Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 18 października 2007 r., III CZP 82/07
Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Skarbu Państwa – Starosty B. przy
uczestnictwie Gminy B., Powiatu B., Województwa K.-P., Starostwa Powiatowego w
B. i K.-P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w M. o wpis prawa wieczystego
użytkowania, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 18
października 2007 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy
w Toruniu postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r.:
"Czy decyzja stwierdzająca nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną
posiadającą osobowość prawną prawa wieczystego użytkowania gruntów w
ułamkowej części na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4 i 7 ustawy z dnia 22
października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. Nr 251, poz. 2507),
może być podstawą wpisu w księdze wieczystej i to w sytuacji, gdy grunty te
stanowią współwłasność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego?"
podjął uchwałę:
Decyzja wojewody stwierdzająca nabycie na podstawie art. 20 ust. 1 pkt
2 i ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa
rolniczego (Dz.U. Nr 251, poz. 2507 ze zm.) przez jednostkę doradztwa
rolniczego – państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość
prawną – w części ułamkowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości
pozostającej w trwałym współzarządzie nie stanowi podstawy wpisu w
księdze wieczystej użytkowania wieczystego, jeżeli nieruchomość stanowi
przedmiot współwłasności Skarbu Państwa i jednostek samorządu
terytorialnego.
Uzasadnienie
(...) Według stanu wynikającego z księgi wieczystej nieruchomość o pow.
0,1765 ha stanowi współwłasność Gminy B. w 3031/9832 części, Powiatu B. w
2665/9832 części, Województwa K.-P. w 698/9832 części, Starostwa Powiatowego
w B. w 1238/9832 części, Skarbu Państwa – Starosty B. w 326/9832 części oraz
Skarbu Państwa w 1874/9832 części, z czego w trwałym zarządzie Regionalnego
Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich w P. w 373/9832
części.
Wnioskodawca dołączył jako podstawę wpisu do księgi wieczystej decyzję
Wojewody K.-P. z dnia 27 czerwca 2005 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1
stycznia 2005 r. przez Ośrodek w M. użytkowania wieczystego gruntów
stanowiących własność Skarbu Państwa, będących do dnia 31 grudnia 2004 r. w
373/9832 części w trwałym współzarządzie Regionalnego Centrum Doradztwa
Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich w P., obejmujących działkę oznaczoną
numerem ewidencyjnym 150/3, o powierzchni 0.1765 ha, zapisaną w księdze
wieczystej nr (...).
Sąd Rejonowy w B. prowadzący księgę wieczystą oddalił wniosek o wpis,
wskazując, że decyzja o przekształceniu trwałego zarządu w użytkowanie wieczyste
nie określa sposobu korzystania z gruntów, budynków i innych związanych z nimi
urządzeń. Ponadto nabycie użytkowania wieczystego, jako prawo obciążające
nieruchomość gruntową (art. 232 k.c.), może odnosić się tylko do odrębnej
nieruchomości. Sąd Rejonowy dopuścił możliwość nabycia, gdyby Skarb Państwa
był właścicielem całej nieruchomości, a nie jej współwłaścicielem. Powołał się na
stanowisko Sądu Najwyższego zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23
września 1993 r., III CZP 81/93 (OSNC 1994, nr 2, poz. 27) i w uchwale z dnia 18
maja 1995 r., III CZP 61/95 (OSNC 1995, nr 9, poz.130) oraz na wypowiedzi w
piśmiennictwie.
Zainteresowany K.-P. Ośrodek Doradztwa Rolniczego w M. zaskarżył to
postanowienie apelacją, zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22
października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz.U. Nr 251, poz. 2507
ze zm.). Podniósł m.in., że dopuszczalne jest ustanowienie użytkowania
wieczystego na ułamkowej części gruntu, co potwierdzają wymienione uchwały
Sądu Najwyższego.
Sąd Okręgowy, podnosząc wątpliwość odnośnie do aktualności poglądu Sądu
Najwyższego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 września
1993 r., III CZP 81/93, dopuszczającego obciążenie użytkowaniem wieczystym
tylko całej nieruchomości, podniósł, że w uchwale z dnia 18 maja 1995 r., III CZP
61/95, uznano, iż użytkowanie wieczyste obciąża prawo własności, a nie grunt, w
związku z czym oznaczenie go w ułamku zbliża to prawo do udziału we
współwłasności, co umożliwia stosowanie przepisów o współwłasności
nieruchomości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Analiza art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach
doradztwa rolniczego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zagadnienia
prawnego nakazuje zwrócić uwagę na jego sformułowanie odnoszące się do
gruntów – stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w zarządzie lub w
trwałym zarządzie Regionalnego Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i
Obszarów Wiejskich w P. – które stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania
wieczystego ośrodków doradztwa właściwych ze względu na miejsce położenia
gruntów. Tego przedmiotu dotyczy też ust. 5, wskazujący podstawę wpisu, tj.
ostateczną decyzję właściwego wojewody, stwierdzającą nabycie użytkowania
wieczystego.
