Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 4 listopada 2008 r.
II PK 78/08
Dyrektor powiatowego urzędu pracy nie jest pracownikiem powołanym
na stanowisko w rozumieniu art. 68 § 1 k.p.
Przewodniczący SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca), Sędzio-
wie SN: Małgorzata Gersdorf, Zbigniew Hajn.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada
2008 r. sprawy z powództwa Jana H. przeciwko Powiatowemu Urzędowi Pracy w N.
o zapłatę, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Okręgowe-
go-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. [...]
1. o d d a l i ł skargę kasacyjną;
2. zasądził od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 900 zł (dziewięćset
złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Wyrokiem z dnia 14 września 2007 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Kluczborku
zasądził od pozwanego Powiatowego Urzędu Pracy w N. na rzecz powoda Jana H.
kwotę 6.011,43 zł tytułem ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i oddalił
powództwo w zakresie żądania odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie
umowy o pracę, odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia i odprawy pie-
niężnej.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że powód został powołany na stanowisko kie-
rownika Powiatowego Urzędu Pracy w N. przez Starostę N. w dniu 1 kwietnia 2003 r.
W tym samym dniu sporządzono umowę o pracę na czas nieokreślony pomiędzy
Janem H. a Starostwem Powiatowym. Aneksem do tej umowy podpisanym 18
czerwca 2004 r. strony ustaliły, że zmianie ulega nazwa stanowiska pracy zajmowa-
nego przez powoda, z dotychczasowej „kierownik Powiatowego Urzędu Pracy” na
„dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy”. W dniu 12 lutego 2007 r. Powiatowa Rada
2
Zatrudnienia w N. uchwałą [...] w sprawie wyrażenia zgody na odwołanie Jana H. z
funkcji dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy wyraziła zgodę na odwołanie. Pismem
z dnia 13 lutego 2007 r. Starosta N. odwołał powoda ze stanowiska dyrektora Po-
wiatowego Urzędu Pracy, wskazując że odwołanie jest równoznaczne z wypowie-
dzeniem umowy o pracę, biegnącym w okresie od 1 marca 2007 r. do 31 maja 2007
r. i zobowiązując pracownika do wykorzystania przysługującego mu urlopu wypo-
czynkowego. Jan H. w okresie od 12 lutego 2007 r. do 2 marca 2007 r. przebywał na
zwolnieniu lekarskim, wobec czego pismem z dnia 8 marca 2007 r. Starosta N. sko-
rygował okres wypowiedzenia, informując że biegnie on od dnia 5 marca 2007 r. i
upływa 5 czerwca 2007 r. Kolejnym pismem z dnia 17 kwietnia 2007 r., doręczonym
powodowi 25 kwietnia 2007 r., Starosta N. udzielił mu urlopu wypoczynkowego w
liczbie 24 dni, powołując się na art. 1671
k.p.
W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd Rejonowy przyjął, że na uwzględnie-
nie zasługuje jedynie roszczenie dotyczące zasądzenia ekwiwalentu pieniężnego za
urlop wypoczynkowy. Zdaniem tego Sądu, stosunek pracy powoda powstał bowiem
na podstawie powołania w związku z czym przy odwoływaniu go ze stanowiska nie
znajdowały zastosowania przepisy dotyczące trybu rozwiązywania umownego sto-
sunku pracy (art. 69 pkt 1 k.p.). Nie można było zatem uznać, że czynność rozwią-
zująca stosunek pracy naruszała obowiązujące przepisy z tego powodu, iż w piśmie
odwołującym go ze stanowiska nie wskazano przyczyny tego odwołania. Sąd Rejo-
nowy uznał także, iż wobec powoda zastosowano prawidłowy okres wypowiedzenia,
ponieważ zgodnie z art. 72 § 1 zdanie pierwsze k.p., jeżeli odwołanie nastąpiło w
okresie usprawiedliwionej nieobecności w pracy, bieg wypowiedzenia rozpoczyna się
po upływie tego okresu, a przy obliczaniu okresu wypowiedzenia nie stosuje się art.
30 § 21
k.p. W ocenie Sądu Rejonowego, nie zachodziły również żadne przesłanki,
ażeby do odwołania powoda ze stanowiska stosować przepisy ustawy z dnia 13
marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków
pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, w związku z czym niezasadne było
roszczenie o odprawę pieniężną.
Rozpoznając sprawę na skutek apelacji powoda, Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Opolu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. zmienił wy-
rok Sądu Rejonowego w ten sposób, że zasądził od pozwanego na rzecz powoda
kwotę 15.780 zł tytułem odszkodowania za „wadliwe” rozwiązanie umowy o pracę z
3
ustawowymi odsetkami oraz kwotę 4.383 zł tytułem wynagrodzenia za zastosowanie
nieprawidłowego okresu wypowiedzenia, oddalając apelację w pozostałym zakresie.
