III SK 8/10
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Jednostka obsługująca sprawę:
-
Forma orzeczenia:
-
Typ składu:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Informacje o źródle orzeczenia:
- Link do źródła orzeczenia
-
Data publikacji:14-11-2012
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Wyrok z dnia 21 września 2010 r.
III SK 8/10
1. W przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art.
199 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171,
poz. 1800 ze zm.), warunkiem nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyczerpanie trybu unormowanego w
art. 201 tego Prawa.
2. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jeżeli uzyskał informację o
naruszeniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków wynikają-
cych z Prawa telekomunikacyjnego w toku postępowania kontrolnego wszczę-
tego na podstawie art. 199 i następnych tego Prawa, nie może nałożyć na
przedsiębiorcę kary pieniężnej za uchybienia, których dotyczyło przedmiotowe
postępowanie kontrolne, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.
209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Przewodniczący SSN Halina Kiryło, Sędziowie SN: Romualda Spyt, Andrzej
Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 wrześ-
nia 2010 r. sprawy z powództwa Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie przeciw-
ko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na
skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War-
szawie z dnia 30 września 2009 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 3 lipca 2007 r. nało-
żył na Telekomunikację Polską SA (powódka) karę pieniężną w wysokości 2.000.000
zł za niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia użytkownikom końcowym swojej
sieci bezpłatnych połączeń z numerami alarmowymi zgodnie z wymaganiami okre-
ślonymi w art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Kara pieniężna została nałożo-
na na podstawie art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z
art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne w dniach 25 kwietnia
2007 r. i 7-31 maja 2007 r. w celu zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-
ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego. Po przeprowadzeniu postę-
powania wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na podstawie art.
210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego kary pieniężnej za czyn określony w art. 209
ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego. W toku postępowania kontrolnego ustalo-
no, że kontrolowany oddział powódki w B. nie posiadał żadnej procedury, z której
wynikałby sposób postępowania w przypadku przewidywanych przerw w łączności
telefonicznej celem zapewnienia użytkownikom końcowym niezbędnych połączeń z
numerami alarmowymi podczas prowadzenia prac naprawczo-serwisowych. W opinii
Prezesa Urzędu usunięcie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości lub
podjęcie działań mających na celu ich usunięcie nie wyłącza stosowania przepisów o
nakładaniu kar pieniężnych.
Powódka zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem, wno-
sząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez uchylenie nałożonej kary pienięż-
nej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyj-
nego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu wydania decyzji przez osobę
nieuprawnioną; art. 201 ustawy, poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pienięż-
ną z pominięciem trybu przewidzianego w tym przepisie, gdyż żadne z dwóch postę-
powań kontrolnych nie zostało zakończone wydaniem zaleceń pokontrolnych, co
uniemożliwia w opinii powódki nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, kara nałożona
przez Prezesa Urzędu ma charakter represyjny, podczas gdy Prawo telekomunika-
cyjne zezwala na nakładanie kar przymuszających. Wreszcie, brak podstaw do nało-
żenia kary pieniężnej, ponieważ Prezes Urzędu dokonał błędnych ustaleń faktycz-
nych w zakresie braku obowiązywania u powódki instrukcji o sposobie postępowania
przez jej pracowników w zakresie realizacji połączeń do służb alarmowych, bowiem
3
od 2005 r. u powódki obowiązuje odpowiednia instrukcja, która zdaniem powódki
kompleksowo reguluje wszelkie kwestie związane z powstającymi zakłóceniami w
funkcjonowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. [..] oddalił
odwołanie powódki. Rozważając zarzut naruszenia art. 201 Prawa telekomunikacyj-
nego przez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z pominięciem trybu przewi-
dzianego w tym przepisie, obejmującego przeprowadzenie kontroli, wydanie zaleceń
pokontrolnych, wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w
wykonaniu zaleceń pokontrolnych wraz z ewentualnym nałożeniem kary pieniężnej,
Sąd Okręgowy stwierdził, że zarzut ten nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy.
Zdaniem Sądu Okręgowego w przepisach Prawa telekomunikacyjnego nie ma norm
uzależniających nałożenie kary pieniężnej od uprzedniego wyczerpania trybu, o któ-
rym mowa w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń
przewidzianych w ustawie Prezes Urzędu nakłada, zgodnie z art. 209 Prawa teleko-
munikacyjnego karę pieniężną, zaś nałożenie kary pieniężnej w przypadku niewyko-
nania zaleceń pokontrolnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem (art. 201
ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Sąd Okręgowy podzielił w tym zakresie argu-
mentację Sądu Apelacyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., VI ACa
929/07, zgodnie z którą przepisy art. 209 ust. 1 i art. 210 ust. 1 Prawa telekomunika-
cyjnego dają samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej wobec jedno-
znacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego.
Powódka zaskarżyła powyższy wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości,
zarzucając naruszenie art. 201 ust. 1-3 w związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomu-
nikacyjnego oraz art. 10 dyrektywy 2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady w
sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE
z 2002 r., L 108, s. 21, dalej jako dyrektywa 2002/20); art. 201 ust. 1-3 Prawa tele-
komunikacyjnego; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 233 k.p.c.
oraz wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji
Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. [...] oddalił
apelację powódki. Według Sądu Apelacyjnego art. 209 ustawy wymienia przypadki,
w których Prezes Urzędu obowiązany jest nałożyć na dany podmiot karę pieniężną,
4
natomiast art. 201 ust. 2 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego upoważnia Prezesa
Urzędu do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 209 Prawa telekomunika-
cyjnego. Tym samym wolą ustawodawcy było odróżnienie sytuacji, w których skut-
kiem niewypełnienia obowiązku wynikającego z Prawa telekomunikacyjnego może
być, choć nie musi, konieczność nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu Apelacyj-
nego zastosowanie w niniejszym przypadku trybu postępowania z art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego byłoby pozbawione sensu, ponieważ niecelowe jest wydawanie
zaleceń pokontrolnych w sprawie usunięcia uchybień i uzależnienia dalszych decyzji
od postępowania kontrolowanego podmiotu, skoro fakt uchybienia obowiązkowi pły-
nącemu z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego wystąpił, ale nieprawidłowości zostały
już usunięte przez dany podmiot, jeszcze przed kontrolą. Zdaniem Sądu Apelacyjne-
go nie można dopuścić takiej sytuacji, za czym opowiada się powódka, że usunięcie
naruszenia przed wszczęciem postępowania kontrolnego albo w jego trakcie prowa-
dziłoby do „puszczenia w niepamięć” uchybienia. Sprzeciwia się temu art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego, nakazujący nałożenie kary pieniężnej. Sąd Apelacyjny podzielił
pogląd doktryny, zgodnie z którym „wszelkie działania Prezesa UKE nakierowane na
usunięcie nieprawidłowości muszą być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w try-
bie kontroli”, ale uznał go za niemający zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ
uchybienia zostały już usunięte, zatem działania Prezesa Urzędu nie były nakierowa-
ne na usunięcie nieprawidłowości, lecz na wyciągnięcie stosownych konsekwencji
prawnych z faktu naruszenia przepisów ustawy.
Sąd Apelacyjny nie podzielił również uzasadnienia sformułowanych w apelacji
zarzutów argumentami o naruszeniu zasady pewności prawa, ochrony zaufania oby-
watela do państwa, dostatecznej określoności przepisów oraz równości wobec
prawa, uznając, że rzekome naruszenia wyżej wymienionych zasad są skutkiem
błędnego przyjęcia, że Prawo telekomunikacyjne przewiduje dwa odrębne tryby na-
kładania tych samych kar pieniężnych na tę samą grupę podmiotów, podczas gdy
ustawa przewiduje dwa tryby nakładania kar pieniężnych, mające zastosowanie w
różnych przypadkach. Sąd Apelacyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art.
10 dyrektywy 2002/20 stwierdzając, że jego treść została prawidłowo wdrożona przez
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego, zaś art. 10 dyrektywy 2002/20 ma zastosowa-
nie wtedy, gdy doszło do naruszenia przepisów wdrażających dyrektywę i naruszenie
to nie zostało usunięte. Natomiast w niniejszej sprawie doszło do naruszenia, które
5
zostało usunięte, zatem tryb postępowania kontrolnego, do którego odnosi się art. 10
dyrektywy 2002/20, nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu Apelacyjnego kara pienięż-
na nałożona na podstawie art. 209 ma charakter represyjny, ponieważ jest to sankcja
za określone zaniedbanie.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego w całości skargą kasacyjną,
wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go wyroku Sądu
Okręgowego i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu z 3
lipca 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi
zarzuciła naruszenie art. 201 ust. 1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nie-
zastosowanie i niewydanie zaleceń pokontrolnych, pomimo zastosowania w niniej-
szej sprawie trybu przewidzianego w art. 199 w związku z art. 200 Prawa telekomu-
nikacyjnego; art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomunika-
cyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę
kary pieniężnej, pomimo braku wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz
pomimo samodzielnego usunięcia ewentualnych naruszeń przez powódkę; art. 10
ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę kary pieniężnej bez za-
pewnienia możliwości uprzedniego usunięcia naruszeń w terminie przewidzianym w
dyrektywie oraz pomimo samodzielnego usunięcia zarzucanych naruszeń przez po-
wódkę; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nałożenie na powódkę
rażąco wygórowanej kary, niewspółmiernej do zakresu naruszenia oraz nieznajdują-
cej uzasadnienia w dotychczasowej działalności powódki.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Od-
nośnie do zarzutu naruszenia art. 201 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego
Prezes Urzędu podtrzymał swoje stanowisko co do odrębności postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej od postępowania kontrolnego prowadzonego na
podstawie art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Prezesa Urzędu art.
209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowią samo-
dzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia
obowiązków wynikających z przepisów ustawy lub odpowiedniej decyzji regulatora
rynku. Przemawia za tym systematyka Prawa telekomunikacyjnego, w której przepisy
uprawniające Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych zostały umieszczone w
wyodrębnionym dziale ustawy, samodzielnie normującym kwestie dotyczące sankcji
6
finansowych z tytułu naruszeń przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prezes
Urzędu podnosi również, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art.
209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego poprzedzone jest „zwykłym” postępowaniem
administracyjnym, podczas gdy nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 201 ust.
