Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 28/09
POSTANOWIENIE
Dnia 4 czerwca 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Marek Sychowicz (sprawozdawca)
Protokolant Iwona Budzik
w sprawie z powództwa Georga G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o odszkodowanie,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 4 czerwca 2009 r.,
na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 4 lutego 2009 r.,
"Czy art. 102 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo
rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 z późn. zm.), miał zastosowanie do
wniosku złożonego po dniu 1 stycznia 1947 r. na podstawie art. 7 ust.
1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn.
zm.) w zw. z art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r.
Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach
wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321 z późn. zm.) o przyznanie prawa
własności czasowej ?"
odmawia podjęcia uchwały.
2
Uzasadnienie
George G. wniósł o zasądzenie na jego rzecz od Skarbu Państwa
odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji administracyjnej
niezgodnej z prawem. Decyzją tą jest orzeczenie Prezydium Rady Narodowej
m. Warszawy z dnia 18 października 1952 r., którą poprzednikowi prawnemu
powoda odmówiono przyznania prawa własności czasowej określonego gruntu
położonego na obszarze m. st. Warszawy (co w prawidłowym ujęciu oznacza
odmowę przeniesienia własności gruntu za opłatą symboliczną z zastrzeżeniem
powrotu własności na rzecz gminy m. st. Warszawy). Samorządowe Kolegium
Odwoławcze decyzją z dnia 2 października 2003 r. stwierdziło nieważność tej
decyzji w części dotyczącej gruntu niezwiązanego z własnością wyodrębnionych
lokali, a w pozostałej części stwierdziło, że wydana ona została z naruszeniem
prawa. Szkodą, której naprawienia domaga się powód, jest strata spowodowana
sprzedażą lokali w budynku znajdującym się na gruncie i utrata korzyści w postaci
czynszu najmu lokali użytkowych w budynku. Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7
lutego 2008 r. uwzględnił powództwo w części obejmującej odszkodowanie za
sprzedane lokale, a w pozostałej części, jako niedotyczące „szkody rzeczywistej”,
oddalił je. Przy rozpoznawaniu apelacji obu stron od wymienionego wyroku
powstało przytoczone w sentencji zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości, które Sąd Apelacyjny przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu. Zagadnienie to pozostaje w związku z okolicznością, że
nieruchomość obejmująca grunt, którego dotyczy sprawa, przed dniem wejścia w
życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.; dalej – „dekret z 1945
r.”) została obciążona hipoteką na rzecz Banku Gospodarstwa Krajowego, a po tym
dniu została oddana w użytkowanie Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. W
tej sytuacji Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość, czy dopuszczalne było przyznanie
prawa własności czasowej gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r., gdy
stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy
wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz.
321 ze zm.; dalej – „przep. wpr. pr. rzecz. i pr. ks. wiecz.”) przez przyznanie prawa
3
zabudowy lub prawa dzierżawy wieczystej w rozumieniu dekretu z 1945 r. należy
od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego (dekret z dnia 11 października 1946 r.,
Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.; dalej – „pr. rzecz.”) rozumieć prawo własności
czasowej „stosownie do przepisów prawa rzeczowego”, a według art. 102 § 1 tego
prawa, jeżeli nieruchomość jest obciążona prawami osób trzecich, czasowe
przeniesienie własności nie jest dopuszczalne. Sąd Apelacyjny bliżej nie uzasadnił,
dlaczego rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego jest potrzebne do
rozstrzygnięcia sprawy, w której zagadnienie to powstało.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się
do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów prawa powołanych przez Sąd
Apelacyjny dopuszczalne było – ze względu na okoliczności faktyczne występujące
w rozpoznawanej sprawie – ustanowienie prawa własności czasowej
nieruchomości (gruntu), której dotyczy sprawa. Zagadnienie to powstało w sprawie
o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnej z prawem decyzji
odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej.
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego nie ma znaczenia
dla rozstrzygnięcia sprawy, w której ono powstało. Powoduje to, że zbędne jest
udzielenie odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd Apelacyjny.
Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy –
kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) podstawę
prawną dochodzonych w sprawie roszczeń jest – jako mający zastosowanie
do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. –
nieobowiązujący już art. 160 § 1 k.p.a. W sprawie rozpoznawanej na tej podstawie
do sądu należy ustalenie, czy nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę, tj. –
jak stanowi ostatnio powołany przepis – „wydanie decyzji z naruszeniem przepisu
art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji”, co oznacza wydanie
decyzji niezgodnej z prawem (zob. art. 4171
§ 2 k.c.), czy szkoda, której
naprawienia domaga się powód została wyrządzona i czy pozostaje w związku
przyczynowym z wydaniem decyzji.
4
W sprawie bezspornie ustalone zostało nastąpienie zdarzenia
wyrządzającego szkodę, tj. wydanie przed dniem 1 września 2004 r. decyzji
o odmowie przyznania prawa własności czasowej, której nieważność została
przed tym dniem w części stwierdzona, a w części stwierdzono wydanie jej
z naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że nie można uznać, iż nie jest to
zdarzenie mogące wyrządzić szkodę, skoro jego wystąpienie zostało stwierdzone
przez właściwy organ administracji publicznej w ramach jego kompetencji i ustawa
łączy z nim obowiązek naprawienia szkody.
Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. decyzji z dnia 2
października 2003 r. oznacza, że organ ten jako właściwy, działając w zakresie
swoich kompetencji (art. 157 § 1 k.p.a.) stwierdził, iż decyzja negatywna Prezydium
Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 18 października 1952 r., odmawiająca
przyznania własności czasowej, jest niezgodna z prawem (tak w części, co do
której stwierdzono jej nieważność, jak i w części, co do której stwierdzono, że
wydana została z naruszeniem prawa), a zatem zgodne z prawem rozpoznanie
wniosku, który spowodował wydanie tej decyzji, powinno zakończyć się wydaniem
decyzji pozytywnej, przyznającej prawo własności czasowej. Stwierdzenie to objęte
jest treścią decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W myśl
powszechnie przyjętego poglądu decyzja podjęta przez organ administracji
publicznej w sprawie należącej do kompetencji tej administracji wiąże sądy w
postępowaniu cywilnym w zakresie objętym jej rozstrzygnięciem. W postępowaniu
cywilnym sądy nie są władne badać prawidłowości podjęcia decyzji
administracyjnej, w szczególności czy istnieją przesłanki, które w świetle przepisów
prawa materialnego stanowiły podstawę jej podjęcia. Dzieje się tak niezależnie od
treści uzasadnienia decyzji. Decyzja jest w zakresie objętym jej treścią – bez
względu na motywy jej podjęcia wyrażone w uzasadnieniu – wyrazem stanowiska
organu administracji publicznej wiążącym sądy w postępowaniu cywilnym.
Niepotrzebne jest zatem rozstrzyganie przedstawionego zagadnienia
prawnego, o ile jego rozstrzygnięcie miałoby posłużyć do podważenia zaistnienia
zdarzenia mogącego wyrządzić szkodę. Nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie
przedstawionego zagadnienia prawnego nie jest również przydatne dla ustalenia
istnienia i rozmiaru szkody, której naprawienia dochodzi powód.
5
Konsekwencją rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego
mogło być wyłącznie stwierdzenie, że prawo własności czasowej mogło być
przyznane poprzednikowi prawnemu powoda albo że przyznane być nie mogło.
Stwierdzenie takie nie może jednakże być potraktowane – jak utrzymuje pozwany –
jako zdarzenie mające znaczenie dla istnienia związku przyczynowego pomiędzy
zdarzeniem wyrządzającym szkodę (wydaniem decyzji niezgodnej z prawem)
a szkodą, której naprawienia dochodzi powód. Zdarzeniem takim mogłaby być
ostateczna decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej zapadła
po stwierdzeniu nieważności i niezgodności z prawem decyzji, która stanowi
podstawę dochodzonego roszczenia. Decyzja taka przesądzałaby bowiem,
że prawo własności czasowej nie powinno być przyznane, a zatem – niezależnie
od niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji – że jego nieprzyznanie nie może
stanowić źródła szkody podlegającej naprawieniu. Jednakże w sprawie przyznania
prawa własności czasowej na rzecz powoda lub jego poprzedników prawnych
decyzja taka nie została wydana. Ponowne wydanie decyzji w przedmiocie, którego
dotyczy wydana niezgodnie z prawem decyzja stanowiąca zdarzenie dające
podstawę do żądania naprawienia szkody wyrządzonej przez jej wydanie, nie jest
potrzebne dla rozstrzygnięcia toczącej się przed sądem sprawy o naprawienie tej
szkody. Nie stanowi bowiem przesłanki rozpoznania powództwa w tej sprawie.
Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego, którego
konsekwencją mogło być ustalenie, że prawo własności czasowej nie podlegało
przyznaniu, oznaczałoby nie tylko rozstrzygnięcie przez sąd kwestii,
do rozstrzygnięcia której wyłącznie powołany został organ administracji publicznej
w postępowaniu administracyjnym (art. 7 dekretu z 1945 r.) ale i że dozwolone jest
samodzielne wykreowanie przez sąd zdarzenia celem wykorzystania go jako
mającego znaczenie dla istnienia związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem
mogącym wyrządzić szkodę a szkodą. Nie można zatem podzielić zapatrywania
pozwanego, że ustalenie w sprawie, w której przedstawione zostało zagadnienie
prawne, czy grunt mógł być przyznany poprzednikowi prawnemu powoda
na własność czasową ze względu na przepis art. 102 § 1 prawa rzeczowego
w zw. z art. XXXIX § 2 przep. wpr. pr. rzecz. i pr. ks. wiecz., jest istotne jako
6
element związku przyczynowego między zdarzeniem mogącym wyrządzić szkodę
a szkodą.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 61 § 1 ustawy
z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn.; Dz. U. z 2002 r.
Nr 240. poz. 2052 ze zm.) postanowił odmówić podjęcia uchwały rozstrzygającej
zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania.