Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 7 stycznia 2009 r.
III SK 17/08
Gmina nie jest przedsiębiorcą na rynku właściwym wywozu i składowa-
nia odpadów komunalnych, podlegającym kontroli Prezesa Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w zakresie decyzji administracyjnych burmistrza
będących zezwoleniami na wykonywanie usług odbioru odpadów komunalnych
oraz w zakresie działalności przedsiębiorstwa, któremu powierzyła prowadze-
nie gminnego wysypiska odpadów.
Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący), Sędziowie SN:
Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Herbert Szurgacz.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 r.
sprawy z powództwa Miasta i Gminy O. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Kon-
kurencji i Konsumentów o ochronę konkurencji, na skutek skargi kasacyjnej strony
pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2007 r. [...]
o d d a l i ł skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Decyzją z dnia z 13 lutego 2006 r. [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów uznał działania Miasta i Gminy O. za praktykę ograniczającą konku-
rencję, polegającą na nadużywaniu przez Gminę pozycji dominującej na lokalnym
rynku organizowania usług wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie
Miasta i Gminy O., przez: narzucanie przedsiębiorcom świadczącym usługi odbioru
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O. do-
wolnych i rażąco krótkich terminów obowiązywania zezwoleń na wykonywanie tej
działalności oraz odmawianie niektórym z tych przedsiębiorców dostępu do gminne-
go wysypiska odpadów w U., przeciwdziałając tym samym ukształtowaniu się warun-
ków niezbędnych do rozwoju konkurencji na rynku odbioru odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości z terenu Miasta i Gminy O., co stanowi naruszenie art. 8
2
ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i nakazał zaniechania jej
stosowania; w pkt 2 decyzji nie stwierdził stosowania przez Gminę praktyki ograni-
czającej konkurencję polegającej na podziale rynków według kryteriów terytorialnych;
w pkt 3 decyzji nałożył na Gminę karę pieniężną w wysokości 23.882 zł; w pkt 4 ob-
ciążył Gminę kwotą 70 zł tytułem kosztów postępowania antymonopolowego.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji
i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie Miasta i Gminy O. od powyższej de-
cyzji Prezesa UOKiK podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne oraz ich ocenę
prawną. Na skutek apelacji Miasta i Gminy O. wyrokiem z dnia 26 września 2007 r.
Sąd Apelacyjny w Warszawie na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. zmienił powyższy wy-
rok Sądu Okręgowego w całości i uchylił decyzję Prezesa UOKiK z dnia 13 lutego
2006 r. w zakresie punktów 1, 3 i 4.
Sąd drugiej instancji uznał, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie działal-
ności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów na-
leży do działań ze sfery publicznoprawnej podejmowanych w ramach imperium przy-
sługującego organom gminy. Podstawą działań gminy w tym zakresie są przepisy
art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-
nym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1
pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w
gminach (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Utrzymanie czy-
stości i porządku na terenie gminy należy do jej zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3
ustawy o samorządzie gminnym). Świadczenie tego rodzaju usług przez inne pod-
mioty niż gminne jednostki organizacyjne, wymaga uzyskania zezwolenia, które wy-
dawane jest w postaci decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza, prezydenta
miasta) właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 1 i ust. 6
ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Konieczność uzyskania ze-
zwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz odzysku i
unieszkodliwiania odpadów jest wynikającą z ustawy formą ograniczenia wolności
prowadzenia działalności gospodarczej. Z woli ustawodawcy swoboda działalności
gospodarczej w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach została podda-
na ograniczeniu w drodze publicznoprawnej reglamentacji, którą realizuje w ramach
„imperium” organ gminy, uprawniony i zarazem zobowiązany do wydania zezwolenia
(w tym do określenia terminu jego ważności oraz innych elementów wymienionych w
art. 9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) wydawanego na
3
zasadzie uznania administracyjnego. Brak jest natomiast przepisu prawa, który ogra-
niczałby ustrojowe prawo właściwego organu do zgodnego z jego funkcją, ukształto-
wania przedmiotowej kwestii aktem administracyjnym. Dlatego też decyzja admini-
stracyjna, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podlega weryfikacji w trybie instancji
administracyjnych. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że organ
gminy z powodu wydania decyzji w przedmiocie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może być z tego powodu adresatem
decyzji Prezesa UOKiK odnoszącej się do praktyki ograniczającej konkurencję i na-
kazującej zaniechania jej stosowania. Organ gminy wydając w ramach swojego im-
perium zezwolenia na prowadzenie działalności na rynku zbierania i transportu oraz
odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie jest podmiotem w „grze rynkowej” w rozu-
mieniu art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i kon-
sumentów. Decyzji administracyjnej, która jest przejawem władczych kompetencji
organu, nie można traktować jako świadczenia lub organizowania usług użyteczności
publicznej w powyższym zakresie.