Rozważając, czy decyzja Wojewody K.-P. z dnia 27 czerwca 2005 r. stanowi
podstawę wpisu w indywidualnej sprawie, należy przyjąć jako punkt wyjścia
zapatrywanie o związaniu sądu prowadzącego księgę wieczystą decyzją wojewody
stwierdzającą nabycie z mocy prawa własności, a odpowiednio również
użytkowania wieczystego nieruchomości. Zagadnienie to było przedmiotem uchwały
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP
46/07 (OSNC 2008, nr 3, poz. 30), stwierdzającej, że w sprawie o uzgodnienie
stanu prawnego nieruchomości – ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie
ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z
art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32,
poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym stanem prawnym sąd jest związany tą decyzją.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym zagadnienie prawne podziela tę
ocenę, przyjmując, że regułę w niej wyrażoną należy stosować do decyzji wydanej
na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach
doradztwa rolniczego ze względu na istotne podobieństwa, dotyczące nabycia
prawa do nieruchomości na podstawie ustawy, deklaratywnego charakteru osnowy
decyzji oraz treści potwierdzającej nabycie prawa o charakterze cywilnym. Decyzja
wskazana jako podstawa wpisu została wydana w postępowaniu administracyjnym
przez organ właściwy i opiera się na przepisie ustawy, dlatego nie ma podstawy do
kwestionowania jej ważności w zakresie umożliwiającym uznanie tego aktu za
bezwzględnie nieważny. Tylko taka wada usprawiedliwiałaby odmówienie
ostatecznej decyzji znaczenia w postępowaniu sądowym; inne wady nie mogą być
przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu powszechnego bez naruszenia
ustrojowego podziału kompetencji między sądami powszechnymi i
administracyjnymi (art. 175 ust. 1, art. 177 i 184 Konstytucji; por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 12 maja 2005 r., III CK 565/04, nie publ. oraz uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz.
142, także z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108).
Odrzucenie dopuszczalności orzekania o nieważności decyzji Wojewody w
rozpoznawanej sprawie uzasadnia uznanie jej – co do zasady – za dokument
urzędowy, którego moc, jako podstawy wpisu w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy z
dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 124, poz. 1361 ze zm. – dalej: "u.k.w.h.") określa art. 244 § 1 k.p.c. Nie oznacza
to jednak automatyzmu przy rozpoznawaniu wniosku o wpis, ponieważ art. 6268
§ 2
k.p.c. wyznaczający kognicję sądu wieczystoksięgowego zawiera jednocześnie
nakaz badania podstawy wpisu pod względem formy i treści oraz treści księgi
wieczystej, aby zapewnić księgom wieczystym efektywne pełnienie funkcji
określonej w art. 1 ust. 1 u.k.w.h., jako ustalenie stanu prawnego nieruchomości.
Wpisy w księdze wieczystej, przy zachowaniu jawności formalnej i materialnej (art.
2), pozwalają rozpoznać stan prawny, stwarzają domniemanie zgodności ze stanem
rzeczywistym (art. 3 ust. 1) i gwarantują skuteczność odpłatnych czynności
prawnych dokonanych w dobrej wierze z uwzględnieniem stanu wpisów (art. 5 i 6
ustawy). Nakładają zatem na sąd prowadzący księgę wieczystą obowiązek
indywidualizacji skutków cywilnoprawnych również takiej decyzji, jak dołączona do
wniosku Starosty B.
Dokonanie wpisu użytkowania wieczystego na rzecz uczestnika wnoszącego
apelację, według stanu wpisów z chwili złożenia wniosku, pozostawałoby w
sprzeczności z funkcją informacyjną i gwarancyjną księgi wieczystej, jeżeli
ujawniony stan prawny nieruchomości nie da się pogodzić z użytkowaniem
wieczystym. Wymienione prawo niewątpliwie spełnia pozytywne funkcje
gospodarcze i społeczne, umożliwia bowiem nabywanie terenów urbanizacyjnych
za niewygórowane opłaty rozłożone w czasie i zapewnia stałe dochody
właścicielom publicznych gruntów. Może jednak doprowadzić do istotnej komplikacji
statusu prawnorzeczowego nieruchomości w razie utworzenia kilkuwarstwowej
struktury prawnej, np. własności gruntu, użytkowania wieczystego gruntu, własności
budynku i własności wyodrębnionego lokalu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma art. 233 k.c.,
wymieniający uprawnienie użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu. Pełne
osiągnięcie takiego stanu nie jest możliwe już w razie niepodzielnego
przysługiwania prawa więcej niż jednej osobie, jednak zdecydowanie większe
trudności w pogodzeniu różnych praw i interesów powstałyby w razie zbiegu
niejednorodnych praw, tzn. współwłasności gruntu i użytkowania lub nawet
współużytkowania wieczystego; mogłoby się okazać, że wpisane w księdze
wieczystej prawo nie może być efektywnie wykonywane. Z tych względów Sąd
Najwyższy w zasadzie nie aprobuje takiej konstrukcji, czemu dał wyraz m.in. w
uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r.,
III CZP 81/93, rozstrzygającej, że decyzja stwierdzająca nabycie przez państwową
osobę prawną prawa wieczystego użytkowania gruntów oraz własności budynków
nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, w której grunty te w
dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa (gminy) i innych
osób. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przedmiotem zarządu, jako formy
władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu
Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego
właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom.
