Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 23 kwietnia 2008 r., III CZP 30/08
Sędzia SN Barbara Myszka (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Ireny T. przeciwko Janowi F.,
Krystynie F., Bankowi Spółdzielczemu w S. i Skarbowi Państwa – Staroście K. o
ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 23
kwietnia 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Kielcach postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r.:
"1. Czy w sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości
zawartej przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o
gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464), której przedmiotem była nieruchomość
wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi Skarb Państwa winien być
reprezentowany przez właściwego starostę, wojewodę, czy też winna występować
Agencja Nieruchomości Rolnych działająca na rzecz Skarbu Państwa.
2. Czy ustalenie kandydata na nabywcę nieruchomości w trybie decyzji
administracyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu
niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa
rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) wyłącza możliwość badania przez sąd
powszechny ważności umowy zawartej na podstawie tejże decyzji pod kątem
spełnienia przez nabywcę przesłanek do nabycia nieruchomości rolnej określonych
w art. 160 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed 1 października 1990 r.?"
podjął uchwałę:
1. W sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej
nieruchomości rolnej z Państwowego Funduszu Ziemi, zawartej przed
wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr
231, poz. 1700), Skarb Państwa jest reprezentowany przez starostę
wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.
2. Ustalenie kandydata na nabywcę skarbowej nieruchomości rolnej
decyzją wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o
sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz
uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy
rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) nie wyłącza
możliwości badania przez sąd – w sprawie o ustalenie nieważności umowy
sprzedaży zawartej na podstawie tej decyzji – czy kandydat spełniał
przesłanki określone w art. 160 § 1 k.c.
Uzasadnienie
W dniu 29 sierpnia 1974 r. został wydany akt własności ziemi, stwierdzający,
że Antoni i Józefa małżonkowie T. stali się z mocy samego prawa
współwłaścicielami gospodarstwa rolnego składającego się z nieruchomości
położonej w H.N., w skład którego wchodzą działki numer 411, 432, 460 i 454.
Decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia 10 października 1974 r. gospodarstwo to
przejęte zostało na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę, przy czym Antoniemu
i Józefie T. przyznano prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania działki o
powierzchni 0,5 ha.
W dniu 7 sierpnia 1989 r. pozwany Jan F. złożył do Urzędu Gminy w R. pismo,
w którym zadeklarował chęć nabycia gospodarstwa rolnego położonego w H.N. o
powierzchni 3,27 ha, składającego się z działek nr 454, 411/1 i 411/2. Wskazał, że
pracuje w Zakładach Drobiarskich w K., ale nie wypełnił zgłoszenia w części
dotyczącej kwalifikacji do nabycia nieruchomości. Decyzją z dnia 16 września 1989
r. Naczelnik Gminy R. zakwalifikował pozwanego Jana F. na nabywcę
przedmiotowego gospodarstwa rolnego, zakreślając trzymiesięczny termin do
zawarcia umowy sprzedaży. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Jan F. spełnia
warunki do nabycia nieruchomości, gdyż ma kwalifikacje do prowadzenia
gospodarstwa rolnego. Do Banku Spółdzielczego w S. przesłany został dodatkowy
wykaz gruntów przeznaczonych do sprzedaży, na którym uwidocznione zostały
działki nr 454, 411/1 i 411/2. Pozwany Jan F. decyzję tę odebrał w dniu 25 września
1989 r., a w dniu 8 czerwca 1990 r. wraz z przedstawicielem Banku Spółdzielczego
w S., działającym w imieniu Skarbu Państwa, zawarł w formie aktu notarialnego
umowę sprzedaży nieruchomości składającej się z działek nr 454, 411/1 i 411/2,
przy czym oświadczył, że ma kwalifikacje praktyczne do prowadzenia gospodarstwa
rolnego.
Pozwany Jan F. zatrudniony był od dnia 21 sierpnia 1967 r. w Wydziale Skupu
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W 1976 r. pracował na stanowisku
starszego inspektora w Wydziale Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu
Wojewódzkiego, gdzie zajmował samodzielne stanowisko do spraw skupu i
zagospodarowania warzyw i owoców. W 1977 r. ukończył kurs III stopnia dla
kierowników działów skupu i kontraktacji jaj spożywczych, a następnie pracował w
Zakładach Drobiarskich w K. na stanowisku kierownika działu skupu i kontraktacji
jaj, kończąc w latach 1988-1989 kurs hodowli drobiu.