Według Sądu odwoławczego, Sąd Rejonowy nieprawidłowo uznał, iż powód
był zatrudniony na podstawie powołania. Powiatowy urząd pracy jest powiatową jed-
nostką organizacyjną w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), wchodzącą w
skład powiatowej administracji zespolonej (art. 33b ustawy) i dlatego jego pracownicy
podlegają regulacjom ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządo-
wych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1593 ze zm.). Przepis „art. 2 ust. 3”
tej ustawy wymienia enumeratywnie wszystkie stanowiska, na których zatrudnienie
pracownika samorządowego następuje na podstawie powołania, nie wskazując,
ażeby taka podstawa nawiązania stosunku pracy była właściwa dla stanowiska dy-
rektora (poprzednio kierownika) powiatowego urzędu pracy. Skoro zatem powód nie
był zatrudniony ani na podstawie wyboru, ani mianowania, to trafnie podnosi, iż po-
zostawał w umownym stosunku pracy.
Sąd Okręgowy wskazał, że przepis art. 6b ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia
1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 6, poz. 56 ze zm.), obowiązujący w dacie nawiązywania między stronami stosun-
ku pracy, zgodnie z którym kierownika powiatowego urzędu pracy powołuje i odwo-
łuje starosta po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, podobnie jak art.
142 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), według którego kierownicy powiato-
wych urzędów pracy i ich zastępcy pełniący funkcje w dniu wejścia w życie ustawy
stają się z mocy prawa odpowiednio dyrektorami i zastępcami dyrektorów tych urzę-
dów oraz art. 9 ust. 5 ostatnio wymienionej ustawy nie określają podstawy zatrudnie-
nia dyrektora (a poprzednio kierownika) powiatowego urzędu pracy. Do takiego
wniosku nie może bowiem prowadzić zawarcie w tych przepisach słowa „powołuje”,
skoro używane jest ono przez ustawodawcę również w odniesieniu do czynności
powierzenia, czy wyznaczenia pracownikowi konkretnego stanowiska. Według Sądu
drugiej instancji, przepisy te określają jedynie kompetencje starosty do doboru osoby
na stanowisko dyrektora (poprzednio kierownika) powiatowego urzędu pracy, nato-
miast podstawą nawiązania stosunku pracy na tym stanowisku jest umowa o pracę
zgodnie z „art. 2 ust. 4” ustawy o pracownikach samorządowych.
4
Oświadczenie woli o wypowiedzeniu powodowi umowy o pracę naruszało za-
tem obowiązujące przepisy, albowiem nie wskazano w nim przyczyny uzasadniającej
decyzję pracodawcy, co jest niezgodne z art. 30 § 4 k.p. Roszczenie powoda o od-
szkodowanie, sformułowane na podstawie art. 45 § 1 k.p., zasługiwało więc na
uwzględnienie, podobnie jak żądanie odnoszące się do wynagrodzenia wywodzone z
zastosowania nieprawidłowego okresu wypowiedzenia tej umowy. Stosownie do tre-
ści art. 30 § 21
k.p. okres wypowiedzenia powinien bowiem zakończyć się 30
czerwca 2007 r., a nie 5 czerwca 2007 r., w związku z czym powodowi przysługiwało
na podstawie art. 49 k.p. wynagrodzenie za czas, do upływu którego umowa o pracę
powinna trwać.
Sąd drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia apelacji powoda w
pozostałej części, bowiem nie było przesłanek do stwierdzenia, że do rozwiązania z
nim stosunku pracy doszło w warunkach określonych ustawą z dnia 13 marca 2003 r.
o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przy-
czyn niedotyczących pracowników, od czego uzależnione jest prawo do odprawy
pieniężnej przewidziane w art. 8 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego w części zmieniającej wyrok
Sądu Rejonowego złożył pozwany Powiatowy Urząd Pracy w N., który zarzucił naru-
szenie prawa materialnego w postaci art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz poprzednio obowiązującego art.
6b ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobo-
ciu, art. 68 § 1 k.p., art. 70 § 1 i § 2 k.p., art. 1a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych, poprzez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przy-
jęcie, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, gdyż na ich podstawie
powód jak dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w N. nie mógł być zatrudniony na
podstawie powołania. Skargę kasacyjną oparto również na podstawie naruszenia
prawa materialnego w postaci: „art. 2 ust. 3” ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pra-
cownikach samorządowych, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie
polegające na przyjęciu, że zatrudnienie pracownika samorządowego na podstawie
powołania może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w tym przepisie, „art. 2
ust. 4” tej samej ustawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie pole-
gające na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu powód zatrudniony był na pod-
stawie umowy o pracę oraz art. 30 § 4 k.p., art. 45 § 1 k.p., art. 30 § 21
k.p. i art. 49
k.p., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że
5
powodowi należało podać przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie oraz że zakoń-
czenie okresu zatrudnienia powoda nastąpiło z dniem 30 czerwca 2007 r.
