Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 19 sierpnia 2009 r., III CZP 56/09
Sędzia SN Jan Górowski (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Barbara Myszka
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w
W. przeciwko Gminie Miasta O. oraz małoletnim Paulinie D. i Natalii D.
reprezentowanym przez przedstawicielkę ustawową Danielę D. o opróżnienie lokalu
mieszkalnego i określenie odszkodowania, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 19 sierpnia 2009 r. zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Elblągu postanowieniem z dnia 16
kwietnia 2009 r.:
"Czy gmina jest biernie legitymowana w procesie z powództwa Wojskowej
Agencji Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3
ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.)?"
podjął uchwałę:
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o określenie
odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o
zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) gmina nie ma legitymacji biernej.
Uzasadnienie
W sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o opróżnienie
lokalu mieszkalnego i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego przeciwko
małoletnim Paulinie D. i Natalii D., reprezentowanym przez przedstawicielkę
ustawową Danielę D., oraz przeciwko Gminie O. o określenie odszkodowania na
wypadek, gdyby pozwani małoletni nie opuścili lokalu wskutek nieotrzymania lokalu
socjalnego, Sąd Rejonowy w Ostródzie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r.
nakazał małoletnim opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz przyznał im prawo do
lokalu socjalnego, a w pozostałej części oddalił powództwo.
Uzasadniając wyrok w części oddalającej powództwo, Sąd Rejonowy wskazał
na art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych
Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 298 ze zm. –
dalej: "u.z.S.Z.R.P."), zgodnie z którym, w przypadku wykwaterowania małoletniego
dyrektor oddziału regionalnego Agencji występuje do sądu z pozwem o nakazanie
opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu
socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie gminy oraz określenie
odszkodowania. Sąd uznał, że żądanie określenia odszkodowania na wypadek
nieprzyznania małoletnim pozwanym lokalu socjalnego nie mogło zostać
uwzględnione, gdyż było żądaniem przedwczesnym, a ponadto ze względu na brak
interesu prawnego po stronie powódki, właścicielowi lokalu bowiem przysługuje
roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 k.c. i art. 18 ust. 5
ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz.
266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.").
Przy rozpoznaniu apelacji od tego wyroku Sąd Okręgowy w Elblągu powziął
poważne wątpliwości prawne przedstawione w przedłożonym zagadnieniu
prawnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedstawione zagadnienie prawne związane jest z wykładnią art. 45 ust. 3
ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej, z której wynika, że dyrektor regionalnego oddziału Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej (dalej: "Agencja") może, w określonych wypadkach, doprowadzić do
przymusowego przekwaterowania lub wykwaterowania z lokali mieszkalnych,
pozostających w zasobach Agencji. Do przymusowego wykwaterowania dochodzi
zasadniczo w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze
zm.), jednakże w myśl art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., wobec ściśle oznaczonego kręgu
osób, w tym małoletniego, dyrektor Agencji nie wszczyna takiego postępowania,
lecz wytacza powództwo o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie
o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału w procesie
gminy oraz o określenie odszkodowania. Powstaje pytanie, czy ze zwrotu
„wezwanie do udziału w procesie gminy”, który sąsiaduje z „określeniem
odszkodowania” wynika legitymacja bierna gminy w sprawie o ustalenie przyszłego
odszkodowania na rzecz Agencji na wypadek, gdyby gmina nie dostarczyła lokalu
socjalnego eksmitowanym.
Tego rodzaju odszkodowanie określone jest w ustawie o ochronie praw
lokatorów. Zgodnie z art. 18 ust. 4, jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu socjalnego
osobie uprawnionej do niego z mocy wyroku, właścicielowi lokalu, z którego
dokonano eksmisji, przysługuje roszczenie odszkodowawcze do gminy. W interesie
gminy postanowiono w art. 15 ust. 2, że w sprawie o opróżnienie lokalu sąd z
urzędu zawiadamia gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu
podlegającego opróżnieniu w celu umożliwienia jej wstąpienia do sprawy. Zgodnie z
art. 15 ust. 3, do udziału gminy w sprawie o opróżnienie lokalu stosuje się
odpowiednio przepisy o interwencji ubocznej, z wyjątkiem art. 78, art. 79 zdanie
drugie i art. 83 k.p.c.; gmina nie musi wykazywać interesu prawnego, a jej
przystąpienie następuje po stronie powoda.