Irena i Bogdan małżonkowie T. złożyli skargę na decyzję Naczelnika Gminy R.
z dnia 16 września 1989 r. kwalifikującą pozwanego Jana F. na nabywcę
nieruchomości rolnej, w tym działki numer 411/1. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w K. stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym
naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdziło jej nieważności ze względu na fakt, że
wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Kielcach oddalił skargę Ireny i Bogdana T. na decyzję Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w K.
Kierownik Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy z dnia
20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
decyzją z dnia 21 stycznia 1993 r. przyznał Józefie T. na jej wniosek nieodpłatnie
na własność działkę położoną w N.H. nr 411/1 o powierzchni 0,40 ha, którą w dniu
22 kwietnia 1997 r. Józefa T. darowała Irenie T. oraz jej mężowi Bogdanowi T.
Decyzją z dnia 30 września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.
stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K., na podstawie której
przyznano Józefie T. działkę nr 411/1, została wydana z rażącym naruszeniem
prawa i jednocześnie nie stwierdziło jej nieważności ze względu na nieodwracalne
skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję
Kolegium i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się
wyroku, wskazując, iż nie można mówić o nieodwracalności skutków prawnych
zaskarżonej decyzji, gdyż jej przedmiotem była nieruchomość będąca własnością
osoby trzeciej, a nie Skarbu Państwa.
Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r. ustalił, że umowa
sprzedaży zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 8 czerwca 1990 r. przez
pozwanych małżonków Jana i Krystynę F. ze Skarbem Państwa jest nieważna.
Uznano, że decyzja na podstawie której sporządzono tę umowę została wydana z
rażącym naruszeniem prawa, taka zaś bezwzględnie nieważna decyzja nie wiąże
sądu.
Rozpoznając apelację pozwanych Sąd Okręgowy przedstawił Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące wątpliwości, o treści
sformułowanej na wstępie. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży legitymację bierną mają
strony umowy, a jest poza sporem, że w umowie tej jako sprzedawca występował
Skarb Państwa jako właściciel. Okoliczność, że w obowiązującym wówczas stanie
prawnym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa działał bank spółdzielczy, nie jest
istotna dla rozważanego zagadnienia prawnego, nie bez znaczenia jest natomiast
okoliczność, iż chodziło o sprzedaż nieruchomości rolnej z Państwowego Funduszu
Ziemi. Jest to istotne, gdyż z dniem 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia
19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 – dalej: "u.g.n.r.S.P."), w
której uregulowano zasady gospodarowania mieniem znajdującym się m.in. w
Państwowym Funduszu Ziemi, przy czym Skarb Państwa powierzył wykonywanie
prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do tego
mienia – utworzonej tą ustawą – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa
(obecnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta jest odrębną od Skarbu
Państwa osobą prawną i już z tego względu nie można jej przypisać statusu
stationis fisci Skarbu Państwa w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c. W uchwale składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., III CZP 189/93
(OSNCP 1994, nr 6, poz. 121) wskazano, że Agencja wykonuje prawo własności i
inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących
Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Agencja dysponuje Zasobem na
zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje. Agencja jest więc jedynie
instytucją powierniczą Skarbu Państwa, gdyż na zewnątrz występuje jako
dysponent określonego prawa, działając we własnym imieniu i ponosząc „własną”
odpowiedzialność za te działania.