Sąd drugiej instancji uznał ponadto, że Gmina nie jest właściwym adresatem
decyzji Prezesa UOKiK w części dotyczącej utrudnień (odmowy) z jakimi niektórzy
przedsiębiorcy spotykali się w zakresie dostępu do gminnego wysypiska odpadów w
U. Administratorem tego wysypiska jest bowiem Przedsiębiorstwo Gospodarki Ko-
munalnej i Mieszkaniowej Spółka z o. o. w O. Pomimo tego że jest to forma prowa-
dzenia przez Miasto i Gminę O. gospodarki komunalnej, to jednak podmiot ten jest
wyposażony w odrębną od Miasta i Gminy osobowość prawną. Odmowa wyrażenia
zgody na odbiór odpadów komunalnych od niektórych przedsiębiorców prowadzą-
cych działalność w tym sektorze usług na terenie O. pochodziła od PGK Spółki z o.
o. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przed-
siębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności na
rynku zbierania i transportu odpadów komunalnych obowiązany jest przedstawić,
wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia miejsce odzysku i unieszkodliwiania od-
padów. Udokumentowanie tego może odbyć się przez okazanie umowy z podmiotem
prowadzącym działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania ·odpadów komu-
nalnych lub co najmniej przez okazanie przyrzeczenia zawarcia takiej umowy. Wo-
bec tego, według Sądu drugiej instancji, adresatem badania zachowań pod kątem
podejmowania działań ograniczających konkurencję - przez utrudnianie dostępu do
4
wysypiska w U. - na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konku-
rencji i konsumentów, powinien być podmiot odmawiający zawarcia umowy, której
przedmiotem miałby być odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Sądu Apelacyjnego
pozwany Prezes UOKiK powołując obie podstawy określone w art. 3383
k.p.c. wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyj-
nemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach procesu za
wszystkie instancje. W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa
materialnego zarzucono: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 1
ppkt a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez uznanie, że działania
gmin, podejmowane w zakresie przysługującego gminom imperium i wywołujące
antykonkurencyjne skutki na danym rynku właściwym, nie podlegają kontroli Prezesa
UOKiK; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów, będące skutkiem przyjęcia interpretacji, zgodnie z którą gminy po-
siadają prawo do dowolnego kształtowania lokalnego rynku organizowania usług
wywozu i składowania odpadów komunalnych na terenie Miasta i Gminy O. i przyję-
cie, że wydawanie przez Miasto i Gminę O. krótkotrwałych zezwoleń na zbiórkę i
wywóz odpadów komunalnych, oznaczających uniemożliwienie podjęcia podmiotom
niezwiązanym z Gminą skutecznej konkurencji z podmiotem zależnym od Gminy, nie
stanowi praktyki ograniczającej konkurencję polegającej na przeciwdziałaniu
ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji.
W ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów prawa procesowego
zarzucono naruszenie art. 233 § 1 k.p.c., przez przekroczenie zasady swobodnej
oceny dowodów i pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentu datowanego na
dzień 26 listopada 2003 r. sporządzonego przez PGKiM, w którym PGKiM uzasadnia
odmowę wyrażenia zgody na dostarczanie przez Przedsiębiorstwo Usług Komunalno
- Transportowych „V.” w P. odpadów na wysypisko w U., stanowiskiem Burmistrza O.
W ocenie skarżącego powyższy dokument wskazuje na to kto podejmuje decyzje w
sprawie wysypiska śmieci w U. Z uwagi na to, że strona powodowa jest w stosunku
do PGKiM podmiotem dominującym (art. 4 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów) można przyjąć, że to Gmina jest podmiotem, który faktycznie odma-
wia zawarcia umów odbioru odpadów przez wysypisko w U.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
5
Stan faktyczny - to dwie sytuacje, które Prezes UOKiK zakwalifikował w swej
decyzji jako praktykę Miasta i Gminy O. ograniczającą konkurencję i które następnie
stały się podstawą zakwestionowanej rozpatrywaną skargą kasacyjną oceny prawnej
wyroku Sądu drugiej instancji - są wiążaco ustalone w zaskarżonym wyroku (por. art.
