Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 19 maja 2010 r., I CSK 591/09
Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości – w rozumieniu art.
73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – powodująca zmianę celu,
na który nieruchomość została w użytkowanie wieczyste, następuje w wyniku
decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na
tej nieruchomości.
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski
Sędzia SA Jan Futro
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "J.W.C.H." S.A. w Z. przeciwko
Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Stołecznego W. o ustalenie opłaty za
użytkowanie wieczyste, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 19 maja 2010 r. skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2009 r.
oddalił skargę kasacyjną i zasądził od strony powodowej na rzecz pozwanego
Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5400 zł z tytułu
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
W związku z oddaleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w
Warszawie wniosku poprzednika prawnego strony powodowej o ustalenie, że
podwyższenie z dniem 1 stycznia 2004 r. przez Prezydenta m.st. W. jako
reprezentanta Skarbu Państwa opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. Ł. nr 13, jest nieuzasadnione, i
złożeniem przez stronę powodową od orzeczenia tego Kolegium sprzeciwu, przed
Sądem Okręgowym w Warszawie zawisła sprawa we wskazanym przedmiocie. W
sprawie tej wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. Sąd Okręgowy w Warszawie
powództwo oddalił.
Ustalił, że pozwany Skarb Państwa wypowiedział stronie powodowej z dniem
31 grudnia 2003 r. dotychczasową opłatę roczną za użytkowanie wieczyste,
przyjmując, że powinna ona kształtować się w wysokości 3%, a nie 1% ceny
spornej nieruchomości. Zgodnie z decyzją organu administracyjnego z dnia 28 maja
1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na nieruchomości tej
strona powodowa zaplanowała wzniesienie budynku mieszkalno-biurowego z
garażem wielopoziomowym. Pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 7
września 2001 r., a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w dniu 27 kwietnia
2005 r. W decyzji tej powierzchnia użytkowa mieszkań została określona na
21 084,70 m2
, powierzchnia użytkowa lokali usługowych na 2681,80 m2
, a
powierzchnia garaży na 9408,50 m2
. Oznacza to, że z po uzyskaniu pozwolenia na
użytkowanie objęta sporem nieruchomość jest wykorzystywana w 63% na cele
mieszkaniowe, a w 37% na cele usługowe. Sąd Okręgowy podkreślił, że jakkolwiek
już z dniem 28 maja 1999 r. sporna nieruchomość została przeznaczona na cele
mieszkaniowe, to jednak roczna opłata z tytułu jej użytkowania wieczystego do
chwili wydania pozwolenia na użytkowanie powinna wynosić 3% ceny
nieruchomości, nie zaś 1%. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska strony
powodowej, że obniżona opłata powinna być pobierana z chwilą rozpoczęcia
inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Okręgowy powołał się na art. 73
ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (jedn.
tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 – dalej: "u.g.n.").
Strona powodowa wniosła apelację, którą Sąd Apelacyjny w Warszawie
wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. oddalił. Po zaakceptowaniu ustalonego przez
Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, Sąd Apelacyjny uznał, że powództwo nie
zasługiwało na uwzględnienie, zgodnie bowiem z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., w
odniesieniu do nieruchomości położonej w W. przy ul. Ł. nr 13, należało zastosować
stawkę opłaty rocznej w wysokości 3%. Zaktualizowanie tej opłaty, poczynając od
dnia 1 stycznia 2004 r., wobec skutecznego wypowiedzenia przez stronę pozwaną
dotychczasowej opłaty, było więc uzasadnione, gdyż odpowiadało ówczesnemu
przeznaczeniu gruntu. Zdaniem Sądu, mimo decyzji z dnia 7 września 2001 r. o
pozwoleniu na budowę, nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z
nieruchomości. Stan świadczący o takiej zmianie przeznaczenia gruntu stworzyła
dopiero decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, którą wydano w dniu 27 kwietnia
2005 r.