Wskazując takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w
punkcie I i oddalenie apelacji powoda oraz o zasądzenie od powoda na rzecz po-
zwanego kosztów procesu, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w punkcie I i prze-
kazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano, między innymi, stanowi-
sko Sądu Okręgowego, iż zatrudnienie pracownika na podstawie powołania może
dotyczyć wyłącznie stanowisk wymienionych w „art. 2 ust. 3” ustawy o pracownikach
samorządowych. Skarżący podniósł, iż z treści art. 1a tej ustawy wynika, że jej prze-
pisów nie stosuje się do pracowników jednostek organizacyjnych wymienionych w
art. 1, których status prawny określają odrębne przepisy. Takimi odrębnymi przepi-
sami określającymi status prawny dyrektora powiatowego urzędu pracy będącego
jednostką organizacyjną samorządu powiatowego są zaś, między innymi, przepisy
art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz obowią-
zujący do czerwca 2004 r. art. 6b ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bez-
robociu. Przepisy te w rozumieniu art.1a ustawy o pracownikach samorządowych
oraz art. 68 § 1 k.p. stanowią samodzielną podstawę do powołania dyrektora powia-
towego urzędu pracy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Według art. 1 pkt 2 ustawy
z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych zakresem podmiotowym
ustawy objęci są pracownicy zatrudnieni, między innymi, w powiatowych jednostkach
organizacyjnych. Powiatowy urząd pracy jest jednostką organizacyjną powiatu (art.
33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Przepisów ustawy
o pracownikach samorządowych nie stosuje się jedynie do tych pracowników jedno-
stek wymienionych w jej art. 1, których status prawny określają odrębne przepisy (art.
1a ustawy). Pod pojęciem statusu prawnego pracownika rozumieć należy ogół, a co
najmniej znaczną część praw i obowiązków pracowniczych, a nie tylko podstawę do
nawiązania stosunku pracy z konkretną osobą, jak twierdzi skarżący. Wymóg uregu-
lowania statusu pracowników w przepisach odrębnych, zgodnie z jego językowym
6
znaczeniem, oznacza zatem konieczność całościowego objęcia tymi przepisami za-
gadnień określających sytuację prawną (status prawny) pracownika. Ustawie o pra-
cownikach samorządowych nie podlegają więc, na przykład, nauczyciele, gdyż ich
status prawny (prawa i obowiązki pracownicze) reguluje ustawa z dnia 26 stycznia
1982 r. - Karta Nauczyciela (jednolity tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).
Wbrew stanowisku skarżącego, ani przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ani poprzednio obowiązującej
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie
mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 1a ustawy o pracownikach
samorządowych w odniesieniu do dyrektora (poprzednio kierownika) powiatowego
urzędu pracy, albowiem nie regulują statusu prawnego (ogółu praw i obowiązków
pracowniczych) pracownika zatrudnionego na tym stanowisku. Zarówno art. 9 ust. 5
ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak i art. 6b ust. 2 ustawy o
zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dotyczą wyłącznie trybu poprzedzającego
nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy na stanowisku dyrektora (kierownika) po-
wiatowego urzędu pracy, jak również kwestii reprezentacji pracodawcy samorządo-
wego przy czynnościach związanych z powstaniem i ustaniem tego stosunku pracy.
W myśl art. 6b ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdzia-
łaniu bezrobociu kierownika powiatowego urzędu pracy powoływał i odwoływał staro-
sta po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, natomiast zgodnie z art. 9
ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta powołuje
dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób
posiadających wyższe wykształcenie oraz co najmniej 3 - letni staż pracy w publicz-
nych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5 - letni staż zatrudnienia w innych insty-
tucjach rynku pracy, starosta odwołuje też dyrektora po uzyskaniu zgody powiatowej
rady zatrudnienia wyrażonej większością co najmniej 2/3 składu rady, przy czym
zgoda ta nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i 53 k.p. Nie
można nie dostrzec, że wskazanie w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy starosty jako osoby reprezentującej pracodawcę samorzą-
dowego przy czynnościach dotyczących nawiązania i ustania stosunku pracy dyrek-
tora powiatowego urzędu pracy odpowiada rozwiązaniu przyjętemu przez art. 4 pkt 4
ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym czynności w sprawach z
zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 1 tej ustawy, podejmują w
urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydent miasta),
7
starosta, marszałek województwa wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wo-
bec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodziel-
nymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3. Natomiast
wskazanie w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
na osobę wyłonioną w drodze konkursu wynika z tego, że zgodnie z art. 3a ustawy o
pracownikach samorządowych nabór na wolne stanowiska urzędnicze, w tym stano-
wiska kierownicze, osób zatrudnianych na podstawie mianowania lub umowy o pracę
(art. 2 pkt 2 i 4 ustawy) jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być po-
przedzony konkursem, o którym mowa w art. 3a - 3d ustawy.
