Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 11 kwietnia 2008 r.
I UK 261/07
Opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o niezgod-
ności planowanej pomocy (restrukturyzacji) z przepisami ustawy z dnia 27
lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej
dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.) wiąże w postępowaniu
prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji
niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155,
poz. 1287 ze zm.).
Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Zbigniew
Korzeniowski, Romualda Spyt (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia
2008 r. sprawy z odwołania Huty Ł. SA z siedzibą w Ł.G. przeciwko Zakładowi Ubez-
pieczeń Społecznych-Oddziałowi w R. o restrukturyzację należności, na skutek
skargi kasacyjnej ubezpieczonej - Huty Ł. SA od wyroku Sądu Apelacyjnego w Kato-
wicach z dnia 22 marca 2007 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach wyro-
kiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. zmienił decyzję pozwanego Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych-Oddziału w R. z dnia 5 kwietnia 2004 r. i umorzył Hucie „Ł.” SA w Ł.G.
należności podlegające restrukturyzacji, objęte ostatecznie decyzją z dnia 11 marca
2003 r. i zasądził od pozwanego na rzecz odwołującego się kwotę 7.200 zł tytułem
zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku ustalił, że Huta „Ł.” SA w dniu 29 paź-
dziernika 2002 r. wystąpiła do ZUS (organu restrukturyzacyjnego) z wnioskiem o
wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego. Decyzją z dnia 13 grudnia 2002 r.
2
organ rentowy określił warunki restrukturyzacji oraz wysokość opłaty restrukturyza-
cyjnej. W toku postępowania wydawane były decyzje dotyczące rozłożenia na raty
opłaty restrukturyzacyjnej oraz zmieniające jej wysokość. W dniu 14 stycznia 2003 r.
do organu rentowego wpłynęło pismo odwołującego się zawierające oświadczenie o
spełnieniu warunków restrukturyzacji. Organ restrukturyzacyjny w dniu 10 lutego
2003 r., na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyza-
cji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155,
poz.1287 ze zm.) zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumen-
tów o wydanie opinii, przedkładając jednocześnie projekt decyzji o zakończeniu re-
strukturyzacji i proponując wydanie decyzji o umorzeniu należności podlegających
restrukturyzacji, wskazując, że wartość pomocy publicznej wynosi 720.610,29 zł.
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w opinii z dnia 24 lutego 2004 r.
stwierdził niezgodność projektowanej pomocy z ustawą o pomocy publicznej.
Mając tak ustalony stan faktyczny Sąd Okręgowy uznał, że opinia Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma mocy wiążącej w postępowaniu
restrukturyzacyjnym, a wynika to z treści art. 21 ust. 2 i art. 18 ust. 3 i 4 ustawy o re-
strukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, bowiem
również opinia odpowiedniego ministra nie jest wiążąca dla organu restrukturyzacyj-
nego. Sąd wskazał także, iż w dacie wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji
obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie wykazów hut podle-
gających restrukturyzacji z dnia 19 listopada 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552) i Huta
„Ł.” znajdowała się w wykazie hut podlegających restrukturyzacji hutnictwa żelaza i
stali.
W wyniku apelacji organu rentowego Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych w Katowicach wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. zmienił zaskar-
żony wyrok i oddalił odwołanie. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd podzielił
ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, jednakże dokonał ich odmiennej oceny
prawnej. Stwierdził, że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o re-
strukturyzacji hutnictwa żelaza i stali (Dz.U. Nr 111, poz. 1196) wydane zostało roz-
porządzenie Ministra Gospodarki w sprawie wykazów hut podlegających restruktury-
zacji z dnia 19 listopada 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552), z którego wynika, że Huta
„Ł.” znajdowała się w wykazie hut podlegających restrukturyzacji hutnictwa żelaza i
stali. Jednakże rozporządzenie to utraciło moc w związku z wejściem w życie kolej-
nego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 6 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 5, poz.