Z zestawienia art. 15 ust. 2 i 3 oraz art. 18 ust. 4 u.o.p.l. wynika zatem, że
gmina została obciążona odpowiedzialnością odszkodowawczą na wypadek
niedostarczenia lokalu socjalnego osobie eksmitowanego, jeżeli z tego faktu
powstała szkoda wobec właściciela lokalu. Jednocześnie w interesie gminy jest ona
zawiadamiana o wszczęciu postępowania w sprawie o eksmisję w celu
umożliwienia jej wzięcia udziału w sprawie w charakterze interwenienta ubocznego
po stronie powoda. Przepis art. 1a u.o.p.l. stanowi jednak wyraźnie, że jej
przepisów nie stosuje się do lokali pozostających w dyspozycji Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej. Wymaga w związku z tym wyjaśnienia, czy gmina w sprawie o
eksmisję przeciwko małoletniemu oraz o określenie odszkodowania ma status
interwenienta ubocznego, czy też powinna występować jako pozwana.
Nie można ze zwrotu o charakterze procesowym „wezwać gminę do wzięcia
udziału w sprawie” wyciągać wniosku, że gmina ponosi odpowiedzialność
odszkodowawczą wobec Agencji. Odpowiedzialność odszkodowawcza, niezależnie
od rodzaju (deliktowa, kontraktowa, gwarancyjna), musi mieć podstawę w
obowiązujących przepisach prawa cywilnego materialnego. Jeżeli zatem gmina
miałaby ponosić wobec Agencji odpowiedzialność kontraktową, musiałoby
uprzednio istnieć jej zobowiązanie wobec tego podmiotu do dostarczenia
eksmitowanemu lokatorowi lokalu socjalnego. Tym bardziej zobowiązanie takie jest
wymagane w przypadku gwarancyjnej odpowiedzialności odszkodowawczej, nie ma
jednak żadnych podstaw w obowiązującym prawie do konstruowania takich
zobowiązań. Odpowiedzialność gminy wobec właściciela jest zatem
odpowiedzialnością deliktową.
Odpowiedzialność deliktowa gminy jest jednak odpowiedzialnością wyjątkową
ze względu na specyficzną przesłankę bezprawności. Gmina, nie przyznając lokalu
uprawnionemu, nie postępuje wbrew powszechnie obowiązującym regułom
(przepisom lub zasadom współżycia społecznego), lecz jedynie wbrew treści
zobowiązania wykreowanego konstytutywnym orzeczeniem sądu. Rozwiązanie
przyjęte przez prawodawcę w art. 18 ust. 4 u.o.p.l. jest konstrukcją tzw.
zobowiązania ze skutkiem ochronnym wobec osób trzecich. Innymi słowy,
zobowiązanie nastawione na ochronę interesu wierzyciela pośrednio chroni interesy
osób trzecich; w tym wypadku także interes właściciela lokalu. Niedostarczenie
lokalu socjalnego powoduje, że eksmitowany wciąż zajmuje lokal właściciela, a ten
ponosi przez to szkodę. Gmina może być zatem pociągnięta do odpowiedzialności
odszkodowawczej deliktowej tylko dlatego, że pozwala na to art. 18 ust. 4 u.o.p.l.
Nie można uznać, że reguła wynikająca z art. 18 ust. 4 u.o.p.l. może być
przeniesiona na grunt ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, nie jest więc
uzasadnione twierdzenie, iż gmina ponosi analogiczną odpowiedzialność deliktową
wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej za zaniechanie w dostarczeniu lokalu
socjalnego osobom eksmitowanym. Jak stwierdzono, jednoznaczne brzmienie art.
1a u.o.p.l. wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w
dyspozycji Agencji. Dotyczy to zatem także art. 18 ust. 4, który ma charakter
wyjątkowy, a jego "wyjątkowość" polega na tym, że gdyby go nie było, nie byłoby
możliwe pociągnięcie gminy do odpowiedzialności odszkodowawczej wobec
właściciela lokalu. Przepis taki powinien być zatem interpretowany ściśle. Ponadto
nie można stawiać znaku równości pomiędzy Agencją a właścicielem lokalu, o
którym stanowi ustawa o ochronie praw lokatorów i z jednakowego położenia
wyciągać wniosku o możliwości odpowiedniego stosowania art. 18 ust. 4 do lokali
znajdujących się w dyspozycji Agencji.
