Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 191/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 sierpnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący)
SSN Maria Grzelka (sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
Protokolant Maryla Czajkowska
w sprawie z powództwa Miasta P. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 10 sierpnia 2007 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny, uwzględniając apelację powoda w
części dotyczącej kwoty 2.304.748 zł, zasądził od pozwanego Skarbu Państwa –
Wojewody na rzecz powodowego Miasta P. w/w kwotę 2.304.748 - złotych z
odsetkami ustawowymi od dnia 28 listopada 2000 r. tytułem odszkodowania. Sąd
Apelacyjny ustalił, że w 1999 roku powód, będący miastem na prawach powiatu,
wydatkował z własnych środków kwotę 2.304.748, - złotych na pokrycie
niezbędnych kosztów gospodarowania zabudowanymi nieruchomościami Skarbu
Państwa. Zadanie to podlegało sfinansowaniu z budżetu państwa. Powód nie
otrzymał na ten cel dotacji przewidzianej w art. 52 ustawy z dnia 26 listopada 1998
r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2003 r. (Dz.U.
nr 150, poz. 983 ze zm.). Tego rodzaju dotacja nie została ujęta w budżecie
państwa ponieważ Wojewoda nie podjął w tym kierunku żadnych działań.
Zaniechanie ze strony Wojewody stanowiło o bezprawności jego zachowania w
rozumieniu art. 417 § 1 k.c., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004
r. i było źródłem szkody powoda, który – pomimo braku przekazania środków
finansowych – nie mógł uchylić się od obowiązku gospodarowania
nieruchomościami budynkowymi Skarbu Państwa.
W skardze kasacyjnej pozwany zarzucił powyższemu orzeczeniu naruszenie
prawa materialnego – art. 203 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach
publicznych (Dz.U. nr 155, poz. 1014) przez przyjęcie, że ta ustawa miała
zastosowanie do budżetu państwa na 1999 rok i przewidywała dla Wojewody
określone obowiązki, których zrealizowania Wojewoda w sposób bezprawny
zaniechał, oraz niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 5
stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (jedn. tekst Dz.U. nr 72 z 1993 r. poz. 344 ze
zm.) w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę reformującą administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz.
872) przez przyjęcie, że Wojewoda był właściwym organem, na którym ciążył
prawny obowiązek podejmowania działań zapewniających wypłatę należnych
dotacji. Ponadto, skarżący zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1 k.c. w
zw. z art. 52 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach
3
jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2000 i art. 417 § 1 k.c. w zw. z
art. 361 § 1 k.c. i art. 6 k.c. oraz błędną wykładnię art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 361
§ 2 k.c., art. 363 § 1 i 2 k.c. i art. 52 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 26
listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 –
2000 przez przyjęcie, że pokrycie przez powoda kosztów utrzymania
zabudowanych nieruchomości stanowiło szkodę oraz, że istnieje adekwatny
związek przyczynowy pomiędzy zaniechaniem określonego funkcjonariusza
państwowego a szkodą w postaci nie wypłaconej dotacji celowej. W skardze
kasacyjnej pozwany zarzucił też naruszenie przepisów postępowania – art. 67 § 2
k.p.c. w zw. z art. 2 pkt 1 lit. „c” ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie
Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. nr 106, poz. 489 ze
zm.) przez przyjęcie, że właściwym organem jest Wojewoda Wielkopolski oraz
naruszenie art. 391 § 1 w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. przez niewyjaśnienie w
uzasadnieniu prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Skarżący wnosił o stwierdzenie
nieważności i zniesienie dotychczasowego postępowania przed Sądami I i II
instancji oraz uchylenia wydanych przez te Sądy wyroków odpowiednio z dnia 16
marca 2005 r. i z dnia 16 listopada 2006 r. i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Okręgowemu w P. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w
punktach I i II i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi Apelacyjnemu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę
przez oddalenie apelacji powoda.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Formułując swoje roszczenie do Skarbu Państwa, jako odszkodowawcze
i motywując je bezczynnością Wojewody w podjęciu działań zmierzających do
umieszczenia w budżecie państwa na rok 1999 dotacji celowej na pokrycie kosztów
gospodarowania nieruchomościami budynkowymi Skarbu Państwa, powód wskazał
na funkcjonariusza publicznego w osobie Wojewody, za którego – w świetle art.
417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny, (-) (Dz.U. nr 162, poz. 1692) miał
odpowiadać Skarb Państwa. Zarówno więc w sensie materialno – prawnym (art.