39813
§ 1 k.p.c.) i nie były one zresztą przedmiotem sporu.
Pierwsza z tych sytuacji faktycznych, w skrócie ograniczonym do rzeczy naj-
ważniejszych, odnosi się do określonych decyzji administracyjnych podejmowanych
w pierwszej instancji przez Burmistrza Miasta i Gminy O., decyzji będących zezwole-
niem dla określonych przedsiębiorców na wykonywanie usług odbioru odpadów ko-
munalnych na terenie Miasta i Gminy O. Według Prezesa UOKiK decyzje te określały
dowolnie i rażąco krótko zakresy czasowe udzielanych poszczególnych zezwoleń.
Druga sytuacja dotyczy odmawiania niektórym z przedsiębiorców „dostępu” do gmin-
nego wysypiska odpadów w U. Fakty owych odmów dokonywane były przez „admini-
stratora” wysypiska - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej
Spółkę z o.o. w O. jednakże według Prezesa UOKiK „inspiratorem” tych odmów była
Gmina będąca właścicielem wysypiska. Istotę z kolei kwestionowanej w skardze ka-
sacyjnej oceny prawnej zaskarżonego wyroku stanowi stwierdzenie braku podstawy
prawnej do przypisania Miastu i Gminie O. odpowiedzialności za obie powyższe sy-
tuacje, tej odpowiedzialności, która wynika ze wskazanych w skardze przepisów
ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
W odniesieniu do pierwszej sytuacji Sąd stwierdził, w najogólniejszym ujęciu,
że nie podlega ona kwalifikacji według ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów
bo jest to, wykonywanie władzy administracyjnej (imperium) przez właściwy do tego
organ (Burmistrza) podlegający stosownej do tego instancyjnej procedurze weryfika-
cji. Z kolei druga sytuacja rozgrywa się pomiędzy zainteresowanymi gospodarczym
korzystaniem z wysypiska w U. przedsiębiorstwami a określoną Spółką administrują-
cą tym wysypiskiem; relacje między tymi podmiotami określają wystarczający krąg
przedsiębiorców uczestniczących w przedmiotowym rynku. Miasto i Gmina O. nie
może natomiast zastępować odpowiedzialności przedsiębiorcy bezpośrednio działa-
jącego.
W powyższym ujęciu podstaw zaskarżonego wyroku - z uogólnieniem nieco
schematycznym ustalonych okoliczności - zostały wyrażone istotne aspekty
wynikającego ze skargi zagadnienia prawnego dotyczącego relacji (właściwości)
6
Prezesa UOKiK w sprawach wywołujących skutki na rynku właściwym, indywidual-
nych decyzji administracyjnych. W zakresie pierwszej z wyróżnionych wyżej sytuacji
należy podkreślić, że kompetencja Prezes UOKiK została w sprawie zrealizowana
wobec Miasta i Gminy O. wyłącznie ze względu na decyzje administracyjne jej Bur-
mistrza. Chodziło o decyzyjne rozstrzyganie o wydaniu zezwolenia na prowadzenie
przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości, określone w art. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o
utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowa-
dzono wymaganie zezwolenia na prowadzenie tej działalności, a w dalszych czę-
ściach przepisu określone są warunki i tryb uzyskiwania tych zezwoleń, które udziela
określony organ w „drodze decyzji”, w tym burmistrz właściwy ze względu na miejsce
świadczenia usług (por. art. 7 ust. 6 tej ustawy). Ponieważ są to decyzje administra-
cyjne w sprawach indywidualnych, to podlegają one procedurze dwuinstancyjnego
postępowania administracyjnego z możliwością kontroli ich zgodności z prawem
przez właściwy sąd administracyjny. Organ podejmujący taką decyzję administra-
cyjną korzysta ze wszystkich przewidzianych w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego atrybutów organu administracji (w tym wypadku administracji samorządo-
wej), w szczególności atrybutu niezależności (por. art. 1 pkt 1, art. 5 § 1 pkt 3, art. 15
i art. 16 § 2 k.p.a.). Burmistrz rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu samo-
rządowej administracji publicznej ma pozycję samodzielną wobec jednostki samo-
rządu terytorialnego. Nie ma podstaw przedstawione w skardze kasacyjnej stanowi-
sko o konsekwencjach wobec Miasta i Gminy O. decyzji administracyjnych podej-
mowanych z pozycji organu administracyjnego przez Burmistrza. Nie może tu działać
zasada reprezentacji, bo Burmistrz w tych sprawach nie jest organem działającym w
imieniu Miasta i Gminy O.