3
52), gdzie w wykazie hut podlegających restrukturyzacji pominięto tę Hutę. Sąd pod-
kreślił także, iż w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności
publicznoprawnych od przedsiębiorców restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o
których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy
publicznej dla przedsiębiorców. Z tego względu do ustawy o restrukturyzacji hutnic-
twa żelaza i stali wprowadzono przepis art. 1a, zgodnie z którym przepisy ustawy
stosuje się do hut, którym udzielenie pomocy publicznej na restrukturyzację, w rozu-
mieniu przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej
dla przedsiębiorców, jest dopuszczalne. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, chociaż usta-
wodawca doprecyzował przepisy w czasie trwania postępowania restrukturyzacyjne-
go, to mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że zmiany dokona-
ne zostały przed wydaniem - wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji
niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców - decyzji kończącej
postępowanie restrukturyzacyjne. Sąd wyraził pogląd, że wolą ustawodawcy było
uwzględnienie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji kończącej
postępowanie restrukturyzacyjne, za czym przemawia także przepis art. 7 ustawy z
dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicz-
nej dla przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.), w myśl którego ilekroć w
ustawie jest mowa o dniu udzielenia pomocy, należy przez to rozumieć dzień wyda-
nia decyzji. Z tych względów Sąd Apelacyjny uznał, że Huta „Ł.” nie należy do kręgu
podmiotów uprawnionych do udzielania im pomocy publicznej określonej przepisami
ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przed-
siębiorców, zatem brak podstaw do stosowania wobec niej przepisów ustawy o re-
strukturyzacji hutnictwa żelaza i stali.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Huta „Ł.” SA opierając ją
na podstawie naruszenia prawa materialnego - art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyza-
cji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, poprzez jego
błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie tego przepisu może być
wydana decyzja o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego oraz przez przyję-
cie, iż skoro w dacie wydania decyzji o zakończeniu postępowania restrukturyzacyj-
nego Huta nie została umieszczona wykazie podmiotów podlegających restruktury-
zacji należności publicznoprawnych, to nie można umorzyć należności objętych po-
stępowaniem restrukturyzacyjnym - mimo wcześniejszego stwierdzenia przez organ
restrukturyzacyjny, że spełnia ona warunki pozwalające na skorzystanie z
4
restrukturyzacji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 21 tej ustawy, poprzez jego
niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wydając decyzję deklaratoryj-
ną organ restrukturyzacyjny bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie
wydawania decyzji kończącej postępowanie administracyjne oraz naruszenie art. 2
ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali, polegające na przyjęciu, że wydany
na podstawie tego przepisu wykaz podmiotów podlegających restrukturyzacji,
obowiązujący w dniu wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji nie stanowi pod-
stawy do objęcia skarżącego restrukturyzacją należności publicznoprawnych.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i
„przywrócenie orzeczeniu treści nadanej w wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach
z dnia 11 sierpnia 2005 r. [...]” i zasądzenie od organu rentowego kosztów postępo-
wania we wszystkich instancjach.
Skarżący uzasadnił wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania ko-
niecznością wykładni przepisów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności pu-
blicznoprawnych od przedsiębiorców.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 21 ustawy o
restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców określa
procedurę wydania decyzji deklaratoryjnej o zakończeniu postępowania restruktury-
zacyjnego, a w decyzji tej stwierdza się umorzenie należności podlegających re-
strukturyzacji w przypadku, jeśli zostaną spełnione przesłanki, o których mowa w art.
