Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., V CSK 357/09
O trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu
art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) może decydować także
stopień intensyfikacji eksploatacji nieruchomości przez jej użytkownika
wieczystego.
Sędzia SN Marek Sychowicz (przewodniczący)
Sędzia SN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Fundacji "C.W.P.P." w likwidacji w W.
przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta J.G. o ustalenie, po
rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 22 kwietnia 2010 r.
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z
dnia 7 maja 2009 r.
oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził od strony powodowej na rzecz
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 1800 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powodowa Fundacja "C.W.P.P." domagała się obniżenia procentowej stawki
opłaty rocznej w związku z użytkowaniem wieczystym trzech nieruchomości
gruntowych z taką motywacją, że w latach 2000-2001 nastąpiła trwała zmiana
przeznaczenia tych nieruchomości i były one wykorzystane na cele edukacyjne.
Pozwany Skarb Państwa – właściciel nieruchomości – odmówił obniżenia
wspomnianej stawki.
Sąd Okręgowy oddalił powództwo, ustalając, że w dniu 31 grudnia 1998 r.
między "Z.C.J." S.A. a Fundacją doszło do zawarcia umowy darowizny prawa
użytkowania wieczystego należących do Skarbu Państwa trzech nieruchomości
gruntowych. Nieruchomość objęta księgą wieczystą nr 42(...) składała się z
kilkunastu działek, które były wykorzystane przez darczyńcę na cele przemysłowe,
zgodnie z treścią decyzji uwłaszczeniowej z dnia 20 września 1994 r. W decyzji tej
ustalono stawkę procentową w wysokości 3% ceny gruntu. Fundacja przez dłuższy
czas zabiegała o obniżenie rocznej stawki opłaty do poziomu 0,3%, powołując się
na prowadzenie na nieruchomościach objętych darowizną działalności edukacyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia 11 lutego 2008 r.
oddaliło wniosek Fundacji o zmianę orzeczenia Prezydenta J.G. z dnia 30 stycznia
2002 r., w którym odmówiono Fundacji obniżenia stawki procentowej opłaty rocznej
do wysokości 0,3% wartości gruntu. Zdaniem Kolegium, nie wystąpiła trwała zmiana
sposobu korzystania z trzech nieruchomości darowanych Fundacji.
W ocenie Sądu Okręgowego, Fundacja nie udowodniła, że w okresie po
zawarciu umowy darowizny, a przed wydaniem orzeczenia z dnia 30 stycznia
2002 r. nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości objętych
użytkowaniem wieczystym Fundacji. Nieruchomości te nadal miały charakter
przemysłowy. O trwałej zmianie przeznaczenia nieruchomości nie mogą decydować
odpowiednie postanowienia statutu obdarowanej Fundacji, ponieważ zmiana taka
musi rzeczywiście nastąpić. Na uzyskanych w wyniku darowizny nieruchomościach
gruntowych nie prowadzono jednak działalności oświatowej.
Oddalając apelację Fundacji, Sąd Apelacyjny podzielił ustalenia faktyczne
Sądu pierwszej instancji i dokonał wykładni art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm. – dalej:
"u.g.n."). Stwierdził m.in. to, że o trwałej zmianie sposobu korzystania z
nieruchomości nie może przesądzać sam rodzaj działalności statutowej Fundacji,
która była użytkownikiem wieczystym trzech nieruchomości gruntowych i nabyła te
prawa na podstawie umowy darowizny z 1998 r. O takiej zmianie nie decyduje
także podjęta przez Fundację działalność organizatorska. Poprzednik prawny
Fundacji wykorzystywał darowane nieruchomości na cele przemysłowe, a z
obowiązującego w okresie 2000-2001 miejscowego planu ogólnego
zagospodarowania wynikało, że podstawowym przeznaczeniem terenu był przede
wszystkim przemysł. O stałej zmianie sposobu wykorzystania nieruchomości
mogłyby świadczyć, poza wspomnianym planem, także niektóre prawomocne
decyzje administracyjne. Sąd Apelacyjny stwierdził, że materiał dowodowy
wskazywał na prowadzenie przez Fundację okazjonalnego, krótkotrwałego
szkolenia, podejmowanego w kameralnych grupach. Skoro zatem Fundacja w
latach 2000-2001 nie prowadziła stałej, regularnej działalności oświatowej przy
wykorzystaniu trzech nieruchomości gruntowych, to nie było podstaw do
zmniejszenia stawki opłaty rocznej za ten okres. W dodatku możliwość prowadzenia
szkoleń pojawiła się jedynie w odniesieniu do dwóch działek, m.in. tych, na których
urządzono salę konferencyjną, klub dyskusyjny i salę szkoleniową.
W skardze kasacyjnej powodowej Fundacji podniesiono zarzut naruszenia art.
233 k.c. oraz art. 73 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 81 i art. 90 ust. 7 ustawy z dnia 7
września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991 r. Nr 95, poz. 425 ze zm.).