Na pytanie, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży
skarbowej nieruchomości rolnej, zawartej w 1990 r., czyli przed wejściem w życie
przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, powinna być pozwana Agencja
Nieruchomości Rolnych jako wykonująca powierniczo prawo własności Skarbu
Państwa, należy odpowiedzieć negatywnie. Po pierwsze, jest poza sporem, że
stroną umowy – jako sprzedawca – był Skarb Państwa, a nie Agencja, która w
czasie zawarcia umowy nie istniała. Po drugie, przepisy ustawy z dnia 19
października 1991 r., dotyczące przejęcia mienia do Zasobu Własności Rolnej
Skarbu Państwa m.in. nieruchomości rolnych z Państwowego Funduszu Ziemi,
określiły tryb przejęcia, stwierdzając, że przekazanie nieruchomości Agencji
następuje na podstawie decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie
nieruchomości (art. 17 ust. 1 u.g.n.r.S.P.; por. też art. 13 i 18). Z tego należy
wyprowadzić wniosek, że w razie uwzględnienia powództwa i stwierdzenia
nieważności umowy ze skutkiem ex tunc przedmiotowa nieruchomość będąca
wówczas własnością Skarbu Państwa nie „wejdzie” automatycznie do Zasobu
Własności Rolnej Skarbu Państwa, a tym samym nie będzie do wyłącznej
dyspozycji Agencji.
Należy również odrzucić możliwość przyjęcia, że w sprawie właściwy jest
wojewoda. Argumentacja Sądu Okręgowego w tym zakresie opiera się na art. 13
ust. 4 i art. 17 ust. 1 u.g.n.r.S.P.; Sąd wskazał, że przekazanie nieruchomości w
drodze decyzji jest jednym z aspektów gospodarowania, co może oznaczać
wyłączenie ogólnej kompetencji starosty z ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wątpliwości budzi już teza, że decyzja wojewody mieści się w zakresie
gospodarowania mieniem. Wprawdzie ten termin jest szerszy niż wynika to z art. 24
ust. 1 u.g.n.r.S.P. i obejmuje również wydawanie decyzji przez prezesa Agencji (art.
24 ust. 4, art. 35, 36), jednak nie powinno mieścić się w nim wydanie decyzji
przewidzianych w art. 13 lub 17 u.g.n.r.S.P. Decyzje te stanowią formalny wymóg
wejścia nieruchomości do Zasobu lub przejścia własności na inny podmiot, a to za
mało do przyjęcia, że ustawodawca zamierzał przyznać wojewodzie legitymację w
sprawach dotyczących tego mienia. Wojewoda pojawia się w omawianej ustawie
wpadkowo, a jego kompetencja nie jest elementem szerszego zamysłu przyznania
mu istotnego miejsca w strukturze decyzyjnej dotyczącej mienia Skarbu Państwa.
W ustawie tej przewidziano inne procedury dotyczące przekazania mienia Agencji,
wiążące się z decyzją starosty (art. 16 ust. 3) i organu założycielskiego (art. 14).
Łączenie z wydaniem decyzji administracyjnej zbyt daleko idących skutków w
sferze prawa cywilnego stwarza niepotrzebne wątpliwości interpretacyjne, tym
bardziej, jeśli się zważy, że jest to jedyny argument na rzecz takiej możliwości.
Przyjęcie w rozważanym zakresie kompetencji wojewody nie znajduje też
wsparcia w regulacjach ogólnych, tj. w art. 7 i 26 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o
administracji rządowej w województwie (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872
ze zm.), gdyż niewątpliwie mienie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, nie
stanowi mienia powierzonego wojewodzie w celu wykonywania jego zadań,
potrzebna jest zatem podstawa prawna wynikająca z przepisów szczególnych.
W wyroku z dnia 25 listopada 2004 r., III CK 606/03 (nie publ.) Sąd Najwyższy
stwierdził, że zakres i zasady reprezentacji Skarbu Państwa przez wojewodę
określają „odrębne przepisy”, ponieważ żaden przepis prawa nie ustanawia zasady
domniemania kompetencji (art. 7 pkt 5 ustawy o administracji rządowej w
województwie). Regulacje, które wyraźnie wprowadziły możliwość reprezentowania
Skarbu Państwa przez wojewodę zwykle zawierają jednoznaczne sformułowania w
tej materii. Przykładowo można wskazać art. 65 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o
zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej
(Dz.U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) lub art. 134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. –
Prawo ochrony środowiska (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).
Uprawnienie do reprezentowania najczęściej jest elementem bardziej złożonego
mechanizmu prawnego, kształtującego kompetencję wojewody w tym zakresie, co
nie stanowi jednak bezwzględnie przestrzeganej reguły. Należy przyjąć, że im
trudniej wyprowadzić kompetencję wojewody do reprezentowania Skarbu Państwa
na podstawie wykładni językowej, tym bardziej należy mieć na względzie całość
regulacji normatywnej i przewidziane w niej usytuowanie wojewody.