10 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Wydanie tej decyzji musi być poprzedzone opinią Pre-
zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, która winna mieć formę postano-
wienia, na które na mocy art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje stronie zażalenie i która nie
ma mocy wiążącej. W tym zakresie skarżący powołał się na pogląd Naczelnego
Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK
630/2005 (OSP 2007 nr 10, poz. 114), zgodnie z którym w sytuacji wydania przez
organ restrukturyzacyjny w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych
należności publicznoprawnych od przedsiębiorców decyzji o warunkach restruktury-
zacji i spełnienia przez przedsiębiorcę warunków tej decyzji określonych w art. 10
ust. 1 tej ustawy, wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i stano-
wionego w nim prawa, wymaga wydania przez organ restrukturyzacyjny na podsta-
wie art. 21 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, decyzji o stwierdzeniu umorzenia należno-
ści (zaległości) objętych decyzją o warunkach restrukturyzacji, niezależnie od treści
opinii wydanej w trybie art. 21 ust. 2 tej ustawy przez Prezesa Urzędu Ochrony Kon-
5
kurencji i Konsumentów. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku
z dnia 3 lutego 2005 r., III SA/Wa 919/04 (LEX nr 164039), w sprawie ze skargi Huty
„Ł.” na decyzję Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie umo-
rzenia postępowania restrukturyzacyjnego. Skarżący podniósł także, iż nie było moż-
liwe wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego w
oparciu o przepis art. 21 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publiczno-
prawnych od przedsiębiorców, bowiem Huta spełniła warunki wynikające za art. 10
ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, a więc należało wydać decyzję umarzającą należności ob-
jęte restrukturyzacją. Podkreślił, że bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji
ustalającej warunki restrukturyzacji nie jest możliwe umorzenie postępowania re-
strukturyzacyjnego, jeśli spełnione zostały warunki określone w tej decyzji. Ponadto
stwierdził, że decyzja umarzająca należności jest decyzją deklaratoryjną. Skarżący
wywiódł także, iż zmiana z dniem 12 marca 2004 r., obwieszczeniem Ministra Go-
spodarki z dnia 24 lutego 2004 r., wykazu hut podlegających restrukturyzacji (M.P. Nr
12, poz.195) nie może mieć wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy, bowiem
należy brać pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania decyzji o warunkach
restrukturyzacji. Autor skargi wskazał także, że jego zdaniem dniem udzielenia po-
mocy publicznej jest dzień wydania konstytutywnej decyzji o warunkach restruktury-
zacji. Opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów winna być zatem
wydawana na początku postępowania restrukturyzacyjnego, a nie w końcowej fazie
tego postępowania. Wyraził pogląd, że ustawa o restrukturyzacji niektórych należno-
ści publicznoprawnych od przedsiębiorców ma charakter szczególny w stosunku do
przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej
dla przedsiębiorców. Ustawodawca bowiem w ramach tej szczególnej ustawy wska-
zał przedsiębiorcom, że spełnienie przez nich warunków wynikających z tej ustawy,
będzie powodowało umorzenie należności objętych restrukturyzacją.
Organ rentowy - w odpowiedzi na skargę kasacyjną - wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżony wyrok, mimo
wskazania częściowo błędnej podstawy rozstrzygnięcia, odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że mimo iż przedmiotowa sprawa
dotyczy restrukturyzacji w sektorze hutnictwa żelaza i stali, nie mają do niej zastoso-
6
wania przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i
stali (Dz.U. Nr 111, poz. 1196). Obie ustawy - o restrukturyzacji niektórych należno-
ści publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz.1287 ze zm.) oraz o
restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali - regulują odrębne procedury umorzeń należ-
ności publicznoprawnych hut. Te same należności mogą zatem stanowić przedmiot
restrukturyzacji w oparciu o dwie, niezależne od siebie, podstawy prawne. Wskazuje
na to treść art. 8 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności
publicznoprawnych od przedsiębiorców, zgodnie z którym niewygasłe należności od
przedsiębiorcy, objęte restrukturyzacją na podstawie ustaw wymienionych w art. 2
pkt 6 - a więc i ustawy o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali - mogą być objęte
postępowaniem restrukturyzacyjnym w zakresie i na zasadach określonych w „niniej-
szej ustawie”. Ponadto restrukturyzacja prowadzona na podstawie ustawy o restruk-
turyzacji hutnictwa żelaza i stali, na wniosek przedsiębiorcy, podlega umorzeniu w
zakresie należności podlegających restrukturyzacji na podstawie „niniejszej ustawy”
(art. 8 ust. 2). Błędnie zatem Sąd Apelacyjny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia
przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. i jej aktów wykonawczych. Stąd też za-
rzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii niedziałania prawa wstecz w odnie-
sieniu do zmian wynikających z porównania załączników do rozporządzeń Ministra
Gospodarki w sprawie wykazów hut podlegających restrukturyzacji z dnia 19 listopa-
da 2001 r. (Dz.U. Nr 138, poz.1552) oraz z dnia 6 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 5, poz.