Powyższe prowadzi do wniosku, że status prawny osób zatrudnionych na sta-
nowisku dyrektora powiatowego urzędu pracy regulowany jest przepisami ustawy o
pracownikach samorządowych, w tym jej art. 2, który dotyczy podstaw do nawiązania
stosunku pracy z pracownikiem samorządowym, stanowiąc w pkt 3, iż na podstawie
powołania zatrudniani są: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarz
gminy, sekretarz powiatu, skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), skarbnik po-
wiatu (główny księgowy budżetu powiatu), skarbnik województwa (główny księgowy
budżetu województwa), nie wymieniając dyrektora powiatowego urzędu pracy. Sta-
nowiska dyrektora powiatowego urzędu pracy brakuje także wśród pracowników sa-
morządowych, których zatrudnia się na podstawie wyboru (art. 2 pkt 1 ustawy) i mia-
nowania (art. 2 pkt 2 ustawy), wobec czego podstawę nawiązania z nim stosunku
pracy stanowić musi umowa o pracę, albowiem w myśl art. 2 pkt 4 ustawy na takiej
podstawie zatrudnia się pozostałych pracowników samorządowych. Za interpretacją,
że dyrektor powiatowego urzędu pracy pozostaje w umownym stosunku pracy,
przemawia dodatkowo treść art. 9 ust. 5 zdanie trzecie ustawy o promocji zatrudnie-
nia i instytucjach rynku pracy, w którym mowa jest o braku wymogu zgody powiato-
wej rady zatrudnienia na rozwiązanie stosunku pracy z osobą zajmującą to stanowi-
sko w przypadkach, o których mowa w art. 52 i 53 k.p., które to przepisy dotyczą
rozwiązania bez wypowiedzenia umowy o pracę a nie stosunku pracy z powołania.
O przyjęciu powołania jako podstawy nawiązania stosunku pracy z dyrektorem
powiatowego urzędu pracy nie może w takiej sytuacji, jak słusznie przyjął Sąd Okrę-
gowy, decydować użycie przez ustawodawcę w odnośnych przepisach ustawy o
promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz poprzednio obowiązującej
ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu słów „powołuje” i „odwołuje” co
do czynności starosty nawiązującego i rozwiązującego ten stosunek pracy w imieniu
8
pracodawcy samorządowego. W przepisach prawa termin „powołanie” występuje
bowiem w różnym znaczeniu. W niektórych wypadkach oznacza podstawę do nawią-
zania stosunku pracy, a w innych czynność czysto techniczną (powierzenie stanowi-
ska), co w piśmiennictwie prawniczym określa się jako „powołanie pozorne”, w któ-
rym pod sformułowaniem „powołuje” kryje się inna podstawa nawiązania stosunku
pracy. W razie wątpliwości dotyczących podstawy nawiązania stosunku pracy w kon-
kretnym przypadku należy zatem uwzględniać szerszy kontekst danej regulacji
prawnej, co odnośnie do pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku
dyrektora powiatowego urzędu pracy prowadzi, jak wyżej wykazano, do wniosków
zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku, iż nawiązuje się on na podstawie umowy
o pracę a nie na podstawie powołania. Tym samym prawidłowo Sąd odwoławczy
przyjął, że wypowiedzenie tej umowy o pracę dokonane zostało z naruszeniem prze-
pisów skoro w piśmie pracodawcy nie wskazano jego przyczyny (art. 30 § 4 k.p.), co
uzasadnia roszczenie powoda o odszkodowanie (art. 45 § 1 k.p.), jak również, iż za-
stosowano okres wypowiedzenia krótszy od wymaganego liczonego zgodnie z ure-
gulowaniem zawartym w art. 30 § 21
k.p., wobec czego powodowi przysługuje wyna-
grodzenie w oparciu o art. 49 k.p.
Z tych przyczyn nie było podstaw do uznania za trafne podniesionych przez
skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów
prawa materialnego, wobec czego na podstawie art. 39814
k.p.c. i art. 39821
w
związku z art. 108 § 1 oraz art. 98 i 99 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================