Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 16 października 2008 r., III CZP 99/08
Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
Sędzia SN Iwona Koper
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, Oddziału w N.S. przeciwko dłużnikom Leszkowi B. i Bożenie B. o
nadanie klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym, po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 16 października
2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Nowym
Sączu postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r.:
"Czy w świetle zmian przepisów i wejścia w życie ustaw: z dnia 20 kwietnia
2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001
ze zm.), z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej
finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz z
dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności
pracodawcy (Dz.U. Nr 158, poz. 1121), aktualność zachował pogląd, iż
administracyjny tytuł wykonawczy wystawiony przez ZUS, a obejmujący należności
z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także z tytułu składek na
ubezpieczenia społeczne, może stanowić tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 §
1 pkt 3 k.p.c., a ponadto czy realizacja uprawnień Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, jako wierzyciela hipotecznego, wynikających z hipoteki wpisanej w
księdze wieczystej może nastąpić wyłącznie przez wszczęcie egzekucji sądowej?"
podjął uchwałę:
Administracyjne tytuły wykonawcze obejmujące składki na
ubezpieczenie społeczne (art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74
ze zm.), na ubezpieczenie zdrowotne (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia
2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych, Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz na Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 13
lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności
pracodawcy, Dz.U. Nr 158, poz. 1121) są tytułami egzekucyjnymi w rozumieniu
art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. Nie stanowi takiego tytułu administracyjny tytuł
wykonawczy obejmujący składki na Fundusz Pracy (art. 107 ust. 4 ustawy z
dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.).
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy oddalił wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział
w N.S. o nadanie klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom wykonawczym
wystawionym przeciwko dłużnikom hipotecznym – małżonkom Leszkowi B. i
Bożenie B., które obejmowały należności z tytułu składek na ubezpieczenie
zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Według Sądu, należności te powinny być egzekwowane w drodze egzekucji
administracyjnej, a zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji mógłby być stosowany środek egzekucyjny w postaci egzekucji z
nieruchomości dłużników, zwłaszcza że nie została jeszcze wszczęta egzekucja
sądowa z nieruchomości (art. 773 k.p.c.).
W zażaleniu wierzyciel wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i
nadanie klauzuli, wskazując, że za możliwością prowadzenia egzekucji sądowej
przemawia przede wszystkim ustanowienie na rzecz Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych hipoteki przymusowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca
1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz.
1361 ze zm.) na nieruchomości stanowiącej własność dłużników. Skarżący
stwierdził, że nie ma znaczenia publicznoprawny charakter należności
zabezpieczonych tą hipoteką oraz status prawny wierzyciela hipotecznego.
Administracyjne tytuły wykonawcze, obejmujące wspomniane należności z tytułu
składek, stanowią – według Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – tytuły
egzekucyjne w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.
Rozpatrując zażalenie, Sąd Okręgowy stwierdził istnienie odmiennej praktyki
sądowej w zakresie nadawania klauzuli wykonalności administracyjnym tytułom
wykonawczym obejmującym należności z tytułu składek na ubezpieczenie
społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz
Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. (...) Dokonując analizy stanu
prawnego, Sąd Okręgowy doszedł do wniosku, że do obrony jest stanowisko, iż
egzekucja składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne,
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na Fundusz Pracy,
powinna odbywać się w drodze egzekucji administracyjnej, a przynajmniej ten
rodzaj egzekucji należy zachować w pierwszej kolejności. W razie pojawienia się
przesłanek skutecznego wyegzekwowania należności w trybie egzekucji sądowej,
wierzyciel powinien korzystać z tego rodzaju egzekucji.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W przepisie art. 24 ust. 2 pierwotnej wersji ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., jedn.
tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") przewidziano, że
składki na ubezpieczenie społeczne podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej, a art. 32
nakazywał stosowanie do składek na ubezpieczenie zdrowotne składek na Fundusz
Pracy oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, m.in. w
zakresie ich egzekucji, odpowiednio przepisów dotyczących składek na
ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o
powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 158 ze zm.)
przewidziano, że składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają ściągnięciu w
trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym. Podobna regulacja – w zakresie
składek na Fundusz Pracy – znalazła się również w art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14
grudnia 1999 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jedn. tekst: Dz.U. z
2003 r. Nr 58, poz. 514 – dalej: "ustawa z dnia 14 grudnia 1999 r."). W uchwale
Sądu Najwyższego z dnia 23 maja 2003 r., III CZP 27/03 (OSNC 2004, nr 3, poz.
37) uznano, że administracyjny tytuł wykonawczy, obejmujący składki na
ubezpieczenie społeczne i na Fundusz Pracy, może stanowić tytuł egzekucyjny w
rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c.
De lege lata utrzymano system egzekucji alternatywnej w art. 24 ust. 2 w
związku z art. 32 u.s.u.s. W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o
świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr
210, poz. 2135 ze zm. – dalej: "u.ś.o.z."), odpowiedniku 28 ust. 1 ustawy z dnia 6
lutego 1997 r., przewidziano, że składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają
ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń
społecznych. Przepis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie
roszczeń przewidzianych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. Nr 158, poz.