52), a także obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 24 lutego 2004 r. w sprawie
wykazów hut i spółek zależnych (M.P. Nr 12, poz.195), pozostają bez wpływu na
rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W spornym okresie, aż do 29 kwietnia 2004 r., obowiązywała ustawa z dnia 27
lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla
przedsiębiorców (Dz.U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.). W myśl art. 2 ust. 2 pkt 6 tej
ustawy jej przepisy stosuje się do pomocy udzielanej w dowolnej formie, między in-
nymi w formie umorzenia bądź zaniechania ustalania lub poboru należnych od
przedsiębiorcy świadczeń pieniężnych, stanowiących środki publiczne w rozumieniu
przepisów o finansach publicznych, innych niż podatki, albo odraczania lub rozkłada-
nia na raty płatności takich świadczeń. Niewątpliwie zatem jedną z form pomocy pu-
blicznej udzielanej przedsiębiorcom w rozumieniu powyższej ustawy jest umorzenie
(restrukturyzacja) zaległości także w stosunku do Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji
7
niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, dokonywane w opar-
ciu o przepis art. 4 w związku z art. 6 tej ustawy. Z tego pierwszego aktu prawnego
(o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębior-
ców ) wynikają ogólne warunki, pod jakimi udzielana jest pomoc publiczna oraz za-
sady dotyczące trybu jej przyznania. Kontrolę dopuszczalności i nadzór nad udziela-
niem pomocy publicznej sprawuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów, zwany w ustawie „organem nadzorującym” (art. 23 ust.1), do którego wy-
stępuje organ udzielający pomocy (w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Spo-
łecznych) z wnioskiem o wydanie opinii o projekcie decyzji albo umowy, która będzie
stanowić podstawę udzielenia pomocy indywidualnej (art. 25 ust. 1). Natomiast w
myśl art. 30 pomoc nie może być udzielona do czasu wydania opinii o zgodności lub
upływu terminu do jej wydania. W przypadku gdy decyzja, na podstawie której
udzielono pomocy, jest sprzeczna z ustawą o warunkach dopuszczalności i nadzo-
rowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców lub ratyfikowanymi umowami mię-
dzynarodowymi regulującymi udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska, lub ma na celu ich obejście, organ nadzorujący występuje do właściwego
organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 34 ust. 1). W świetle powyższych
przepisów nie budzi wątpliwości moc wiążąca opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów w procesie przyznawania pomocy publicznej przedsiębiorcom,
co oznacza, że pomoc ta nie może być przyznana w przypadku decyzji negatywnej.
Należy przy tym zgodzić się z poglądem wyrażanym przez doktrynę, że wydanie opi-
nii powinno nastąpić w formie postanowienia, na które na mocy art. 106 § 5 k.p.a.
przysługuje zażalenie, a zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a., powinno zostać ono wniesione
w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia go stronie.
Decyzja restrukturyzacyjna (o zakończeniu restrukturyzacji), wydawana w
oparciu o przepis art. 21 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności pu-
blicznoprawnych od przedsiębiorców, stanowi decyzję o pomocy publicznej udziela-
nej przedsiębiorcom - a zatem podlega nadzorowi Prezesa Urzędu Ochrony Konku-
rencji i Konsumentów. Konsekwencją tego jest przepis art. 21 ust. 2 ustawy o re-
strukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, zgodnie
z którym przed wydaniem decyzji o zakończeniu restrukturyzacji, organ restruktury-
zacyjny przekazuje projekt tej decyzji Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów w celu wydania opinii - zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalno-
ści i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Przepis ten respektuje
8
uprawnienia, w jakie wyposażony został Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów na podstawie przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzoro-
waniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, konsekwentnie zatem, decyzja Preze-
sa ma moc wiążącą również w postępowaniu restrukturyzacyjnym.