3 Prawa telekomunikacyjnego następuje poprzez postępowanie kontrolne i pokon-
trolne. Zdaniem Prezesa Urzędu przeciwko interpretacji przyjętej przez powódkę
przemawia także wykładnia celowościowa, zgodnie z którą, aby zrealizować cele
sankcji, organ regulacji musi mieć możliwość wymierzania ich od razu po stwierdze-
niu naruszenia, o którym mowa w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz w
każdym czasie. Nie można zatem zaakceptować postulatu, by nałożenie kary zawsze
było poprzedzone kontrolą i wydaniem zaleceń pokontrolnych. Odnosząc się do za-
rzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomuni-
kacyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, Prezes Urzędu twierdzi, że prze-
pisy powołanej dyrektywy nie ograniczają możliwości określenia przez Państwo
Członkowskie odrębnego trybu nakładania kar pieniężnych, zatem wprowadzone w
art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 Prawa telekomunikacyjnego rozwiązanie pozwa-
lające Prezesowi Urzędu nakładać kary pieniężne bez uprzedniego wezwania do
usunięcia stwierdzonego naruszenia, należy uznać za rozwiązanie, które pozwala
osiągnąć cel dyrektywy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powódki ma uzasadnione podstawy. Na wstępie należy za-
znaczyć, że istotą niniejszej sprawy jest spór między przedsiębiorcą telekomunika-
cyjnym a regulatorem rynku, dotyczący dopuszczalności nałożenia na przedsiębiorcę
kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku przewidzianego w ustawie Prawo
telekomunikacyjne. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroków Sądu Najwyższego z
14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, w sprawach z
odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę obowiązuje wyż-
szy standard ochrony praw przedsiębiorcy niż w przypadku spraw z odwołania od
decyzji nakładających obowiązki regulacyjne, ze względu na konieczność zapew-
nienia skuteczności w polskim porządku prawnym przepisom Europejskiej Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie w jakim Europej-
7
ski Trybunał Praw Człowieka przyjmuje, że gdy dochodzi do wymierzenia przedsię-
biorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu
regulacji w tym zakresie powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie
obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w
sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE przeciwko Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z
23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa
Ltd pprzeciwko Grecji, LEX nr 520369). Zasady te wiążą zwłaszcza w tych postępo-
waniach, które - tak jak niniejsza sprawa - mają charakter sprawy unijnej z uwagi na
stosowanie przez sądy przepisów prawa krajowego wdrażających dyrektywy Unii
Europejskiej. Sądy krajowe, stosując przepisy prawa krajowego wykonujące prawo
europejskiej, zobligowane są do respektowania zasady ogólnej prawa unijnego, jaką
jest ochrona praw podstawowych (wyrok TSUE z 29 stycznia 2008 r., w sprawie C-
275/06 Promusicae, pkt 62 i n.; wyrok TSUE z 18 marca 2010 r. w sprawie C-317/08
Allassini, pkt 61). Powyższe powoduje, że przepisy upoważniające organ regulacyjny
do nakładania kar pieniężnych podlegają ścisłej wykładni, ograniczającej ryzyko na-
łożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, a szczególne znaczenie ma respektowa-
nie instytucjonalnych i proceduralnych gwarancji praw jednostki przewidzianych w
przepisach Prawa telekomunikacyjnego i przepisach procesowych. Przedsiębiorca
nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego unormowania za-
sad i trybu postępowania przed organem regulacji rynku, nawet gdy stwierdzone w
tym zakresie mankamenty krajowej procedury prowadzą do obniżenia skuteczności
funkcjonowania tego organu poprzez uniemożliwienie mu nakładania kar pieniężnych
mających charakter represyjny, prewencyjny oraz dyscyplinujący. Do ustawodawcy
należy bowiem odpowiednie, zgodne z prawem unijnym oraz standardem konwen-
cyjnym, ukształtowanie zasad i trybu kontroli przez regulatora rynku wykonywania
przez uczestników rynku obowiązków nałożonych z mocy prawa lub decyzji tego or-
ganu, zaś rolą sądu jest - przy rozstrzyganiu sporu między przedsiębiorcą a organem
regulacji - zapewnienie nie tylko skuteczności prawu unijnemu i krajowemu, ale także
należytej ochrony prawom podstawowym jednostki (wyrok Sądu Najwyższego z 14
kwietnia 2010 r., III SK 1/10).
Niniejsza sprawa została wszczęta wniesieniem przez powódkę odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu z dnia 3 lipca 2007 r. Decyzja ta została wydana na podsta-
wie przepisów art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z
8
art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przy czym podstawę faktyczną tej decyzji
stanowiły ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w okresie od 25
kwietnia 2007 r. do 15 maja 2007 r., w ramach postępowania kontrolnego wszczęte-
go w dniu 25 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Z
powyższego wynika, że Prezes Urzędu najpierw wszczął postępowanie kontrolne na
podstawie art. 199 ustawy celem zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-
ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, a następnie wszczął w dniu
22 maja 2007 r. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za czyn opisany
w art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego, to jest za naruszenie obowiąz-
ku, o którym mowa w art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, włączając do tego postę-
powania materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania kontrolnego. W tych
niespornych okolicznościach przedstawione przez powódkę zarzuty naruszenia art.
201 Prawa telekomunikacyjnego są bezprzedmiotowe, gdyż niniejsze postępowanie
nie dotyczy decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolnego
na podstawie art. 199 i 201 Prawa telekomunikacyjnego, lecz decyzji wydanej po
przeprowadzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd Najwyższy
w obecnym składzie uznaje za prawidłowe w całości zapatrywania wyrażone w niniej-
szej sprawie przez Sądy pierwszej i drugiej instancji, a także Prezesa Urzędu, że
przepisy art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyj-
nego stanowią samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, bez konieczno-
ści uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa teleko-
munikacyjnego.
Należy jednak rozważyć, czy Prezes Urzędu mógł wszcząć na podstawie art.
210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego postępowa-
nie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w
art. 77 Prawa telekomunikacyjnego w sytuacji, gdy wcześniej wszczął - w odniesieniu
do tego samego zdarzenia i tego samego przedsiębiorcy - postępowanie kontrolne
na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Należy w związku z tym zważyć,
że wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 199 Prawa telekomunika-
cyjnego powoduje, że dalszy tryb procedowania przez Prezesa Urzędu determinowa-
ny jest przez wymagania ustanowione w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Prze-
pis ten normuje kolejne etapy postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w
wykonaniu obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę na mocy ustawy lub na pod-
9
stawie decyzji. Stosownie do art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypad-
ku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie wypełnia obowiązków wynikających z ustawy,
Prezes Urzędu wydaje zalecenia pokontrolne. Przedsiębiorca zobowiązany jest usu-
nąć stwierdzone nieprawidłowości lub przedstawić stosowne wyjaśnienia w terminie
wyznaczonym w tym przepisie. Dopiero po jego bezskutecznym upływie Prezes
Urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego,
w której stosownie do art. 201 ust. 3 lit. c ustawy może nałożyć karę pieniężną, gdy
naruszenie ustawy wypełnia znamiona jednego z czynów opisanych w art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego. Skoro art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje
sposób postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsię-
biorcy telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył takie uchybie-
nia w wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199, niedo-
zwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 210 ust. 1 w
związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie nałożenia kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wyni-
kających z przepisów ustawy, których respektowania dotyczyło postępowanie kon-
trolne. Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie za niezgodną z wiążącym
Rzeczpospolitą Polską standardem wynikającym z Europejskiej Konwencji o Ochro-
nie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy uznać praktykę wykorzystywa-
nia informacji uzyskanych w toku postępowania kontrolnego do nakładania kary
pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomuni-
kacyjnego, bez wyczerpania trybu postępowania kontrolnego oraz w odniesieniu do
tych samych zachowań strony takiego postępowania, których przedmiotowe postę-
powanie kontrolne dotyczy.