Podzielając ocenę prawną zaskarżonego wyroku należy zaakcentować tę kon-
sekwencję ustalonej sytuacji, która dotyczy Miasta i Gminy O. jako podmiotu (przed-
siębiorcy) bezpodstawnie przez Prezesa UOKiK obciążonego skutkami decyzji admi-
nistracyjnych organu administracji publicznej. Nie ma adekwatnego przełożenia po-
między właściwością Burmistrza jako organu administracji publicznej a Miastem i
Gminą O. w zakresie kształtowania - kwestionowanych w decyzji Prezesa UOKiK -
warunków i terminów udzielanych zezwoleń. Nie jest w tym zakresie przekonujący
argument skarżącego, że z analizy poszczególnych decyzji administracyjnych w
sprawie zezwoleń można wysnuć wnioski co do „polityki udzielania zezwoleń”. Tę
7
ostatnią bowiem enigmatyczną sytuację skarżący opiera również wyłącznie na indy-
widualnych aktach organu administracji publicznej.
Rację ma Sąd drugiej instancji stwierdzając, że w ustalonych okolicznościach
sprawy Miasto i Gmina O. nie występowało na ustalonym rynku właściwym w pozycji
przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów. Po pierwsze, o czym już była mowa, to nie
Miasto i Gmina O. podejmowało lub jest odpowiedzialne za indywidualne decyzje
administracyjne właściwego w sprawach zezwoleń organu. Po drugie, Miasto i
Gmina O. wykonywało zadania własne w zakresie między innymi wysypisk oraz
unieszkodliwienia odpadów komunalnych (por. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ten sposób, że powierzyło realizację tych
zadań innemu podmiotowi prawnemu - będącemu spółką handlową z ograniczoną
odpowiedzialnością - Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.
Taki sposób realizacji zadań Gminy jest przewidziany w ustawie z dnia 13 września
1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1
tej ustawy gminy „tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem
czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez
tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych”. W ustalonym w sprawie stanie
faktycznym Miasto i Gmina O. realizowało swoje zadania w przedmiotowym zakresie
przez zlecenie ich wykonywania odrębnemu podmiotowi. Nie powoduje to zdjęcia z
Miasta i Gminy odpowiedzialności za zadanie własne określone w ustawie (por. art. 3
ust. 1 powołanej ustawy), natomiast na pewno spowodowało określoną sytuację na
ustalonym rynku, na którym to nie Miasto i Gmina O. prowadziło działalność gospo-
darczą jako przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów - bo tę działalność prowadziło Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal-
nej i Mieszkaniowej. Z powyższych przyczyn bezzasadna jest pierwsza podstawa
skargi kasacyjnej.
Bezzasadny jest także jedyny zarzut drugiej podstawy dotyczący naruszenia
art. 233 § 1 k.p.c. Ocena dowodów - stosownie do art. 3983
§ 3 k.p.c. - nie może
stanowić podstawy skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 233 §
1 k.p.c. podniesiono nieodpowiednią do tak skonstruowanego zarzutu kwestię nieroz-
ważenia przez Sąd drugiej instancji tego, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunal-
nej i Mieszkaniowej w określonym incydencie odmowy na korzystanie z wysypiska w
U. powołało się na stanowisko Burmistrza reprezentującego w tym wypadku Gminę.
8
W związku z powyższą argumentacją zarzutu należy stwierdzić, że powołany w ten
sposób fakt określonego wpływania na decyzje gospodarcze działającego na rynku
właściwym przedsiębiorstwa nie powodował nieodpowiedzialności tego przedsiębior-
stwa za jego decyzje gospodarcze. Spółka prawa handlowego będąca odrębnym
podmiotem stosunków prawnych na rynku odpowiada za wykonywane czynności
prawne. W stanie faktycznym poddanym osądowi w sprawie odmowa dostępu do
gminnego wysypiska nie została podjęta przez Gminę, została natomiast podjęta
przez działające na rynku przedsiębiorstwo, któremu Gmina zleciła wykonywanie
między innymi zadania w zakresie „administrowania” przedmiotowym wysypiskiem.
Stwierdzając bezzasadność podstaw skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy orzekł
w myśl art. 39814
k.p.c.
========================================