Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 659/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 23 czerwca 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący)
SSN Iwona Koper
SSN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Agencji Nieruchomości Rolnych w W. -
Oddział Terenowy w P.
przeciwko Gminie C. o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 23 czerwca 2010 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 9 lipca 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony powodowej na
rzecz strony pozwanej kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) zł
tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego
w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
2
Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w P. wniosła
o zasądzenie od pozwanej Gminy C. Wielkie kwoty 963 977 zł wraz z ustawowymi
odsetkami na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1990 r. o zwrocie
korzyści uzyskanych niesłusznie kosztem Skarbu Państwa lub innych państwowych
osób prawnych (Dz. U. Nr 44, poz. 255 ze zm. – dalej: „ustawa o zwrocie
korzyści”).
Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo częściowo. Wyrokiem z dnia 18 lutego
2009 r. zasądził od pozwanej na rzecz powódki kwotę 287 997 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 30 grudnia 2005 r.
Sąd Apelacyjny wyrok Sądu Okręgowego zmienił i powództwo oddalił.
Podstawę wyroku Sądu Apelacyjnego wydanego w dniu 9 lipca 2009 r. stanowiły
następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 27 września 2001 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa –
poprzedniczka prawna powódki – zawarła z pozwaną na podstawie art. 24 ust. 5
pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami
rolnymi Skarbu Państwa (jedn. tekst: Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.,
obecnie jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm. – dalej: „u.g.n.r.”)
umowę nieodpłatnego przekazania własności nieruchomości. Przedmiotem tej
umowy były dwie działki, nr 137/5 i nr 134/2, na których znajdowało się żwirowisko,
przeznaczone w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego:
pierwsza – pod składowisko odpadów komunalnych, a druga – pod zalesienie:
otulinę ochronną. Nieruchomość składająca się z tych dwóch działek o łącznej
powierzchni 8 ha 8723 m2
została przekazana pozwanej w celu powiększenia
wysypiska odpadów komunalnych oraz utworzenia wokół tego wysypiska strefy
ochronnej. Jednakże w 2001 r. pozwana podpisała porozumienie międzygminne
w sprawie utworzenia Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w M. i od 2003 r.
składuje odpady komunalne na jego terenie, w latach zaś 2002-2003 na
przekazanej nieruchomości odbywała się eksploatacja żwiru, z której dochód
pozwanej wyniósł 339 692 zł. Podczas oględzin przekazanej nieruchomości,
przeprowadzonych na zlecenie powódki w dniu 2 lutego 2005 r., stwierdzono, że
3
znajdują się na niej wyrobiska po wydobytym kruszywie, a ponadto – maszyny do
sortowania kruszywa oraz odpady po sortowaniu. W 2007 r. Rada pozwanej gminy
podjęła decyzję o składowaniu na przekazanej nieruchomości odpadów
budowlanych.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 1
ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści, ze względu na subsydiarny charakter tego
przepisu, a tylko art. 24 ust. 5a u.g.n.r. – gdyby ziściły się przewidziane w nim
przesłanki, co jednak nie nastąpiło.
W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła uchybienie art. 1 ust. 1 ustawy
o zwrocie korzyści przez jego niezastosowanie oraz art. 378 § 1 k.p.c. przez
nierozpoznanie podniesionych w apelacji zarzutów naruszenia: art. 1 ust. 1 ustawy
o zwrocie korzyści, art. 6 k.c. oraz art. 233 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z przytoczonych podstaw kasacyjnych na szersze omówienie zasługuje
jedynie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści. Podniesiony także
przez skarżącą zarzut naruszenia art. 378 §1 k.p.c. jest oczywiście bezzasadny,
gdyż – jak trafnie zwróciła na to uwagę już pozwana w odpowiedzi na skargę
kasacyjną – uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie dowodzi
rozważenia przez Sąd podniesionych przez powódkę zarzutów apelacyjnych.