Przeciwko dopuszczalności wydania przez Prezesa Urzędu w niniejszej spra-
wie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.
209 ust. 1 pkt 18 ustawy przemawia także prawo unijne. Przepis art. 201 ustawy, jak
trafnie podnosi powódka, implementuje art. 10 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w niniejszej sprawie, wyłączał możli-
wość nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy przedsiębiorca zaprzestał narusze-
nia obowiązków uregulowanych w dyrektywie 2002/20, wykonując zalecenia pokon-
trolne krajowego organu regulacyjnego lub zaniechał takiego naruszenia przed
wszczęciem postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 w
10
pierwotnym brzmieniu, państwa członkowskie zobowiązane były wprowadzić przepi-
sy pozwalające krajowemu organowi regulacyjnemu żądać, aby przedsiębiorstwa
telekomunikacyjne udostępniały mu informacje niezbędne do weryfikacji, czy re-
spektują obowiązki objęte zakresem dyrektywy 2002/20 oraz dyrektywami wymienio-
nymi w jej art. 6 ust. 2. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 regulował zaś precy-
zyjnie zasady postępowania krajowego organu regulacyjnego w przypadku stwier-
dzenia, na podstawie informacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20,
że przedsiębiorstwo telekomunikacyjne nie spełniło jednego z obowiązków, o których
mowa w art. 10 ust. 1. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 nie budzi w tej kwestii
żadnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu Najwyższego; krajowy organ regulacji
miał obowiązek poinformować o stwierdzonym naruszeniu przedsiębiorcę, wysłuchać
przedsiębiorcę lub wyznaczyć termin usunięcia naruszenia. Dopiero w przypadku
niedochowania tego terminu, stosownie do art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20, krajowy
organ regulacyjny mógł nałożyć karę pieniężną. Takie ukształtowanie uprawnień
krajowych organów regulacyjnych podyktowane jest złożonością materii, do której
odnosi się dyrektywa 2002/20 oraz nowością przewidzianych w niej uregulowań w
systemie prawa unijnego i systemach prawnych państw członkowskich. Prawodawca
unijny wyszedł w tym przypadku z założenia, że nałożenie kary pieniężnej stanowi
ostateczność i jest możliwe po uprzednim sprecyzowaniu przez krajowy organ regu-
lacyjny, jak przedsiębiorstwo powinno zachowywać się na rynku objętym zakresem
zastosowania dyrektywy 2002/20. Możliwość nakładania kar pieniężnych za każde
naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wdrażających dyrektywę 2002/20
i inne dyrektywy telekomunikacyjne, wymienione w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, wiąza-
łaby się ze zbyt dużym ryzykiem dla przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, stwarza-
jąc niepotrzebną barierę dla innowacji, inwestycji i konkurencji na rynku poddanym
regulacji.
Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 znajduje
potwierdzenie w brzmieniu art. 10 po zmianach wprowadzonych na podstawie dy-
rektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140 z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniającej dyrektywę 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i
usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łącz-
ności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwo-
leń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE z 2009 L337,
11
s. 37). Nowelizacja dyrektywy 2002/20 w tym zakresie usunęła wynikające z dotych-
czasowego brzmienia art. 10 przeszkody w zapewnieniu skutecznego nadzoru nad
respektowaniem obowiązków wynikających z przepisów tej dyrektywy. W aktualnym
brzmieniu art. 10 ust. 1 dyrektywy nakazuje państwom członkowskim ustanowić
przepisy, które umożliwią krajowym organom regulacyjnym monitorowanie przestrze-
gania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków przewidzianych w
dyrektywie, a nałożonych na podstawie krajowych przepisów wdrażających. W tym
celu art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 nakazuje państwom członkowskim wprowadzić
do krajowego systemu prawnego przepisy pozwalające krajowym organom regula-
cyjnym żądać od przedsiębiorców telekomunikacyjnych udostępniania informacji nie-
zbędnych do weryfikacji, czy przedsiębiorstwa te wywiązują się z obowiązków prze-
widzianych w dyrektywie. W przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z obowiąz-
ków, do których odnosi się dyrektywa 2002/20, przepis art. 10 ust. 2 nakazuje pań-
stwom członkowskim tak ukształtować postępowanie, aby krajowy organ regulacyjny
poinformował przedsiębiorstwo o stwierdzonym naruszeniu oraz zapewnił mu możli-
wość ustosunkowania się do zarzutu naruszenia obowiązków objętych zakresem
wyżej wymienionej dyrektywy. Przepis art. 10 ust. 2 w obecnym brzmieniu jest jasny i
klarowny i nie wynika z niego, by krajowy organ regulacyjny zobowiązany był wyzna-
czyć przedsiębiorstwu termin usunięcia naruszeń. Przepis ten mówi jedynie o obo-
wiązku wysłuchania przedsiębiorcy, przed podjęciem środków wymienionych w art.
10 ust. 3. Przepis ten nakazuje państwom członkowskim wyposażenie krajowego
organu regulacyjnego w kompetencje pozwalające mu żądać zaprzestania naruszeń
obowiązków objętych dyrektywą. Krajowy organ regulacyjny może przy tym nakazać
natychmiastowe zaniechanie naruszenia albo wyznaczyć termin na jego usunięcie.
Dodatkowo organ może podejmować inne „odpowiednie i proporcjonalne środki”,
które mają służyć „zapewnieniu przestrzegania przepisów”. Jednym z takich środ-
ków, wymienionym wprost w art. 10 ust. 3 lit. a dyrektywy 2002/20, są „odstraszające
sankcje finansowe, które mogą obejmować okresowe sankcje z mocą wsteczną”.
Dopiero z przepisu art. 10 ust. 3 w obecnym brzmieniu wynika, że nie ma unijnego
obowiązku zapewnienia przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu możliwości uprzed-
niego usunięcia naruszenia. Prawo UE nie zakazuje również możliwości ukarania
przedsiębiorstwa za naruszenie przepisów, które w toku postępowania zostało usu-
nięte. Przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość nakładania kar pieniężnych o cha-
12
rakterze odstraszającym za zachowania, które miały miejsce przed wszczęciem
postępowania. Opisana powyżej zmiana art. 10 dyrektywy 2002/20 potwierdza do-
datkowo słuszność zarzutu naruszenia tego przepisu w poprzednim brzmieniu, pod-
niesionego przez powódkę w niniejszym postępowaniu. W tych okoliczności rozwa-
żanie zarzutu naruszenia art. 210 ust. 2 ustawy, poprzez nałożenie na powódkę ra-
żąco wygórowanej kary, jest zbędne.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.
========================================
III SK 8/10
1. W przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art.
199 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171,
poz. 1800 ze zm.), warunkiem nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyczerpanie trybu unormowanego w
art. 201 tego Prawa.
2. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jeżeli uzyskał informację o
naruszeniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków wynikają-
cych z Prawa telekomunikacyjnego w toku postępowania kontrolnego wszczę-
tego na podstawie art. 199 i następnych tego Prawa, nie może nałożyć na
przedsiębiorcę kary pieniężnej za uchybienia, których dotyczyło przedmiotowe
postępowanie kontrolne, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.
209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Przewodniczący SSN Halina Kiryło, Sędziowie SN: Romualda Spyt, Andrzej
Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 wrześ-
nia 2010 r. sprawy z powództwa Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie przeciw-
ko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na
skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War-
szawie z dnia 30 września 2009 r. [...]
u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w
Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania
kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 3 lipca 2007 r. nało-
żył na Telekomunikację Polską SA (powódka) karę pieniężną w wysokości 2.000.000
zł za niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia użytkownikom końcowym swojej
sieci bezpłatnych połączeń z numerami alarmowymi zgodnie z wymaganiami okre-
ślonymi w art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Kara pieniężna została nałożo-
na na podstawie art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z
art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne w dniach 25 kwietnia
2007 r. i 7-31 maja 2007 r. w celu zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-
ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego. Po przeprowadzeniu postę-
powania wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na podstawie art.
210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego kary pieniężnej za czyn określony w art. 209
ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego. W toku postępowania kontrolnego ustalo-
no, że kontrolowany oddział powódki w B. nie posiadał żadnej procedury, z której
wynikałby sposób postępowania w przypadku przewidywanych przerw w łączności
telefonicznej celem zapewnienia użytkownikom końcowym niezbędnych połączeń z
numerami alarmowymi podczas prowadzenia prac naprawczo-serwisowych. W opinii
Prezesa Urzędu usunięcie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości lub
podjęcie działań mających na celu ich usunięcie nie wyłącza stosowania przepisów o
nakładaniu kar pieniężnych.
Powódka zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem, wno-
sząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez uchylenie nałożonej kary pienięż-
nej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyj-
nego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu wydania decyzji przez osobę
nieuprawnioną; art. 201 ustawy, poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pienięż-
ną z pominięciem trybu przewidzianego w tym przepisie, gdyż żadne z dwóch postę-
powań kontrolnych nie zostało zakończone wydaniem zaleceń pokontrolnych, co
uniemożliwia w opinii powódki nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, kara nałożona
przez Prezesa Urzędu ma charakter represyjny, podczas gdy Prawo telekomunika-
cyjne zezwala na nakładanie kar przymuszających. Wreszcie, brak podstaw do nało-
żenia kary pieniężnej, ponieważ Prezes Urzędu dokonał błędnych ustaleń faktycz-
nych w zakresie braku obowiązywania u powódki instrukcji o sposobie postępowania
przez jej pracowników w zakresie realizacji połączeń do służb alarmowych, bowiem
3
od 2005 r. u powódki obowiązuje odpowiednia instrukcja, która zdaniem powódki
kompleksowo reguluje wszelkie kwestie związane z powstającymi zakłóceniami w
funkcjonowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. [..] oddalił
odwołanie powódki. Rozważając zarzut naruszenia art. 201 Prawa telekomunikacyj-
nego przez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z pominięciem trybu przewi-
dzianego w tym przepisie, obejmującego przeprowadzenie kontroli, wydanie zaleceń
pokontrolnych, wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w
wykonaniu zaleceń pokontrolnych wraz z ewentualnym nałożeniem kary pieniężnej,
Sąd Okręgowy stwierdził, że zarzut ten nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy.