Sądowi Najwyższemu znane jest odmienne stanowisko w tej kwestii zajęte
przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK
630/05 (OSP 2007 nr 10, poz. 114). Stwierdza się w nim, że przy ocenie charakteru
opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydanej w trybie art. 21
ust. 2 ustawy o restrukturyzacji zwrócić należy uwagę, że wprawdzie wydawana jest
ona zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy pu-
blicznej dla przedsiębiorców, lecz dla realizacji celów innego aktu prawnego, jakim
jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności pu-
blicznoprawnych od przedsiębiorców, a zgodnie z art. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona
warunki restrukturyzacji należności publicznoprawnych od przedsiębiorców, która -
stosownie do art. 4 tej ustawy - polega na umorzeniu tych należności w całości wraz
z odsetkami za zwłokę lub opłatę prolongacyjną na zasadach określonych w tej
ustawie, bez odesłania w tym zakresie do ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warun-
kach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Z tego
stanowiska wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł związku norma-
tywnego między tymi dwoma aktami prawnymi ze względu na brak stosownego ode-
słania w ustawie o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od
przedsiębiorców do przepisów ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu
pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Z poglądem takim nie można się zgodzić,
bowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności
publicznoprawnych od przedsiębiorców restrukturyzacją są objęci przedsiębiorcy, o
których mowa w przepisach o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy
publicznej. Nadto w art. 21 ust. 2 tej pierwszej ustawy znajduje się wyraźne odesła-
nie do przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej
dla przedsiębiorców - a więc odesłanie do przepisów tej drugiej ustawy („przekazuje
projekt opinii (....) zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowa-
niu pomocy publicznej dla przedsiębiorców”). O ile jeszcze samo brzmienie tego
przepisu może budzić pewne wątpliwości co do mocy wiążącej opinii Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, to wątpliwości te usuwa wykładnia
systemowa. Skoro umorzenie (restrukturyzacja) zaległości Funduszu Ubezpieczeń
9
Społecznych stanowi pomoc publiczną udzielaną przedsiębiorcom w rozumieniu art.
2 ust. 2 pkt 6 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicz-
nej dla przedsiębiorców, to jej wykonywanie podlega warunkom wynikającym z tej
ustawy. Tak określony związek normatywny między tymi dwoma aktami prawnymi,
powoduje konieczność wykładania przepisów tej pierwszej ustawy (restrukturyzacyj-
nej) zgodnie z celami ustawy drugiej (o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu
pomocy publicznej dla przedsiębiorców). Zgodnie z tą drugą ustawą (art. 8 ust. 1)
udzielanie pomocy jest niedopuszczalne, chyba że pomoc ta jest udzielana zgodnie z
warunkami określonymi w niniejszej ustawie lub w ratyfikowanych umowach między-
narodowych regulujących udzielanie pomocy, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska, w szczególności w Układzie Europejskim ustanawiającym stowarzyszenie
między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich
Państwami Członkowskimi, z drugiej strony z dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. z 1994r.
Nr 11, poz. 38 ze zm.). Przepis art. 63 ust. 1 tiret (iii) Układu wymienia, jako jedno z
postępowań niezgodnych z właściwą realizacją Układu, wszelką pomoc publiczną,
która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie nie-
których przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, o ile może mieć wpływ na
handel między Polską a Wspólnotą. Ten aspekt warunków udzielania pomocy pu-
blicznej podkreślony został bezpośrednio w ust. 2 tego artykułu, w myśl którego po-
moc, która ze względu na wielkość i częstotliwość pomocy dotychczas udzielonej
przedsiębiorcy, niezależnie od jej przeznaczenia, może wyeliminować albo istotnie
ograniczyć lub naruszyć konkurencję bądź uniemożliwić lub istotnie utrudnić powsta-
nie konkurencji, jest niedopuszczalna. Ta właśnie kwestia była przedmiotem analizy
Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej w opinii z dnia 14 sierpnia 2002 r. do
sprawozdania Komisji Finansów Publicznych o rządowym projekcie ustawy restruktu-
ryzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców oraz o zmianie
ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy
(druk sejmowy nr 758), wyrażonej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8
sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, poz. 49.). Stwier-
dzono w niej, że przedłożony projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej
przy założeniu, iż pomoc publiczna udzielana będzie z zachowaniem reguł wynikają-
cych z obowiązujących przepisów o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu
pomocy publicznej dla przedsiębiorców, które są zgodne z prawem Unii Europejskiej
(http:// orkasejm.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, iż Układ Europejski jest umową raty-
10
fikowaną, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw RP. Ponadto ratyfikacja Układu Europej-
skiego została poprzedzona zgodą wyrażoną w ustawie z dnia 4 lipca 1992 r. o raty-
fikacji Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospo-
litą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzo-
nego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. Nr 60, poz. 302), a kategoria spraw,
których układ dotyczy, umieszcza go wśród umów, o których mowa w art. 241 ust. 1
Konstytucji. Tego rodzaju umowy mają konstytucyjnie zagwarantowane pierwszeń-
stwo na wypadek kolizji z ustawami, bowiem stosuje się do nich przepis art. 91 ust. 2
Konstytucji, w myśl którego umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią
zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da
się pogodzić z umową. Zatem również i z tej przyczyny nieuprawniona byłaby wy-
kładnia przepisów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznopraw-
nych od przedsiębiorców, która prowadziłaby do odrzucenia poglądu, iż jednym z
warunków restrukturyzacji jest jej dopuszczalność w rozumieniu przepisów ustawy o
warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców
(w tym przepisu dotyczących ochrony konkurencji - art. 8 ust. 2). Konsekwentnie
więc, rola Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i jego kompetencje
w procesie restrukturyzacji są identyczne jak w procesie udzielania pomocy publicz-
nej. Stąd też sformułowanie „przekazuje projekt decyzji (....) zgodnie z przepisami o
warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców”
oznacza, że pomoc publiczna w formie decyzji umarzającej należności objęte re-
strukturyzacją nie może być udzielona do czasu wydania opinii Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów o zgodności lub upływu terminu do jej wydania.