Artykuł 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści stanowi, że jeżeli wskutek
czynności prawnej lub decyzji administracyjnej przenoszącej własność lub inne
prawo majątkowe na niepaństwowe osoby prawne lub osoby fizyczne osoby te
uzyskały niesłusznie korzyść z majątku Skarbu Państwa lub z majątku innych
państwowych osób prawnych, sąd może oznaczyć sposób i wysokość wyrównania
strat, a nawet rozwiązać umowę, rozstrzygając o rozliczeniu między stronami.
Przepis ten ma, w myśl art. 1 ust. 3, zastosowanie tylko do czynności prawnych
i decyzji administracyjnych dokonanych po wejściu w życie ustawy z dnia
23 października 1987 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady
funkcjonowania gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 33, poz. 181); początkowo zaś, aż
do zmiany art. 1 ust. 3 z dniem 27 sierpnia 1991 r., posiadał charakter epizodyczny:
stosował się jedynie do czynności prawnych i decyzji administracyjnych
4
dokonanych po wejściu w życie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o zmianie
niektórych ustaw regulujących zasady funkcjonowania gospodarki narodowej,
a przed dniem wejścia w życie ustawy o zwrocie korzyści. O tym, kto może
wystąpić z przewidzianymi w tym przepisie żądaniami, jest mowa w – kilkakrotnie
nowelizowanym – art. 2. Pierwotnie możliwość wystąpienia z tymi żądaniami była
ograniczona w czasie. Ograniczenie to najpierw łagodzono, przedłużając
miarodajny termin, a z dniem 1 stycznia 1994 r. zniesiono.
Uchwalenie ustawy o zwrocie korzyści stanowiło reakcję na patologie,
występujące w początkowej fazie prywatyzacji. Rozwiązanie zawarte w art. 1 ust. 1
ustawy o zwrocie korzyści wprowadzono, uznając istniejące dotychczas środki
prawne za niewystarczające do ochrony mienia państwowego przed społecznie
nieakceptowanymi uszczupleniami tego mienia w procesach prywatyzacyjnych.
Rozwiązanie to miało zapewnić wyrównanie strat w państwowym mieniu, będących
źródłem niesłusznych korzyści nabywców składników tego mienia, należących do
kręgu niepaństwowych osób prawnych bądź osób fizycznych. Nadanie trwałości
regulacji, która w pierwotnym zamyśle miała charakter epizodyczny, było wyrazem
uznania potrzeby jej istnienia niezależnie od zmieniających się warunków. Ocena ta
bywa jednak obecnie też kwestionowana (por. np. informacje zawarte na ten temat
w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., P 36/07, OTK-
A 2008, nr 6, poz. 103).
Celem ustawy o zwrocie korzyści nie było więc niewątpliwie przeciwdziałanie
jakimkolwiek niepożądanym skutkom komunalizacji mienia państwowego
dokonywanej w drodze aktów, o których mowa w art. 1 ust. 1. Jeżeli przy
uchwalaniu tej ustawy brano pod uwagę komunalizację, to chyba tylko przyznając
w art. 2 uprawnienie do wystąpienia z żądaniami przewidzianymi w art. 1 ust. 1
organowi samorządu terytorialnego. Niemniej jednak gminy i inne jednostki
samorządu terytorialnego należą do wymienionej w art. 1 ust. 1 kategorii
niepaństwowych osób prawnych. Lecz jeżeliby nawet uznać, zgodnie z brzmienie
tego przepisu, przesunięcia majątkowe między Skarbem Państwa lub innymi
państwowymi osobami prawnymi, a jednostkami samorządu terytorialnego, za
podlegające hipotezie tego przepisu, to zastosowanie go w tym zakresie
pozostawałoby, jak wynika z poniższych uwag, raczej tylko teoretyczną
5
możliwością; w każdym razie nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu
w niniejszej sprawie.
Przesłanką zastosowania omawianego przepisu jest uzyskanie niesłusznie
korzyści przez osobę fizyczną lub niepaństwową osobę prawną wskutek przejścia
na nią na podstawie czynności prawnej lub decyzji administracyjnej własności lub
innego prawa majątkowego Skarbu Państwa bądź innej państwowej osoby prawnej.