Na marginesie należy podkreślić, że rozumowanie przedstawione przez Sąd
Okręgowy nie zostało potwierdzone na płaszczyźnie innych regulacji prawnych,
gdzie zastosowano podobne rozwiązania. Jako przykład można wskazać art. 73
ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy
reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 153, poz. 872 ze zm.), w którym
przyznano wojewodzie kompetencję do wydania decyzji stwierdzającej nabycie
własności nieruchomości przez odpowiedni podmiot, z czego nie wynika legitymacja
wojewody do reprezentowania Skarbu Państwa w sporach dotyczących roszczeń
związanych z tą nieruchomością.
Reasumując ten wątek należy stwierdzić, że nie ma podstaw normatywnych
do uznania, iż w sprawie o ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej
nieruchomości rolnej, zawartej przed wejściem w życie ustawy z dnia 19
października 1991 r., właściwą statione fisci Skarbu Państwa był wojewoda.
W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że optymalnym i najbardziej
uzasadnione jest uznanie starosty jako właściwej stationis fisci Skarbu Państwa. W
orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się na potrzebę szerokiego rozumienia
kompetencji starosty, a pogląd ten ma szczególne uzasadnienie normatywne w
zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: "u.g.n."), z zastrzeżeniem
wyjątków wynikających z tej ustawy oraz ustaw odrębnych, organem
reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami
jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Treść tego
przepisu uzasadnia stanowisko, że ustawodawca przyjął generalną normą
domniemania kompetencji starosty, którą należy wyłączyć wówczas, gdy przepisy
ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź przepisy innej ustawy wyraźnie
przewidują kompetencję innego organu w zakresie reprezentowania Skarbu
Państwa przy czynnościach prawnych lub procesowych dotyczących nieruchomości
skarbowych. Gdy chodzi o wyjątki przewidziane w ustawie o gospodarce
nieruchomościami, to przykładowo można wskazać art. 51-53, 58, 59 lub 61, z
których wynika reprezentacja Skarbu Państwa przez ministra właściwego do spraw
skarbu państwa, ministra właściwego do spraw administracji publicznej lub organu
założycielskiego. W odniesieniu do ustaw odrębnych można wskazać na przepisy
ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 4, poz.
435 ze zm.) oraz ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych
oraz Krajowym Funduszu Drogowym (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571
ze zm.).
Pogląd o istnieniu domniemania kompetencji starosty w zakresie
gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa uzasadnia także art. 11a
u.g.n., który stanowi, że art. 11 ust. 1 tej ustawy, przewidujący reprezentację Skarbu
Państwa przez starostę, stosuje się do czynności prawnych lub czynności
procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Taka treść
przepisu jest wystarczającą podstawą normatywną do uznania, że w sprawie o
ustalenie nieważności umowy sprzedaży skarbowej nieruchomości rolnej, zawartej
przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, starosta jest właściwą statione fisci
Skarbu Państwa. Jest to uzasadnione tym, że nie ma przepisu szczególnego, który
przewidywałby reprezentację Skarbu Państwa przez inny podmiot.
Podejmując rozważania odnoszące się do drugiego zagadnienia prawnego
należy poświęcić kilka uwag zmierzających do jego identyfikacji. Nie odnosi się ono
do problemu stopnia wadliwości decyzji administracyjnej i jego wpływu na ważność
umowy, Sąd Okręgowy bowiem przyjął, że decyzja administracyjna z 1989 r. była
aktem istniejącym, a więc nie zachodzi przypadek nieistnienia decyzji lub jej
bezwzględnej nieważności. Sąd ten przyjął również, że wadliwość decyzji nie
powoduje automatycznego upadku umowy i skoncentrował się tylko na jednej z
przyczyn wadliwości decyzji administracyjnej oraz jednocześnie jednej z możliwych
przyczyn nieważności umowy, a więc na braku kwalifikacji rolniczych pozwanego.