1121) przewiduje, że do egzekucji składek na Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy dotyczące składek na
ubezpieczenie społeczne, trzy kategorie składek (na ubezpieczenie społeczne,
ubezpieczeniowe zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych) objęte są zatem podobną regulacją w zakresie możliwości ich
egzekwowania. Powstaje jedynie kwestia, czy istnieją dostatecznie przekonywające
argumenty uzasadniające odstąpienie od wykładni językowej art. 24 ust. 2 w
związku z art. 32 u.s.u.s., eksponowane w uzasadnieniu przedstawionego
zagadnienia prawnego.
Decydującego znaczenia w tym względzie nie może mieć argumentacja
wskazująca na element szybszego przebiegu egzekucji administracyjnej niż
egzekucji sądowej oraz niższe koszty egzekucji administracyjnej. Deklarowana
przez ustawodawcę możliwość wyboru przez wierzyciela rodzaju egzekucji nie
została poddana żadnym ograniczeniom. Nie przekonuje też argumentacja
zmierzająca do wykazania, że w związku z dopuszczalnością
egzekucjiadministracyjnej z nieruchomości (ustawa z dnia 6 września 2001 r. o
zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych
innych ustaw, Dz.U. Nr 125, poz. 1368) odpadł już zasadniczy cel prawny, dla
którego wprowadzono art. 24 ust. 2 u.s.u.s., z treści bowiem tego przepisu nie
wynika ograniczenie jego zastosowania jedynie do egzekucji z nieruchomości.
Warto też podkreślić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego po wejściu w życie
ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie było wątpliwości co do tego, że art. 24 ust. 2
u.s.u.s. nie został zmodyfikowany i utrzymano dualizm dróg postępowania
egzekucyjnego–sądowego i administracyjnego (por. uzasadnienia uchwał Sądu
Najwyższego z dnia 14 grudnia 2007 r., III CZP 114/07, OSNC 2009, nr 1, poz. 1
oraz z dnia 28 grudnia 2007 r., III CZP 150/07, OSNC 2003, nr 3, poz. 41). Z
uzasadnień tych uchwał wynika wniosek o prawnej odrębności i autonomiczności
obu rodzajów egzekucji oraz o pozostawieniu wierzycielowi wyboru jednej z
nich. (...)
W art. 107 ust. 4 u.p.z. stwierdzono wprost, że składki na Fundusz Pracy
opłaca się w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie
społeczne, natomiast składki na ten Fundusz "podlegają ściągnięciu w trybie
przepisów o postępowaniu administracyjnym". Przepis ten powiela regulację
prawną zawartą w art. 56 ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu
bezrobociu, obowiązującego jeszcze przed wejściem w życie art. 24 ust. 2 i art. 32
u.s.u.s. Jeżeli poprzednio ukształtował się taki stan prawny, w którym mimo
brzmienia art. 56 ust. 3 przewidywano jednocześnie system egzekucji alternatywnej
także w zakresie składek na Fundusz Pracy, to de lege lata stan prawny w tej
mierze należy na pewno uznać za bardziej klarowny. Nie zmodyfikowano dualizmu
egzekucji przewidzianej w art. 24 ust. 2 w związku z art. 32 u.s.u.s., jednocześnie
jednak w art. 107 ust. 4 u.p.z. wyraźnie przewidziano w zakresie egzekucji składek
na Fundusz Pracy jedynie egzekucję administracyjną. Istnieją zatem uzasadnione
podstawy do przyjęcia stanowiska, że art. 107 ust. 4 u.p.z. stanowi późniejszy
przepis o charakterze szczególnym w stosunku do art. 24 ust. 2 w związku z art. 32
u.s.u.s., skoro w art. 32 u.s.u.s. przewidziano w zakresie egzekucji składki na
Fundusz Pracy możliwość stosowania "odpowiednio przepisów dotyczących
składek na ubezpieczenie społeczne": Jeżeli w przepisach tych przyjęto ogólne
rozwiązanie modelowe w postaci możliwości wyboru przez wierzyciela rodzaju
egzekucji zasadniczych składek (na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz
Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) i za rozwiązaniem
takim przemawia podobny charakter wspomnianych należności składkowych, to de
lege lata w art. 107 ust. 4 u.p.z. doszło jednak do dokonania wyraźnego wyłomu w
tym modelu w odniesieniu do egzekucji składek na Fundusz Pracy.
W związku ze stanowiskiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest
uprawniony do dochodzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i
Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, druga część
przedstawionego Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego staje się
bezprzedmiotowa także z punktu widzenia kognicji sądu orzekającego w
postępowaniu klauzulowym, wierzyciel złożył bowiem wniosek o nadanie
administracyjnym tytułom wykonawczym sądowej klauzuli wykonalności i nadal
zmierza do jej uzyskania w wyniku wniesienia zażalenia. Nie było zatem niezbędne
rozstrzyganie, czy egzekwowanie na rzecz wierzyciela hipotecznego składek
objętych zagadnieniem prawnym "może nastąpić wyłącznie przez wszczęcie
egzekucji sądowej". W każdym razie, nawet przy ograniczeniu tego zagadnienia
jedynie do należności z tytułu składek na Fundusz Pracy (art. 107 ust. 4 u.p.z.)
należałoby stwierdzić, że sam sposób zabezpieczenia należności publicznoprawnej
w postaci ustanowienia hipoteki na podstawie przepisów ustawy o księgach
wieczystych i hipotece nie przesądza, że dopuszczalna staje się jedynie egzekucja
sądowa należności zabezpieczonych hipoteką (por. art. 75 tej ustawy).
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjął
uchwałę, jak na wstępie.