Przepis ten zakłada więc przede wszystkim przejście na osobę fizyczną lub
niepaństwową osobę prawną własności lub innego prawa majątkowego Skarbu
Państwa bądź innej państwowej osoby prawnej na podstawie czynności prawnej
lub decyzji administracyjnej. Aby zatem mógł być zastosowany art. 1 ust. 1, musi
przede wszystkim dojść – ograniczając się ze względu na okoliczności sprawy do
przypadków, w których chodzi o czynność prawną – do zawarcia umowy
przenoszącej własność ze Skarbu Państwa lub innej państwowej osoby prawnej na
osobę fizyczną lub niepaństwową osobę prawną i umowa ta musi być skuteczna.
Jeżeli jest nieważna i tym samym nie wywiera zamierzonego skutku, nie może być
mowy o zastosowaniu omawianego przepisu już dlatego, że nie wchodzi w takim
razie w grę uzyskanie korzyści z majątku państwowego „wskutek czynności
prawnej”. Podobnie zastosowanie tego przepisu jest wykluczone po, działającym ex
tunc, uchyleniu się przez stronę rozpatrywanej umowy od skutków swego
oświadczenia woli z powodu błędu lub groźby. W takich przypadkach interesy
majątkowe Skarbu Państwa lub innej państwowej osoby prawnej mogą być
chronione tylko na zasadach ogólnych, tj. w szczególności za pomocą roszczenia
windykacyjnego i innych środków prawnych właściwych w razie nieważności lub
unieważnienia umowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 września 2002 r.,
I CKN 461/01, LEX nr 301851). Potwierdza to treść środków prawnych
przewidzianych w art. 1 ust. 1. Przepis ten pozwala wytoczyć powództwo
o ukształtowanie stosunku prawnego przez oznaczenie sposobu i wysokości
wyrównania strat lub przez rozwiązanie umowy i oznaczenie sposobu oraz
wysokości wyrównania strat (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 1997 r.,
I CKN 67/97, OSP 1997, z. 10, poz. 177, a także uchwała Sądu Najwyższego
z dnia 31 stycznia 1996 r., III CZP 2/96, OSNC 1996, nr 6, poz. 79). Rozwiązać lub
zmodyfikować w określony sposób można tylko umowę ważną i skuteczną.
6
Przyjmuje się, że do uzyskania niesłusznie korzyści przez osobę fizyczną lub
niepaństwową osobę prawną wskutek umowy przenoszącej na tę osobę własność
lub inne prawo należące do mienia państwowego dochodzi wówczas, gdy
uwzględniając okoliczności danego przypadku, umowa ta nie przewiduje dla
państwowej osoby prawnej odpłatności we „właściwej” wysokości, „społecznie
akceptowanej” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r.,
P 36/07, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 26 maja 1992 r., I ACr 141/92,
OSA 1992, nr 11, poz. 81, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia
27 października 1994 r., I ACr 499/94, „Wokanda” 1995, nr 5, s. 51, wyrok Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 1996 r., I ACr 31/96, Prawo
Gospodarcze” 1996, nr 12, s. 53). Rozpatruje się tu więc umowę odpłatną i tylko
w związku z nią dostrzega przypadki podpadające pod hipotezę art. 1 ust. 1
ustawy o zwrocie korzyści.
W odniesieniu do umów nieodpłatnych mających za przedmiot
nieruchomości państwowe (samorządu terytorialnego) – czyli takich, do których
należy umowa z dnia 27 września 2001 r. zawarta z pozwaną przez poprzedniczkę
prawną powódki – jest zasadą, że mogą one być dokonywane tylko w sytuacjach
przewidzianych w ustawie i na ściśle określonych zasadach (zob. w szczególności
art. 13, 22 i 59 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
jedn. tekst: Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej: „u.g.n.”, oraz art. 24, 43
i 48 u.g.n.r.). Umowa, w której nieruchomość państwowa (jednostki samorządu
terytorialnego) stanowi przedmiot nieodpłatnego stosunku prawnego
nieprzewidzianego w ustawie, jest, zgodnie z art. 58 §1 k.c., nieważna (por. np.