Ponadto budzi wątpliwości ustalenie, która decyzja ma wiązać i w jakim zakresie.
Można założyć, że chodzi o decyzję z dnia 16 września 1989 r. o ustaleniu nabywcy
nieruchomości, a związanie sądu cywilnego ma odnosić się do stwierdzenia
przesłanek „do bycia nabywcą”, w szczególności odnoszących się do kwalifikacji
nabywcy.
Takie stanowisko budzi poważne wątpliwości, nawet bez szczegółowego
rozważania zakresu pojęcia „związanie sądu". W sprawie zapadła decyzja
Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2004 r. stwierdzająca, że decyzja z
1989 r. została wydana z naruszeniem prawa, bez możliwości stwierdzenia jej
nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. W doktrynie prawa
administracyjnego podkreśla się, że decyzja wydana na podstawie art. 158 § 2
k.p.a. nie powoduje eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego, stanowi jednak
podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Przyjmując ten
pogląd należy jednak rozważyć, czy można nadal mówić o związaniu sądu
cywilnego taką wadliwą decyzją.
W dawnym orzecznictwie przyjmowano, że do stwierdzenia nieważności
umowy nie jest konieczne podważenie decyzji administracyjnej, która odnosiła się
do umowy. Taki pogląd wynika jednoznacznie z uchwały pełnego składu Izby
Cywilnej z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64 (OSNCP 1964, nr 12, poz. 244).
Ponadto wydanie decyzji przewidzianej w art. 158 § 2 k.p.a. stawia pod znakiem
zapytania możliwość przyjęcia związania decyzją wadliwą z tego względu, że w
obrocie prawnym funkcjonuje inna decyzja administracyjna – wydana właśnie na
podstawie art. 158 § 2 k.p.a. – niewątpliwie rodząca stan związania, która na
płaszczyźnie prawnej podważa decyzję wadliwą. Uzasadnione jest więc przyjęcie,
że stwierdzenie wadliwości decyzji administracyjnej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
wyłącza możliwość uznania, że ta decyzja wadliwa wiąże sąd cywilny w sprawie o
stwierdzenie nieważności umowy. (...)
Druga wątpliwość dotyczy rozumienia przez Sąd Okręgowy zakresu zwrotu
"związanie sądu". Jak się wydaje, w ocenie tego Sądu związanie obejmuje również
ustalenia faktyczne oraz cząstkowe oceny prawne poczynione przez organ
administracji publicznej. Takie stanowisko jest wątpliwe w świetle dominującego w
doktrynie i orzecznictwie poglądu, że wiążący jest stan prawny decyzji wynikający z
jej osnowy. W tym względzie należy odwołać się do uchwały składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC
2008, nr 3, poz. 30).
W analizowanej sprawie problem związania sądu został odniesiony do
możliwości badania przez sąd, czy nabywca nieruchomości spełniał przesłanki
wymagane do nabycia nieruchomości rolnej, określone w art. 160 § 1 k.c. w
brzmieniu sprzed dnia 1 października 1990 r. Zagadnienie posiadania przez
nabywcę kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego było istotne na gruncie
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego
Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z
przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze
zm.). Treść powołanego przepisu była na tyle szeroka, że obejmowała również
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia
własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości
oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (jedn. tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86
ze zm.). Kwalifikacje potrzebne do prowadzenia gospodarstwa rolnego określał § 3.
W niektórych przypadkach posiadanie kwalifikacji było stwierdzane zaświadczeniem
wydawanym przez biuro gromadzkiej rady narodowej albo organ prezydium
właściwej rady narodowej. Zaświadczenie nie było decyzją administracyjną, miało
jednak moc dokumentu urzędowego i mogło być kwestionowane przez stronę oraz
sąd z urzędu. Faktyczny brak kwalifikacji powodował nieważność umowy nawet
wtedy, gdy nabywca posługiwał się zaświadczeniem. W czasie zawarcia umowy za
kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego uważało się ukończenie szkoły
średniej, przysposobienia rolniczego lub uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego w
zawodach rolniczych.
Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, należy
stwierdzić, że kwestia badania przez sąd posiadania przez nabywcę kwalifikacji, o
których stanowi art. 160 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 października 1990 r.,
musi być rozważana w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, chodzi o problem
ustalenia przez sąd innych okoliczności, niż rozważone przez organy administracji
publicznej, mogących świadczyć o posiadaniu przez nabywcę wymaganych
kwalifikacji; tutaj mieści się także ewentualna odmienna ocena wiarygodności
dokumentów przedłożonych w toku postępowania administracyjnego. Po drugie,
chodzi o ocenę, czy przedłożone przez nabywcę dokumenty spełniają wymagania
przewidziane w art. 160 § 1 k.c.
Rozwiązanie pierwszego problemu nie powinno nastręczać wątpliwości, gdyż
w piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się samodzielność sądu
cywilnego przy dokonywaniu ustaleń faktycznych. Ograniczenia w tym zakresie
wymagają wyraźnej podstawy prawnej, czego przykładem takiej podstawy jest art.
11 k.p.c. W kodeksie postępowania cywilnego nie ma analogicznego przepisu
odnoszącego się do postępowania administracyjnego. Takiego skutku nie
przewiduje też art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1278 ze zm.). Wniosek ten
potwierdza fakt, że wśród przesłanek wznowienia postępowania nie ma rozwiązania
analogicznego do art. 403 § 1 k.p.c. w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydanego w
postępowaniu administracyjnym. Samodzielność dokonywania przez sąd cywilny
ustaleń faktycznych, w szczególności ustalenia i uwzględnienia dodatkowych
okoliczności, obok poddanych ocenie organu administracji publicznej, nie może
więc być kwestionowana.
Bardziej złożona jest druga kwestia związana z ustalaniem kwalifikacji
nabywcy, a więc ocena, czy przedłożone dokumenty uzasadniają przyjęcie, że
nabywca miał wymagane kwalifikacje. Również w tym zakresie należy uznać, że
sąd cywilny nie jest związany oceną organów administracyjnych i sądu
administracyjnego, gdyż pogląd ten stanowi ocenę prawną, nieznajdującą
bezpośredniego odzwierciedlenia w sentencji orzeczenia. Jest to tylko jeden z
motywów rozstrzygnięcia, przy czym nie można przyjąć, aby determinował on jego
treść. Nie ma więc podstawy prawnej, na wzór art. 386 § 6 i art. 39820
k.p.c., do
przyjęcia związania sądu cywilnego taką oceną.
Istotna jest także odrębność zachodząca między wadliwością decyzji
administracyjnej a nieważnością umowy. Ta kwestia podlega odrębnej ocenie,
uwarunkowanej analizą wpływu uchybień na płaszczyźnie cywilnoprawnej. To
oznacza zbadanie, czy potrzeba zapobieżenia wystąpieniu uchybień jest aktualna w
ramach relacji cywilnoprawnych w stopniu uzasadniającym przyjęcie nieważności
umowy. Ocena ważności umowy jest zagadnieniem skomplikowanym, zwłaszcza w
razie styku z problematyką prawa publicznego, gdyż wówczas ścierają się różne,
często przeciwstawne interesy podmiotów oraz interes ogólny. Potrzebna jest
identyfikacja wartości interesów oraz celów chronionych na podstawie naruszonej
regulacji i ocena ich aktualności na płaszczyźnie cywilnoprawnej, w szczególności
przez ustalenie, czy te kwestie przenikają na płaszczyznę cywilnoprawną tak
intensywnie, że ich ochrona wymaga zastosowania również instrumentów
cywilnoprawnych. Część naruszonych regulacji może mieć charakter porządkowy
lub dyscyplinujący organ administracji publicznej, leżąc w jego sferze działania.
Adresat decyzji nie powinien wówczas ponosić negatywnych skutków nie swoich
zaniedbań, chyba że chodzi o regulację szczególnie istotną ze względu na interes
ogólny. Osobną sprawą jest ocena, czy adresat przyczynił się do wydania wadliwej
decyzji, zwłaszcza przez podanie nieprawdziwych danych lub inne działanie w złej
wierze; wówczas na ochronę nie zasługuje. Przy ocenie aktualności uchybienia na
płaszczyźnie cywilnoprawnej, istotna może być również jego intensywność. (...)
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.