Zdaniem Sądu Okręgowego w przepisach Prawa telekomunikacyjnego nie ma norm
uzależniających nałożenie kary pieniężnej od uprzedniego wyczerpania trybu, o któ-
rym mowa w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń
przewidzianych w ustawie Prezes Urzędu nakłada, zgodnie z art. 209 Prawa teleko-
munikacyjnego karę pieniężną, zaś nałożenie kary pieniężnej w przypadku niewyko-
nania zaleceń pokontrolnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem (art. 201
ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Sąd Okręgowy podzielił w tym zakresie argu-
mentację Sądu Apelacyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., VI ACa
929/07, zgodnie z którą przepisy art. 209 ust. 1 i art. 210 ust. 1 Prawa telekomunika-
cyjnego dają samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej wobec jedno-
znacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego.
Powódka zaskarżyła powyższy wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości,
zarzucając naruszenie art. 201 ust. 1-3 w związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomu-
nikacyjnego oraz art. 10 dyrektywy 2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady w
sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE
z 2002 r., L 108, s. 21, dalej jako dyrektywa 2002/20); art. 201 ust. 1-3 Prawa tele-
komunikacyjnego; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 233 k.p.c.
oraz wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji
Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. [...] oddalił
apelację powódki. Według Sądu Apelacyjnego art. 209 ustawy wymienia przypadki,
w których Prezes Urzędu obowiązany jest nałożyć na dany podmiot karę pieniężną,
4
natomiast art. 201 ust. 2 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego upoważnia Prezesa
Urzędu do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 209 Prawa telekomunika-
cyjnego. Tym samym wolą ustawodawcy było odróżnienie sytuacji, w których skut-
kiem niewypełnienia obowiązku wynikającego z Prawa telekomunikacyjnego może
być, choć nie musi, konieczność nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu Apelacyj-
nego zastosowanie w niniejszym przypadku trybu postępowania z art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego byłoby pozbawione sensu, ponieważ niecelowe jest wydawanie
zaleceń pokontrolnych w sprawie usunięcia uchybień i uzależnienia dalszych decyzji
od postępowania kontrolowanego podmiotu, skoro fakt uchybienia obowiązkowi pły-
nącemu z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego wystąpił, ale nieprawidłowości zostały
już usunięte przez dany podmiot, jeszcze przed kontrolą. Zdaniem Sądu Apelacyjne-
go nie można dopuścić takiej sytuacji, za czym opowiada się powódka, że usunięcie
naruszenia przed wszczęciem postępowania kontrolnego albo w jego trakcie prowa-
dziłoby do „puszczenia w niepamięć” uchybienia. Sprzeciwia się temu art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego, nakazujący nałożenie kary pieniężnej. Sąd Apelacyjny podzielił
pogląd doktryny, zgodnie z którym „wszelkie działania Prezesa UKE nakierowane na
usunięcie nieprawidłowości muszą być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w try-
bie kontroli”, ale uznał go za niemający zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ
uchybienia zostały już usunięte, zatem działania Prezesa Urzędu nie były nakierowa-
ne na usunięcie nieprawidłowości, lecz na wyciągnięcie stosownych konsekwencji
prawnych z faktu naruszenia przepisów ustawy.
Sąd Apelacyjny nie podzielił również uzasadnienia sformułowanych w apelacji
zarzutów argumentami o naruszeniu zasady pewności prawa, ochrony zaufania oby-
watela do państwa, dostatecznej określoności przepisów oraz równości wobec
prawa, uznając, że rzekome naruszenia wyżej wymienionych zasad są skutkiem
błędnego przyjęcia, że Prawo telekomunikacyjne przewiduje dwa odrębne tryby na-
kładania tych samych kar pieniężnych na tę samą grupę podmiotów, podczas gdy
ustawa przewiduje dwa tryby nakładania kar pieniężnych, mające zastosowanie w
różnych przypadkach. Sąd Apelacyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art.
10 dyrektywy 2002/20 stwierdzając, że jego treść została prawidłowo wdrożona przez
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego, zaś art. 10 dyrektywy 2002/20 ma zastosowa-
nie wtedy, gdy doszło do naruszenia przepisów wdrażających dyrektywę i naruszenie
to nie zostało usunięte. Natomiast w niniejszej sprawie doszło do naruszenia, które
5
zostało usunięte, zatem tryb postępowania kontrolnego, do którego odnosi się art. 10
dyrektywy 2002/20, nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu Apelacyjnego kara pienięż-
na nałożona na podstawie art. 209 ma charakter represyjny, ponieważ jest to sankcja
za określone zaniedbanie.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego w całości skargą kasacyjną,
wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go wyroku Sądu
Okręgowego i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu z 3
lipca 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi
zarzuciła naruszenie art. 201 ust. 1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nie-
zastosowanie i niewydanie zaleceń pokontrolnych, pomimo zastosowania w niniej-
szej sprawie trybu przewidzianego w art. 199 w związku z art. 200 Prawa telekomu-
nikacyjnego; art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomunika-
cyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę
kary pieniężnej, pomimo braku wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz
pomimo samodzielnego usunięcia ewentualnych naruszeń przez powódkę; art. 10
ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę kary pieniężnej bez za-
pewnienia możliwości uprzedniego usunięcia naruszeń w terminie przewidzianym w
dyrektywie oraz pomimo samodzielnego usunięcia zarzucanych naruszeń przez po-
wódkę; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nałożenie na powódkę
rażąco wygórowanej kary, niewspółmiernej do zakresu naruszenia oraz nieznajdują-
cej uzasadnienia w dotychczasowej działalności powódki.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Od-
nośnie do zarzutu naruszenia art. 201 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego
Prezes Urzędu podtrzymał swoje stanowisko co do odrębności postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej od postępowania kontrolnego prowadzonego na
podstawie art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Prezesa Urzędu art.