Z tego powodu również przekształcenie zarządu na podstawie art. 2 ust. 1 i 2
omawianej ustawy, mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni
ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania może odnosić się tylko do
nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą
prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. W tej samej uchwale skład
orzekający wyraził zapatrywanie, że rozpoznający sprawę w postępowaniu
wieczystoksięgowym sąd rejonowy ustosunkowuje się do skutków cywilnoprawnych
wywołanych ostateczną decyzję administracyjną, a nie ważności decyzji, i podzielił
utrwaloną w tym względzie linię orzecznictwa Sądu Najwyższego.
Przytoczona wykładnia art. 232 k.c. była potwierdzana w innych orzeczeniach
(np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1995 r., III CZP 127/95, OSNC
1996, nr 1, poz. 12, lub postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca
1999 r., I CKN 386/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 26). Wskazana przez Sąd Okręgowy
uchwała z dnia 18 maja1995 r., III CZP 61/95, dotyczy odmiennego stanu
faktycznego, w którym gmina pozostawałaby właścicielem całej nieruchomości, a
wadliwość ukształtowania stanu prawnego w tamtej sprawie ujawniałaby się dopiero
w razie zbycia przez właściciela nieruchomości udziału określonego ułamkiem.
Podkreślana w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., III
CZP 81/93, zależność użytkowania wieczystego od statusu prawnorzeczowego
nieruchomości nie może być zrealizowana w najprostszej postaci, gdy własność
nieruchomości należy do jednego podmiotu i przysługuje jednemu użytkownikowi
wieczystemu, chociażby ze względu na dziedziczność tego prawa i jego
rozporządzalność, stąd akceptowana w praktyce i spotykana w aktach
normatywnych konstrukcja użytkowania wieczystego w częściach oznaczonych
ułamkiem (por. art. 49a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
Normatywne potwierdzenie współzarządu i współużytkowania zwalnia również w
rozpoznawanej sprawie od analizy dopuszczalności i skutków istnienia takiego
stanu według treści decyzji.
W sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, istota wątpliwości ma
źródło w zbiegu uprawnień współwłaścicieli nieruchomości, tj. województwa,
powiatu i gminy jako jednostek samorządu terytorialnego oraz użytkownika
wieczystego, którego prawo obciąża tylko udział Skarbu Państwa. Nabycie
użytkowania wieczystego w ułamku określającym część ułamka wyrażającego
udział Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości, odpowiadające w
przekonaniu organu orzekającego dyspozycji art. 20 ust. 2 ustawy o jednostkach
doradztwa rolniczego, nie pozwala ustalić zakresu uprawnień skarżącego do gruntu
przy zastosowaniu kryterium wskazanego w art. 233 k.c., ze względu na brak
podstawy do określenia zakresu korzystania z gruntu tylko na podstawie zasad
współżycia społecznego, w razie zbiegu uprawnień wynikających z różnych praw
rzeczowych. Cechą takich praw jest ich bezwzględna skuteczność, tymczasem
nawet umowne określenie zakresu uprawnień do władania gruntem przez
skarżącego, nie tylko ze Skarbem Państwa, ale i z pozostałymi współwłaścicielami,
miałoby skuteczność ograniczoną do stron umowy. Oznaczałoby to przyznawanie
przez ustawodawcę prawa rzeczowego o nieznanej z góry treści, do czego brak
podstawy w art. 20 ust. 2 wymieniającego rodzaj nabywanego prawa i
posługującego się sformułowaniem „grunty”, przeniesionym z art. 232 i 233 k.c.
Dodatkowy argument przeciw konstrukcji prawnej użytkowania wieczystego
obciążającego udział we współwłasności nieruchomości gruntowej wypływa z art.
3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r.
Nr 80, poz. 903 ze zm.), niedopuszczającego współistnienia użytkowania
wieczystego i udziału we współwłasności jako praw związanych z wyodrębnionymi
lokalami. Należy zatem stwierdzić, że decyzja wojewody stwierdzająca nabycie tak
uformowanego prawa nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej dopóty,
dopóki nie zostanie usunięta przeszkoda w postaci stanu współwłasności
nieruchomości gruntowej.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjął
uchwałę przytoczoną na wstępie.