417 § 1 k.c. w brzmieniu do dnia 31 sierpnia 2004 r.) jak i procesowym (art. 67 § 2
k.p.c.) strona pozwana została określona prawidłowo. Kwestia poszukiwania
4
właściwej statio fisci Skarbu Państwa w tej sytuacji w rozpoznawanej sprawie w
ogóle nie wystąpiła, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno co do
naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, w części dotyczącej
nienależytego oznaczenia strony pozwanej, należało a limine uznać za
bezpodstawne.
Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia była kwestia, czy
Wojewoda dopuścił się bezprawności, w wyniku której powód poniósł szkodę oraz
czy w związku z tym Skarb Państwa – Wojewoda ponosi wobec powoda
odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym w
1999 roku (art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r.). Wymagało to
przede wszystkim wyjaśnienia, czy w 1999 roku istniał skonkretyzowany w
przepisach prawa obowiązek dotyczący Wojewody, którego wykonania Wojewoda
zaniechał. W tym zakresie powód powołał się na art. 52 ustawy z dnia 26 listopada
1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2003 r.
wskazując, że Wojewoda nie tylko nie przekazał właściwej dotacji, ale nie podjął w
ogóle jakichkolwiek starań o ujęcie w budżecie państwa na 1999 rok środków
finansowych, podlegających przekazaniu na rzecz powoda, na pokrycie kosztów
gospodarowania zabudowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa, które to
kwoty, pokrywane dotychczas z budżetu państwa przez Kierownika Urzędu
Rejonowego powinny być pozwanemu znane. Wymieniony przepis, w części
istotnej dla rozstrzygnięcia o żądaniu powoda, miał następujące brzmienie: „Powiat
otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa: (-) na zadania z zakresu administracji
rządowej wykonywane przez powiat na podstawie odrębnych przepisów. Kwoty
dotacji celowych, o których mowa (-) ustala się według zasad przyjętych w budżecie
państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Dotacje celowe, o których
mowa (-) są przekazywane przez wojewodów, jeżeli inne ustawy nie stanowią
inaczej. Dotacje celowe (-) powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym
pełne i terminowe wykonywanie zadań.”
W toku postępowania przed Sądami I i II instancji pozwany nie zajął
stanowiska odnośnie do twierdzenia powoda, że Wojewoda miał określone
obowiązki wynikające z w/w przepisu, nie podniósł też żadnych zarzutów w
kierunku wykazania, że z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie
5
wymaganej dotacji przekazać. Odnośnie do samego przejęcia przez powiaty
(miasta na prawach powiatów) począwszy od dnia 1 stycznia 1999 roku
gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie
powyższych jednostek samorządu terytorialnego to tego rodzaju zadanie powiatów
(miast na prawach powiatu) przewidziane zostało w art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art.
12 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741)
w brzmieniu wynikającym z art. 137 ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. z 1998 r. nr 106, poz. 668). W tej sytuacji już sam fakt nie
przekazania powodowi przez Wojewodę dotacji na pokrycie wymaganych kosztów
gospodarowania zabudowanymi nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu
Państwa należało postrzegać jako zachowanie bezprawne; naruszało ono wszakże
art. 52 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego w latach 1999 – 2003 r. Również za bezprawne należało uznać
niepodjęcie przez Wojewodę starań o pozyskanie z budżetu państwa środków
zapewniających pokrycie kosztów gospodarowania zabudowanymi
nieruchomościami Skarbu Państwa na terenie podlegającym powodowi. Obowiązek
podjęcia takich działań wynikał nie tylko z logiki przepisów art. 52 w/w ustawy
(czemu nota bene, pozwany w dotychczasowym postępowaniu nie zaprzeczał), ale
został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 8 maja 1998 r.
w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do
projektu budżetu państwa na rok 1999 (Dz.U. nr 62, poz. 391) w związku z art. 3
ust. 2 pkt 5 i 6, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 21 i art. 31 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5
stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe (jedn. tekst Dz.U. z 1993 r. nr 72, poz. 344).
Świadomość w/w obowiązku co do zasady niewątpliwie towarzyszyła pozwanemu,
skoro zadbał o możliwość przekazania powodowi w 1999 roku na pokrycie
niektórych kosztów gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa kwoty
65.000 zł. Przyczyny, z powodu których Wojewoda nie zadbał o pozyskanie
dalszych, koniecznych środków (które Sąd Apelacyjny ustalił na kwotę 2.304.748, -
złotych), oraz przyczyny nieprzekazania kwoty 2.304.748, - złotych z części
budżetu państwa przypadającej w roku 1999 na gospodarkę komunalną
województwa wielkopolskiego w wysokości 39.239.000, - złotych (ride: Załącznik nr
6
7 do ustawy budżetowej na rok 1999 – Dz.U. 1999, nr 17, poz. 154), nie zostały
przez stronę pozwaną wskazane.