Położenie prawne i funkcjonalne Agencji oraz właściciela lokalu, o jakim mowa
w art. 18 ust. 4 u.o.p.l., jest różne. Agencja dostarcza lokali żołnierzom i członkom
ich rodzin ze względów związanych z bezpieczeństwem państwa. Trudno zatem
zgodzić się ze stwierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego (gmina) ma
ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą wobec Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Agencję za zaniechanie w dostarczeniu lokalu socjalnego
bliskim byłego żołnierza służącego obronności i bezpieczeństwu państwa
ucieleśnianego w stosunkach cywilnych przez Skarb Państwa.
Inaczej przedstawia się zasadność odszkodowania za zaniechanie gminy
wobec „cywilnego” właściciela lokalu. Ustawa o ochronie lokatorów nakłada na
właściciela nieruchomości lokalowych – wynajmującego szczególne obowiązki.
Jeżeli dochodzi do orzeczenia eksmisji, właściciel lokalu nie musi ponosić dalszych
obciążeń i należy mu się odszkodowanie. Położenie Agencji i „cywilnego”
właściciela lokalu nie przystają do siebie i choćby z funkcjonalnego punktu widzenia
nie można wobec Agencji stosować regulacji art. 18 ust. 4 u.o.p.l. W konkluzji
należy uznać, że odpowiedzialność deliktowa gminy wobec Agencji mogłaby
opierać się jedynie na zasadach ogólnych, zawartych w kodeksie cywilnym.
Także z procesowego punktu widzenia legitymacja bierna gminy budzi
zastrzeżenia. Z uzasadnienia zagadnienia prawnego wynika, że Sąd Okręgowy
zakłada, iż w art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. zawarta jest instytucja dopozwania,
jednocześnie jednak wyraźnie wskazuje, że małoletnich dotyczy eksmisja i
uprawnienie do żądania lokalu socjalnego, natomiast gminy odpowiedzialność
odszkodowawcza wobec Agencji. Stanowisko to jest błędne, gdyż dopozwanie ma
sens tylko wtedy, gdy okazuje się, że powództwo nie zostało wniesione przeciwko
osobie, która powinna być pozwana i następuje w toku sprawy, a nie na jej
początku (art. 194 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.). Ponadto dopozwanie dotyczy
sytuacji, w której co najmniej dwa podmioty są pozwane w sprawie, a roszczenie
procesowe skierowane jest przeciwko obu pozwanym, a nie tylko jednemu. (...)
Nie można zaakceptować wykładni art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., w myśl której
zwrot „wezwanie do udziału w procesie gminy” oznacza dopozwanie, przy czym w
stosunku do gminy wytoczone jest powództwo o ustalenie odpowiedzialności
odszkodowawczej, a wobec małoletniego powództwo o eksmisję i przyznanie
uprawnienia do lokalu socjalnego; są to dwie sprawy z różnymi pozwanymi –
sprawa o eksmisję i przyznanie uprawnienia do lokalu socjalnego (małoletni) oraz
sprawa o ustalenie odszkodowania (gmina). Przepis art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P.
jednak wyraźnie mówi o jednym pozwie i „wezwaniu do udziału w sprawie gminy”,
nie daje zatem podstaw do wniesienia dwóch różnych powództw w dwóch różnych
sprawach ani do uznania, że reguluje dopozwanie gminy.
W art. 15 ust. 2 i 3 u.o.p.l. ustawodawca wskazał, że gmina może być
interwenientem ubocznym w sprawie o eksmisję, a w art. 18 ust. 4 uregulował
odpowiedzialność odszkodowawczą gminy wobec właściciela lokalu. W art. 45 ust.
3 u.z.S.Z.R.P. postanowiono jedynie o „wezwaniu do udziału w procesie gminy”.
Sąd Okręgowy, odwołując się do ustawy o ochronie praw lokatorów i porównując
pozycję gminy z pozycją gminy w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie
zauważył, że gmina w postępowaniu o eksmisję występuje w charakterze
interwenienta ubocznego, o czym wyraźnie stanowi art. 15 ust. 2 oraz 3 u.o.p.l. Z
art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., stanowiącego o wezwaniu do wzięcia udziału w sprawie
gminy, nie wynika inna regulacja. (...)
W konsekwencji należało uznać, że w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej o określenie odszkodowania na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z
dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
gmina nie ma legitymacji biernej.
Z tych przyczyn orzeczono, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).