Wyrok Sądu Apelacyjnego strona powodowa zaskarżyła skargą kasacyjną, w
której zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że trwała zmiana
sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu tego przepisu następuje
dopiero z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zaś z wydaniem
decyzji o pozwoleniu na budowę. (...) Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i
uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadność wypowiedzenia stronie powodowej przez stronę pozwaną z
końcem 2003 r. dotychczasowej stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego należy oceniać w ścisłym związku z ówczesnym stanem faktycznym
sprawy. Trzeba zatem wskazać, że w 2003 r. za sporny grunt pobierana była opłata
według stawki 1%, w myśl zaś art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n., taka preferencyjna stawka
procentowa wchodzi w rachubę m.in. w odniesieniu do nieruchomości gruntowych
oddanych na cele mieszkaniowe, natomiast zasadnicza stawka procentowa to
stawka wielkości 3% (art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.). Skarżąca zarzuciła błędne
przyjęcie, że w okresie objętym żądaniem pozwu nie nastąpiła jeszcze trwała
zmiana sposobu korzystania ze spornego gruntu, jakkolwiek już w dniu 7 września
2001 r. zostało wydane pozwolenie na budowę. W związku z powiązaniem tego
zarzutu z twierdzeniem, że w wyniku takiego stanowiska doszło do naruszenia
przez Sąd Apelacyjny art. 73 ust. 2 u.g.n., bliższej analizie należy poddać zwrot
„trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości”, zgodnie bowiem z tym
przepisem, jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste
nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę
celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej
zmienia się stosownie do tego celu.
Stosownie do art. 73 ust. 1 u.g.n., jeżeli nieruchomość gruntowa została
oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty
rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie
wieczyste został określony jako podstawowy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku
wynika, że Sądy obu instancji zgodnie uznały, iż w razie wzniesienia budynku
mieszkalno-usługowego ocena podstawowego przeznaczenia gruntu, a tym samym
i stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, uzależniona jest od celu,
który przeważa. Uwzględniając regulację zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów
z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych
(Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), należy w odniesieniu do zabudowy dokonanej na
spornej nieruchomości uznać, że chodzi tu o budynek mieszkalny, będący obiektem
budowlanym, w którym co najmniej połowa całkowitej powierzchni jest
wykorzystywana do celów mieszkaniowych. W okolicznościach sprawy jest to
wielkość 63%, a więc przekraczająca połowę całkowitej powierzchni budynku. (...)
W analizowanym przepisie mowa jest o korzystaniu, które na gruncie prawa
cywilnego oznacza używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków. Nie ma powodów
do przyjęcia, że w art. 73 ust. 2 u.g.n. ustawodawca użył tego pojęcia w innym,
swoistym sensie, dlatego należy uznać, iż chodzi o używanie nieruchomości w
sposób odmienny od dotychczasowego. Trwała zmiana sposobu korzystania z
nieruchomości powodować ma przy tym zmianę celu, na który została oddana w
użytkowanie wieczyste. Innymi słowy, zmianę przeznaczenia należy odróżniać od
zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.