209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowią samo-
dzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia
obowiązków wynikających z przepisów ustawy lub odpowiedniej decyzji regulatora
rynku. Przemawia za tym systematyka Prawa telekomunikacyjnego, w której przepisy
uprawniające Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych zostały umieszczone w
wyodrębnionym dziale ustawy, samodzielnie normującym kwestie dotyczące sankcji
6
finansowych z tytułu naruszeń przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prezes
Urzędu podnosi również, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art.
209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego poprzedzone jest „zwykłym” postępowaniem
administracyjnym, podczas gdy nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 201 ust.
3 Prawa telekomunikacyjnego następuje poprzez postępowanie kontrolne i pokon-
trolne. Zdaniem Prezesa Urzędu przeciwko interpretacji przyjętej przez powódkę
przemawia także wykładnia celowościowa, zgodnie z którą, aby zrealizować cele
sankcji, organ regulacji musi mieć możliwość wymierzania ich od razu po stwierdze-
niu naruszenia, o którym mowa w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz w
każdym czasie. Nie można zatem zaakceptować postulatu, by nałożenie kary zawsze
było poprzedzone kontrolą i wydaniem zaleceń pokontrolnych. Odnosząc się do za-
rzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomuni-
kacyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, Prezes Urzędu twierdzi, że prze-
pisy powołanej dyrektywy nie ograniczają możliwości określenia przez Państwo
Członkowskie odrębnego trybu nakładania kar pieniężnych, zatem wprowadzone w
art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 Prawa telekomunikacyjnego rozwiązanie pozwa-
lające Prezesowi Urzędu nakładać kary pieniężne bez uprzedniego wezwania do
usunięcia stwierdzonego naruszenia, należy uznać za rozwiązanie, które pozwala
osiągnąć cel dyrektywy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powódki ma uzasadnione podstawy. Na wstępie należy za-
znaczyć, że istotą niniejszej sprawy jest spór między przedsiębiorcą telekomunika-
cyjnym a regulatorem rynku, dotyczący dopuszczalności nałożenia na przedsiębiorcę
kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku przewidzianego w ustawie Prawo
telekomunikacyjne. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroków Sądu Najwyższego z
14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, w sprawach z
odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę obowiązuje wyż-
szy standard ochrony praw przedsiębiorcy niż w przypadku spraw z odwołania od
decyzji nakładających obowiązki regulacyjne, ze względu na konieczność zapew-
nienia skuteczności w polskim porządku prawnym przepisom Europejskiej Konwencji
o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie w jakim Europej-
7
ski Trybunał Praw Człowieka przyjmuje, że gdy dochodzi do wymierzenia przedsię-
biorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu
regulacji w tym zakresie powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie
obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w
sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE przeciwko Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z
23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa
Ltd pprzeciwko Grecji, LEX nr 520369). Zasady te wiążą zwłaszcza w tych postępo-
waniach, które - tak jak niniejsza sprawa - mają charakter sprawy unijnej z uwagi na
stosowanie przez sądy przepisów prawa krajowego wdrażających dyrektywy Unii
Europejskiej. Sądy krajowe, stosując przepisy prawa krajowego wykonujące prawo
europejskiej, zobligowane są do respektowania zasady ogólnej prawa unijnego, jaką
jest ochrona praw podstawowych (wyrok TSUE z 29 stycznia 2008 r., w sprawie C-
275/06 Promusicae, pkt 62 i n.; wyrok TSUE z 18 marca 2010 r. w sprawie C-317/08
Allassini, pkt 61). Powyższe powoduje, że przepisy upoważniające organ regulacyjny
do nakładania kar pieniężnych podlegają ścisłej wykładni, ograniczającej ryzyko na-
łożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, a szczególne znaczenie ma respektowa-
nie instytucjonalnych i proceduralnych gwarancji praw jednostki przewidzianych w
przepisach Prawa telekomunikacyjnego i przepisach procesowych. Przedsiębiorca
nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego unormowania za-
sad i trybu postępowania przed organem regulacji rynku, nawet gdy stwierdzone w
tym zakresie mankamenty krajowej procedury prowadzą do obniżenia skuteczności
funkcjonowania tego organu poprzez uniemożliwienie mu nakładania kar pieniężnych
mających charakter represyjny, prewencyjny oraz dyscyplinujący. Do ustawodawcy
należy bowiem odpowiednie, zgodne z prawem unijnym oraz standardem konwen-
cyjnym, ukształtowanie zasad i trybu kontroli przez regulatora rynku wykonywania
przez uczestników rynku obowiązków nałożonych z mocy prawa lub decyzji tego or-
ganu, zaś rolą sądu jest - przy rozstrzyganiu sporu między przedsiębiorcą a organem
regulacji - zapewnienie nie tylko skuteczności prawu unijnemu i krajowemu, ale także
należytej ochrony prawom podstawowym jednostki (wyrok Sądu Najwyższego z 14
kwietnia 2010 r., III SK 1/10).
Niniejsza sprawa została wszczęta wniesieniem przez powódkę odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu z dnia 3 lipca 2007 r. Decyzja ta została wydana na podsta-
wie przepisów art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z
8
art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przy czym podstawę faktyczną tej decyzji
stanowiły ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w okresie od 25
kwietnia 2007 r. do 15 maja 2007 r., w ramach postępowania kontrolnego wszczęte-
go w dniu 25 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Z
powyższego wynika, że Prezes Urzędu najpierw wszczął postępowanie kontrolne na
podstawie art. 199 ustawy celem zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-
ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, a następnie wszczął w dniu
22 maja 2007 r. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za czyn opisany
w art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego, to jest za naruszenie obowiąz-
ku, o którym mowa w art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, włączając do tego postę-
powania materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania kontrolnego. W tych
niespornych okolicznościach przedstawione przez powódkę zarzuty naruszenia art.