Skarżąca zakwestionowała ocenę Sądu Apelacyjnego, że nie nastąpiła trwała
zmiana sposobu korzystania, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość
została oddana. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Podstawowe znaczenie ma zagadnienie, czy w okresie objętym pozwem, po
nabyciu na podstawie umowy darowizny prawa użytkowania wieczystego gruntu,
doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości powodującej zmianę
celu, na który nieruchomość została oddana, w rozumieniu art. 73 ust. 2 u.g.n.
Wykazanie takiej trwałej zmiany uzasadniało zmianę stawki oprocentowania opłaty
rocznej, tj. znaczne jej obniżenie. W ocenie strony skarżącej, w odniesieniu do
działek objętych użytkowaniem wieczystym doszło do trwałej zmiany sposobu
korzystania z działalności produkcyjnej na nieodpłatną działalność oświatową,
podjętą przez powodową Fundację po dokonaniu przez nią poważnych nakładów
inwestycyjnych. Istotne znaczenie przy tym ma zmiana charakteru działalności
prowadzonej przez Fundację, a nie częstotliwość zajęć oświatowych prowadzonych
w ramach nowej działalności edukacyjnej przy wykonywaniu prawa użytkowania
wieczystego gruntu.
Powstaje kwestia interpretacji formuły „trwałej zmiany sposobu korzystania z
nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który została oddana” w użytkowanie
wieczyste określonemu podmiotowi (art. 73 ust. 2 u.g.n.).
Po pierwsze, chodzi tu o korzystanie z nieruchomości w ramach wykonywania
prawa użytkowania wieczystego (art. 232 i 233 k.c.). Nie każda zmiana korzystania
z nieruchomości uzasadnia zmianę rocznej stawki procentowej w rozumieniu art. 73
ust. 2 u.g.n., musi bowiem dojść do zmiany trwałej, tj. takiej, która prowadzi do
zmiany pierwotnego celu wykorzystania nieruchomości i mieści się w stypizowanym
katalogu takich celów przewidzianych w art. 72 ust. 3 pkt 1-5 u.g.n. Wymaganie
zmiany trwałej oznacza wyłączenie zmiany przejściowej, niezależnie od
prawnogospodarczych przyczyn takiej modyfikacji.
Po drugie, trwała zmiana przeznaczenia nieruchomości może nastąpić
kilkakrotnie w czasie trwania prawa użytkowania wieczystego i może odnosić się do
celu podstawowego, w rozumieniu art. 73 ust. 2 u.g.n., a nie celu wtórnego.
Po trzecie, należy podkreślić decydujące znaczenie stwierdzenie stanu trwałej
zmiany przeznaczenia nieruchomości, a nie samo tylko, nawet daleko posunięte
przygotowanie się użytkownika wieczystego do takiego zdarzenia w wyniku
podjęcia prac o charakterze inwestycyjno-adaptacyjnym (np. wybudowanie
określonych obiektów, modernizacja lub adaptacja obiektów już istniejących
mających służyć nowemu, planowanemu typowi wykorzystania nieruchomości
przez użytkownika wieczystego).
Po czwarte, o trwałości zmiany decydować może także odpowiedni stopień
intensyfikacji przedsięwzięć użytkownika wieczystego, podejmowanych w ramach
przyjętego, nowego sposobu wykorzystania tej nieruchomości. Odpowiedni stopień
eksploatacji nieruchomości pozwala stwierdzić, czy istotnie doszło do trwałej
zmiany celu wykorzystania tej nieruchomości, a także tego, czy inna niż pierwotna
eksploatacja nieruchomości ma charakter jedynie incydentalny lub sporadyczny.
Ocena stopnia intensyfikacji eksploatacji nieruchomości objętej użytkowaniem
wieczystym powinna brać pod uwagę nie tylko sam czynnik ilościowy, ale także
charakter nowej, innej niż pierwotna działalność użytkownika. Innymi słowy, samo
zaniechanie wykorzystania nieruchomości w pierwotnym celu i podjęcie nowej
działalności przez użytkownika wieczystego bez wykazania odpowiedniego stopnia
intensyfikacji takiej działalności nie może oznaczać trwałej zmiany korzystania z
nieruchomości w rozumieniu art. 73 ust. 2 u.g.n.
Po piąte, pojawia się kwestia, jakie kryteria mogą decydować ostatecznie o
trwałej zmianie wykorzystania nieruchomości i jaka jest relacja między tymi
kryteriami; czy należy brać pod uwagę przede wszystkim kryteria formalne, np.
treść odpowiednich planów zagospodarowania przestrzennego lub treść decyzji
administracyjnej obejmującej zezwolenie na budowę, czy także kryteria o
charakterze faktycznym, np. faktyczną modyfikację przeznaczenia nieruchomości,
także wbrew postanowieniom umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, gdy
właściciel gruntu nie korzysta z uprawnienia wynikającego z art. 230 k.c.
W literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego trafnie eksponuje się możliwość
przyjęcia także kryterium faktycznego, art. 73 ust. 2 u.g.n. bowiem nie przewiduje
żadnych ograniczeń w tym zakresie (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19
września 1997 r., III CZP 44/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 21 i z dnia 13 lutego
2009 r., II CSK 268/08, "Monitor Prawniczy" 2009, nr 6, s. 298). Ponadto za takim
kryterium przemawia też samo brzmienie tego przepisu (verbe legis: „zmiana (...)
powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana”). Nie bez
znaczenia pozostaje również długoterminowość prawa użytkowania wieczystego; w
razie kolizji kryterium formalnego i faktycznego, należy dać pierwszeństwo
kryterium formalnemu.