Z tego założenia wynika, że w omawianej sytuacji nie wystarczy zmiana
przeznaczenia gruntu wynikająca z uchwalenia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego lub samo uzyskanie decyzji ustalającej warunki
zabudowy i zagospodarowania terenu. W obu wypadkach pojawia się tylko
możliwość określonego sposobu korzystania z nieruchomości, a żaden z tych aktów
sam przez się nie prowadzi do zmiany – i to trwałej – sposobu korzystania z gruntu
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2010 r., I CSK 210/09, nie publ.).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd drugiej instancji trafnie przyjął, że
również z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie można łączyć trwałej
zmiany przeznaczenia gruntu, skoro po uzyskaniu takiej decyzji inwestor może w
ogóle nie przystąpić do realizacji budowy lub też przerwać wykonywanie robót
budowlanych. Decyzja o pozwoleniu na budowę, chociaż zezwala na realizację
zatwierdzonego projektu określonego obiektu budowlanego, nie nakłada na
inwestora obowiązku przystąpienia do robót budowlanych i ich zakończenia. Trzeba
zaznaczyć, że jeżeli termin rozpoczęcia robót lub przerwa przekroczy dwa lata,
decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa (art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –
Prawo budowlane, jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Poza tym
z inicjatywy inwestora może zostać wydana decyzja zmieniająca treść pozwolenia
na budowę, np. może nastąpić modyfikacja zaplanowanego sposobu wykorzystania
budynku z mieszkalnego – z pewną częścią lokali użytkowych – na budynek, w
którym mniej niż połowa jego ogólnej powierzchni będzie przeznaczona na cele
mieszkaniowe, co będzie rzutować na klasyfikację przeznaczenia gruntu. Nie
można więc podzielić stanowiska skarżącej, że przesłankę dokonania zmiany
stawki procentowej stanowi ostateczna decyzja o udzieleniu zgody na budowę,
będąca realizacją wcześniejszej decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Z tych
samych względów nie można zaakceptować zapatrywania, że trwałą zmianę
sposobu korzystania z nieruchomości powoduje rozpoczęcie inwestycji budowlanej,
także bowiem w tym wypadku wchodzi w rachubę prawna dopuszczalność zmiany
pozwolenia na budowę nawet w trakcie realizacji inwestycji. Poza tym trudno mówić
o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, jeżeli prace budowlane
mogą być przerwane, a nawet całkowicie zaniechane.
Zmiana sposobu korzystania z nieruchomości ma być trwała, a zatem nie
przejściowa, tymczasowa lub okazjonalna. Trzeba też brać pod rozwagę, że
ustawodawca w odniesieniu do przesłanki „trwałości” nie wprowadza jakichkolwiek
kryteriów, które powinny zostać spełnione, co oznacza, że przesłankę tę należy
obiektywizować, a zamiar użytkownika wieczystego ujmować w perspektywie daty
zakończenia umowy użytkowania wieczystego.
Konstrukcja regulacji zawartej w art. 73 ust. 2 u.g.n. sprawia, że chodzi tutaj
tylko o taką zmianę sposobu korzystania z gruntu, która powoduje zarazem „zmianę
celu, na który nieruchomość została oddana”. W tym zakresie trzeba jednak
uwzględnić wynikające z ustępu 3 ograniczenie, ponieważ musi to być jeden z
celów wyszczególnionych w tym przepisie. Preferencyjną jednoprocentową stawką
objęte są m.in. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste na cele
mieszkaniowe (art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.). Należy także zwrócić uwagę, że w
wypadku zmiany stawki procentowej – inaczej niż w wypadku oddawania gruntu w
użytkowanie wieczyste – zmianę celu przesądza uprzednia zmiana sposobu
korzystania z gruntu. To właśnie dokonana zmiana sposobu korzystania z gruntu
świadczy o zmianie celu. Specyfiką omawianej sytuacji jest więc to, że cel
mieszkaniowy ma wynikać z bieżącego, mieszkaniowego sposobu korzystania z
gruntu. Wznoszenie budynku mieszkalnego na danym gruncie docelowo
ukierunkowane jest na mieszkaniowe korzystanie z tego gruntu, jednakże nie
oznacza, że takie korzystanie ma już miejsce. Dopiero z chwilą zakończenia robót
budowlanych można mówić o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości jako
czynności dokonanej. Rzecz jasna, zakończenie budowy należy oceniać w
kontekście przepisów Prawa budowlanego, z których wynika, że z prawnego punktu
widzenia stan budowy kończy się z chwilą dopuszczenia obiektu budowlanego do
użytkowania (art. 54–60).
W rezultacie, odnosząc przytoczoną argumentację do ustalonego w sprawie
stanu faktycznego, należy podzielić stanowisko Sądu Apelacyjnego, że przesłanka
wskazująca na trwałą zmianę sposobu korzystania pojawiła się dopiero po wydaniu
decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku; innymi słowy, z tą chwilą
powstała prawna możliwość rozpoczęcia przez skarżącą mieszkaniowego sposobu
wykorzystywania nieruchomości.
Z tych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną (art. 39814
k.p.c.).