Uprawnione było więc przyjęcie przez Sąd Apelacyjny w zaskarżonym
wyroku bezprawności zachowania się Wojewody oraz odpowiedzialności Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 § 1 k.c. w poprzednim brzmieniu w zw. z art. 52
ustawy z dnia 26 listopada 1998 r o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
w latach 1999 – 2003 r. Dodać trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku
Sąd Apelacyjny powołał wymienione przepisy jako prawną podstawę
rozstrzygnięcia, co uczyniło oczywiście bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej
odnośnie do naruszenia art. 328 § 2 w zw. z art. 391 k.p.c.
Bezpodstawne były też zarzuty skarżącego co do wadliwego przyjęcia przez
Sąd Apelacyjny, że powód poniósł szkodę, oraz, że pomiędzy zachowaniem
pozwanego i szkodą powoda istnieje adekwatny związek przyczynowy. Uszczerbek
majątkowy jakiego powód doznał przez wydatkowanie własnych środków
finansowych na realizację zadania z zakresu administracji rządowej przewidzianego
do sfinansowania nie ze środków własnych jednostki samorządowej stanowi stratę
powoda w rozumieniu art. 361 § 2 k.c. Do tej straty nie doszłoby, gdyby Wojewoda
przekazał powodowi należną mu dotację celową, bo wówczas powód nie musiałby
uruchomić środków własnych. Wymaga podkreślenia, iż nie sposób powodowi
zarzucić, że skoro nie otrzymał dotacji, to powinien zaniechać gospodarowania
zabudowanymi nieruchomościami Skarbu Państwa. Pomijając już nie do przyjęcia
praktyczne skutki tego rodzaju ewentualnej postawy powoda, sprowadzające się do
ryzyka pozbawienia wielu mieszkańców P. dostaw wody, energii elektrycznej, gazu,
wywozu śmieci, wykonywania niezbędnych remontów itp., byłoby to
niedopuszczalne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jedn.
tekst Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603). Również wymaga podkreślenia, że –
wbrew stwierdzeniu zawartemu w pkt I – 4 petitum skargi kasacyjnej – szkodą
w rozpoznawanej sprawie nie była niewypłacona dotacja celowa lecz wydatkowana
przez powoda z własnych środków kwota 2.304.748, - złotych. Konieczność
wydatkowania powyższej kwoty, jako następstwo nie przekazania dotacji, wyraża
w sposób oczywisty związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. pomiędzy
zaniechaniem Wojewody a szkodą powoda. Taki sam związek przyczynowy
7
zachodzi w przypadku przyjętej przez Sąd Apelacyjny przyczyny sprawczej
w postaci nie podjęcia przez Wojewodę starań o umieszczenie w budżecie państwa
stosownej kwoty dotacji celowej dla powoda. Wprawdzie można się zgodzić ze
skarżącymi, że samo opracowanie przez Wojewodę projektu budżetu w części go
dotyczącej mogło nie gwarantować umieszczenia w budżecie państwa na 1999 rok
odpowiedniej pozycji i w następstwie – możności przekazania określonej kwoty
powodowi jako dotacji celowej, ale z równym prawdopodobieństwem można
twierdzić, że właściwie uzasadniony projekt budżetu znalazłby swoje
urzeczywistnienie w ustawie budżetowej. Dowód przeciwny obciążał pozwanego
(art. 6 k.c., art. 232 k.p.c.). W każdym razie, wobec ustalenia Sądu Apelacyjnego,
że pozwany nie podjął w przedmiotowym zakresie jakichkolwiek działań,
rozważania co do ewentualności zaistnienia innych, niż tylko bezczynność
Wojewody, przeszkód w przekazaniu powodowi dotacji były bezprzedmiotowe.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 203 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o
finansach publicznych (Dz.U. nr 155, poz. 1014) wystarczy skonstatować, że
wymieniony przepis nie był wskazywany przez Sąd Apelacyjny w zaskarżonym
wyroku jako źródło obowiązków Wojewody w zakresie opracowania budżetu
państwa na 1999 rok.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna została oddalona (art. 39814
k.p.c.).