Po szóste, przewidziana w art. 72 ust. 3 u.g.n. opłata roczna dotyczy
wykonywania prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości
gruntowej w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., a nie do wydzielonej w odpowiedni sposób
części takiej nieruchomości (np. określonej działki ewidencyjnej). Oznacza to, że
przy ocenie, czy doszło do trwałej zmiany przeznaczenia nieruchomości, należy
brać pod uwagę obszar całej nieruchomości objętej użytkowaniem, a nie tylko jej
wyodrębnione części.
Ustalony przez Sądy meriti stan faktyczny wskazuje, że po nabyciu przez
stronę powodową użytkowania wieczystego trzech nieruchomości gruntowych nie
doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nich w rozumieniu art. 73 ust. 2
u.g.n., nawet gdy po wykonaniu umowy darowizny strona powodowa
wykorzystywała wszystkie nieruchomości do prowadzenia działalności edukacyjnej
w ramach swej funkcji statutowej, a dawna działalność darczyńcy (działalność
przemysłowa) nie była już w żadnym stopniu kontynuowana.
Jak wspomniano, nie ma w tym zakresie znaczenia sam fakt dokonania przez
stronę powodową poważnych nakładów w celu przygotowania nowej działalności w
miejsce poprzedniej, tj. działalności edukacyjnej, oraz fakt prowadzenia takiej
działalności w okresie objętym żądaniem pozwu. Z ustaleń wynika, że nie
prowadzono w istocie działalności kursowej, a jedynie okazjonalne, krótkotrwałe
szkolenia skierowane do kilkuosobowych grup uczestników. Oznaczało to brak
stałej, regularnej działalności oświatowej w okresie 2000-2001. Wbrew stanowisku
strony skarżącej, czynnik częstotliwości wykorzystywania nieruchomości objętej
użytkowaniem wieczystym, powinien być także brany pod uwagę przy ocenie, czy
nastąpiła trwała zmiana korzystania z takiej nieruchomości. (...) W przeciwnym razie
za trwałą zmianę należałoby uważać każdą deklarację podmiotu uprawnionego o
podjęciu i prowadzeniu nowej jakościowo działalności, innej niż poprzednia, przy
minimalnej, symbolicznej, a niekiedy nawet pozorowanej eksploatacji przedmiotu
użytkowania wieczystego, jeżeli taka deklaracja poparta została także
odpowiednimi nakładami inwestycyjnymi.
Należy wskazać także na ustalenia dotyczące przedmiotowego zasięgu
prowadzonej przez powodową Fundację działalności oświatowej. Żądanie
aktualizacji stawki opłaty rocznej odnosiło się do trzech nieruchomości gruntowych,
oznaczonych w księgach wieczystych, natomiast jedynie w odniesieniu do czterech
działek ustalono stan trwałej zmiany korzystania z tej działki w porównaniu ze
stanem sprzed dokonania darowizny. Co więcej, Sąd Apelacyjny stwierdził, że
możliwość prowadzenia jakichkolwiek szkoleń istniała tylko na dwóch działkach.
Ustalona przez Sądy liczba uczestników szkoleń w latach 2000-2001, a także
istnienie na kilku działkach obiektów nadających się do prowadzenia szkoleń lub
kursów, uzasadniało jednak ostateczną ocenę Sądu Apelacyjnego, że w okresie
objętym żądaniem nie doszło jeszcze – mimo przygotowań czynionych przez
Fundację – do trwałej zmiany sposobu korzystania ze wszystkich trzech
nieruchomości objętych pozwem.
Sąd Apelacyjny ustalił również, że w okresie 2000-2001 r. z miejscowego
planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez Radę
Miejską J.G., wynikało, iż nieruchomości objęte wnioskiem Fundacji znajdowały się
na terenie, którego podstawowym przeznaczeniem jest "przemysł, bazy, składy,
bazy budownictwa, zakłady drobnej wytwórczości, urządzenia infrastruktury
technicznej, zaplecza gospodarki komunalnej i technicznej". Największa działka
położona była na terenie zielonym, bez nakładów inwestycyjnych, a w południowej
części tej działki planowano lokalizację miejskiej oczyszczalni ścieków oraz
projektowano rekultywacje o charakterze leśnym. Jeżeli zatem nie doszło do trwałej
zmiany korzystania z gruntów (z ich celu przemysłowego na cel edukacyjny), to
nadal decydujące znaczenie w zakresie przeznaczenia darowanych Fundacji
gruntów miało jednak kryterium formalne, tj. treść wspomnianego, miejscowego
planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniało to przyjęcie braku
podstaw do żądania stosownej aktualizacji stawki opłaty rocznej (art. 72 ust. 3 pkt 3
u.g.n.). (...)
Z tych względów skarga kasacyjna strony powodowej została oddalona (art.
39814
k.p.c.).