Za tym stanowiskiem przemawia także argument odnoszący się do racjonal-
ności ustawodawcy. Jeśli zakres opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon-
sumentów, zawiera ocenę dopuszczalności udzielenia pomocy publicznej, to ta
ocena nie może być uznana za prawnie obojętną z punktu widzenia przepisów
ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębior-
ców. W przeciwnym bowiem razie przepis art. 21 ust. 2 tej ustawy wprowadzałby do
tej ustawy instytucję opiniowania kwestii pozbawionej znaczenia normatywnego. W
świetle tego uprawniony jest wniosek, że warunkiem koniecznym, umożliwiającym
restrukturyzację i jednocześnie podlegającym kontroli przez Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jest spełnianie warunków wynikających z
ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przed-
11
siębiorców. Nie jest więc tak, jak wywodzi Naczelny Sąd Administracyjny, że przed-
siębiorca objęty jest wyłącznie warunkami wynikającymi z ustawy o restrukturyzacji
niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (art. 10 ust. 1 pkt 2 i
3), lecz wiążą go także warunki dopuszczalności pomocy publicznej - w tym waru-
nek, aby pomoc, która ze względu na wielkość i częstotliwość pomocy dotychczas
udzielonej przedsiębiorcy, niezależnie od jej przeznaczenia, nie prowadziła do wy-
eliminowania albo istotnego ograniczenia lub naruszenia konkurencji bądź nie pro-
wadziła do uniemożliwienia lub istotnego utrudnienia powstania konkurencji (art. 8
ust. 2 ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla
przedsiębiorców). Do oceny tego warunku upoważniony jest Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w opinii wiążącej organ występujący o udzielenie po-
mocy - na mocy obowiązujących przepisów. Nie można zatem podzielić poglądu, iż
uzależnienie możliwości umorzenia należności od pozytywnej opinii Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mimo wcześniejszego wydania przez organ
restrukturyzacyjny decyzji o warunkach restrukturyzacji i spełnienia tych warunków
przez przedsiębiorcę, narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego w nim
prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.
Z przedstawionego wyżej stanowiska wynika, że użyte w art. 10 ust. 1 ustawy
o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców poję-
cie „należności (....) objęte restrukturyzacją” oznacza należności wymienione w art. 6
tej ustawy, objęte decyzją o warunkach restrukturyzacji, których umorzenie jest do-
puszczalne w świetle ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy
publicznej dla przedsiębiorców. Stąd też zdanie „ jeżeli warunki restrukturyzacji, o
których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3, nie zostały spełnione’”, zawarte w art. 21 ust.
1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przed-
siębiorców, odnosi się również do takiej sytuacji, w której Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów wydał decyzję o niezgodności planowanej pomocy (re-
strukturyzacji) z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy
publicznej dla przedsiębiorców. W konsekwencji więc niespełnienie warunków wyni-
kających z tych ostatnich przepisów stanowi podstawę do umorzenia postępowania
restrukturyzacyjnego na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o restrukturyzacji nie-
których należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Stąd też nie można po-
dzielić poglądu, że negatywna opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu-
mentów nie stanowi, po wydaniu decyzji o warunkach restrukturyzacji, samoistnej
12
podstawy umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, wyrażonego w wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r.,
SA/Wa 919/04 (LEX nr 164039).
Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na art. 39814
k.p.c. orzekł jak w
sentencji wyroku.
========================================