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1993 r., SA/Wr
910/93, „Wokanda” 1994, nr 5, s. 20, oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia
17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 153). Zgodnie
z wcześniejszymi wyjaśnieniami, art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści nie może
mieć oczywiście zastosowania w razie zawarcia przez państwową osobę prawną
nieodpłatnej umowy wbrew ustawie. Do ochrony interesów majątkowych
państwowej osoby prawnej właściwe są tu, jak wiadomo, inne środki prawne.
Również jednak w razie ważności i skuteczności takiej umowy sam fakt
nieodpłatnego nabycia mienia państwowego przez osobę fizyczną lub
7
niepaństwową osobę prawną nie może uzasadniać zastosowania art. 1 ust. 1
ustawy o zwrocie korzyści. Nieodpłatność należąca tu do istoty zawieranej zgodnie
z ustawą umowy wyklucza możliwość uznania nabytego nieodpłatnie prawa za
niesłusznie uzyskaną korzyść skutkiem tej umowy.
Za niesłusznie uzyskane w rozumieniu art. 1 ust. 1 nie mogą być też uznane
korzyści wynikające z przeznaczenia nabytej nieodpłatnie nieruchomości na inne
cele niż określone w umowie. Nie są one bowiem korzyściami uzyskanymi „wskutek
czynności prawnej”, czyli wskutek danej umowy o nieodpłatne nabycie
nieruchomości, lecz korzyściami uzyskanymi w następstwie nieprawidłowego
wykonania tej umowy. Umowa o nieodpłatne nabycie nieruchomości jest tu zgodna
z ustawą i tym samym ważna. Jej skutki prawne nie nasuwają więc zastrzeżeń,
a tylko realizacja, i jedynie w wadliwym jej wykonaniu można dostrzegać źródła
ujemnie ocenianych korzyści.
Ponieważ cel nieodpłatnego nabycia nieruchomości Skarbu Państwa lub
innej państwowej osoby prawnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia
prawidłowego gospodarowania nieruchomościami państwowymi, wymaga się jego
określenia w umowie o nieodpłatne nabycie oraz przewiduje specjalne sankcje na
wypadek niezgodnego z tym celem korzystania z nabytej nieruchomości (zob.
w szczególności art. 13 ust. 2, art. 22 ust. 1, art. 59 ust. 2 i 5 u.g.n.). Również
w odniesieniu do objętej sporem umowy nieodpłatnego przekazanie nieruchomości
państwowej na podstawie art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r. na własność jednostki
samorządu terytorialnego na cele związane z inwestycjami infrastrukturalnymi,
służącymi wykonywaniu zadań własnych, ustanowiona została specjalna sankcja
na wypadek zbycia nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego lub jej
przeznaczenia na inne cele niż określone w umowie. Zgodnie z art. 24 ust. 5a
u.g.n.r., w przypadku zbycia lub przeznaczenia przez nabywcę nieruchomości na
inne cele niż określone w umowie przed upływem 10 lat licząc od dnia jej nabycia,
Agencja może żądać od podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r.
zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad
określonych w art. 30 ust. 1 u.g.n.r.
8
W związku z tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny w ogóle nie mieści
się w hipotezie art. 1 ust. 1 ustawy o zwrocie korzyści – co samo przez się
wykluczało zastosowanie tego przepisu – nie było potrzeby podejmowania
prowadzonych w toku wcześniejszego postępowania rozważań, czy przepis ten ma
charakter subsydiarny w stosunku do innych środków prawnych.
Ewentualne zastosowanie w sprawie art. 24 ust. 5 pkt 1 u.g.n.r. pozostawało
ze względu na związanie podstawami kasacyjnymi (art. 39813
§1 k.p.c.) poza
zakresem rozpoznania skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c.
oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął
zgodnie z art. 98 w związku z art. 108 §1 i art. 39821
k.p.c.