sygnalizacji zakończone zostało wydaniem przed dniem 1
stycznia 1998 r. ostatecznej decyzji na podstawie art. 70 ust. 1 u.g.g. Porównanie
tego przepisu z art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do wniosku, że w obu przepisach
ustawodawca uregulował szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na
ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa.
Przedmiot ograniczeń w obu przepisach jest tożsamy, chodzi bowiem o zezwolenie
na założenie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości określonych urządzeń
przesyłowych oraz urządzeń łączności i sygnalizacji. W art. 124 ust. 1 u.g.n. jedynie
bardziej szczegółowo określono rodzaj wspomnianych urządzeń. Według obu
przepisów, zezwolenie powinno być udzielone zgodnie z decyzją o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu, a od dnia 22 września 2004 r. zgodnie z
planem miejscowym, natomiast w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o
ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 1 pkt 78 ustawy z dnia 28
listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie
niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 141, poz. 1492). Mogło być ono udzielone
dopiero po przeprowadzeniu rokowań z właścicielem nieruchomości o uzyskanie
zgody na wykonanie odnośnych prac. Według obu przepisów, zezwolenie, o którym
mowa, było decyzją administracyjną. Organem upoważnionym do jej wydania był
przed dniem 1 stycznia 1998 r. kierownik urzędu rejonowego, a poczynając od dnia
1 stycznia 1999 r. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Z porównania art. 70 ust. 1 u.g.g. z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że między
obu przepisami zachodzi duże podobieństwo, można zatem przyjąć, że art. 124 ust.
1 u.g.n. jest odpowiednikiem art. 70 ust. 1 u.g.g.
Decyzja zezwalająca na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości
określonych urządzeń, wydana na podstawie zarówno art. 70 ust. 1 u.g.g, jak i art.
124 ust. 1 u.g.n., kształtowała nowy stan prawny, gdyż uprawniała inwestora do
zajęcia gruntu oraz budowy urządzeń i zobowiązywała właściciela do udostępnienia
nieruchomości oraz znoszenia działań związanych z zakładaniem urządzeń i ich
eksploatacją. Na skutek wydania konstytutywnej decyzji kierownika urzędu
rejonowego lub starosty dochodziło do nawiązania między inwestorem i
właścicielem nieruchomości stosunku cywilnoprawnego o cechach trwałości.
Zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n., poczynając od dnia 1 stycznia 1998 r. decyzja
ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w
księdze wieczystej. Wskazując na naruszenie tego przepisu, skarżący podniósł, że
podstawą wpisu może być tylko decyzja ostateczna „wydana przez starostę”, a nie
decyzja wydana na innej, nawet podobnej podstawie prawnej, w związku z czym
tylko wydanie nowej decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. mogłoby uzasadniać
dokonanie kwestionowanego wpisu. Poglądu tego nie można jednak zaaprobować.
Uwzględnienie, że art. 124 ust. 1 u.g.n. jest odpowiednikiem art. 70 ust. 1 u.g.g.
oraz że decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości przez
zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie określonych urządzeń wydawane były
również przed dniem 1 stycznia 1998 r., pozwala twierdzić, iż decyzją, „o której
mowa w ust. 1”, jest decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości,
bez względu na datę jej wydania. Sformułowanie „decyzja ostateczna, o której
mowa w ust.1” może być bowiem rozumiane również jako nawiązanie do rodzaju
decyzji.
Za takim właśnie rozumieniem przemawia wzgląd na wyrażoną w art. 16 § 1
k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma
podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Z art.
156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika z kolei, że uzyskanie przez decyzję cechy ostateczności
powoduje niemożność ponownego orzekania w tej samej sprawie. Uszło to uwagi
skarżącego, prezentującego pogląd o możliwości uzyskania przez spółkę
"S.G.T.E.G." wpisu w księdze wieczystej po uzyskaniu nowej decyzji, wydanej
przez starostę na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wszystko to przemawia za
przyjęciem, że regulacja zawarta w art. 124 ust. 7 u.g.n. dotyczy także ostatecznej
decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez założenie i
przeprowadzenie określonych urządzeń, wydanej na podstawie art. 70 ust. 1 u.g.g.
Uprawnienie Starosty Powiatu S. do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o
dokonanie wpisu wynikało zatem z art. 124 ust. 7 u.g.n. (...)
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c. orzekł, jak w
sentencji.