201 Prawa telekomunikacyjnego są bezprzedmiotowe, gdyż niniejsze postępowanie
nie dotyczy decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolnego
na podstawie art. 199 i 201 Prawa telekomunikacyjnego, lecz decyzji wydanej po
przeprowadzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd Najwyższy
w obecnym składzie uznaje za prawidłowe w całości zapatrywania wyrażone w niniej-
szej sprawie przez Sądy pierwszej i drugiej instancji, a także Prezesa Urzędu, że
przepisy art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyj-
nego stanowią samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, bez konieczno-
ści uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa teleko-
munikacyjnego.
Należy jednak rozważyć, czy Prezes Urzędu mógł wszcząć na podstawie art.
210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego postępowa-
nie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w
art. 77 Prawa telekomunikacyjnego w sytuacji, gdy wcześniej wszczął - w odniesieniu
do tego samego zdarzenia i tego samego przedsiębiorcy - postępowanie kontrolne
na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Należy w związku z tym zważyć,
że wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 199 Prawa telekomunika-
cyjnego powoduje, że dalszy tryb procedowania przez Prezesa Urzędu determinowa-
ny jest przez wymagania ustanowione w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Prze-
pis ten normuje kolejne etapy postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w
wykonaniu obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę na mocy ustawy lub na pod-
9
stawie decyzji. Stosownie do art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypad-
ku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie wypełnia obowiązków wynikających z ustawy,
Prezes Urzędu wydaje zalecenia pokontrolne. Przedsiębiorca zobowiązany jest usu-
nąć stwierdzone nieprawidłowości lub przedstawić stosowne wyjaśnienia w terminie
wyznaczonym w tym przepisie. Dopiero po jego bezskutecznym upływie Prezes
Urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego,
w której stosownie do art. 201 ust. 3 lit. c ustawy może nałożyć karę pieniężną, gdy
naruszenie ustawy wypełnia znamiona jednego z czynów opisanych w art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego. Skoro art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje
sposób postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsię-
biorcy telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył takie uchybie-
nia w wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199, niedo-
zwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 210 ust. 1 w
związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie nałożenia kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wyni-
kających z przepisów ustawy, których respektowania dotyczyło postępowanie kon-
trolne. Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie za niezgodną z wiążącym
Rzeczpospolitą Polską standardem wynikającym z Europejskiej Konwencji o Ochro-
nie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy uznać praktykę wykorzystywa-
nia informacji uzyskanych w toku postępowania kontrolnego do nakładania kary
pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomuni-
kacyjnego, bez wyczerpania trybu postępowania kontrolnego oraz w odniesieniu do
tych samych zachowań strony takiego postępowania, których przedmiotowe postę-
powanie kontrolne dotyczy.
Przeciwko dopuszczalności wydania przez Prezesa Urzędu w niniejszej spra-
wie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.
209 ust. 1 pkt 18 ustawy przemawia także prawo unijne. Przepis art. 201 ustawy, jak
trafnie podnosi powódka, implementuje art. 10 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w niniejszej sprawie, wyłączał możli-
wość nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy przedsiębiorca zaprzestał narusze-
nia obowiązków uregulowanych w dyrektywie 2002/20, wykonując zalecenia pokon-
trolne krajowego organu regulacyjnego lub zaniechał takiego naruszenia przed
wszczęciem postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 w
10
pierwotnym brzmieniu, państwa członkowskie zobowiązane były wprowadzić przepi-
sy pozwalające krajowemu organowi regulacyjnemu żądać, aby przedsiębiorstwa
telekomunikacyjne udostępniały mu informacje niezbędne do weryfikacji, czy re-
spektują obowiązki objęte zakresem dyrektywy 2002/20 oraz dyrektywami wymienio-
nymi w jej art. 6 ust. 2. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 regulował zaś precy-
zyjnie zasady postępowania krajowego organu regulacyjnego w przypadku stwier-
dzenia, na podstawie informacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20,
że przedsiębiorstwo telekomunikacyjne nie spełniło jednego z obowiązków, o których
mowa w art. 10 ust. 1. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 nie budzi w tej kwestii
żadnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu Najwyższego; krajowy organ regulacji
miał obowiązek poinformować o stwierdzonym naruszeniu przedsiębiorcę, wysłuchać
przedsiębiorcę lub wyznaczyć termin usunięcia naruszenia. Dopiero w przypadku
niedochowania tego terminu, stosownie do art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20, krajowy
organ regulacyjny mógł nałożyć karę pieniężną. Takie ukształtowanie uprawnień
krajowych organów regulacyjnych podyktowane jest złożonością materii, do której
odnosi się dyrektywa 2002/20 oraz nowością przewidzianych w niej uregulowań w
systemie prawa unijnego i systemach prawnych państw członkowskich. Prawodawca
unijny wyszedł w tym przypadku z założenia, że nałożenie kary pieniężnej stanowi
ostateczność i jest możliwe po uprzednim sprecyzowaniu przez krajowy organ regu-
lacyjny, jak przedsiębiorstwo powinno zachowywać się na rynku objętym zakresem
zastosowania dyrektywy 2002/20. Możliwość nakładania kar pieniężnych za każde
naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wdrażających dyrektywę 2002/20
i inne dyrektywy telekomunikacyjne, wymienione w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, wiąza-
łaby się ze zbyt dużym ryzykiem dla przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, stwarza-
jąc niepotrzebną barierę dla innowacji, inwestycji i konkurencji na rynku poddanym
regulacji.
Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 znajduje
potwierdzenie w brzmieniu art. 10 po zmianach wprowadzonych na podstawie dy-
rektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140 z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniającej dyrektywę 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i
usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łącz-
ności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwo-
leń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE z 2009 L337,
11
s. 37). Nowelizacja dyrektywy 2002/20 w tym zakresie usunęła wynikające z dotych-
czasowego brzmienia art. 10 przeszkody w zapewnieniu skutecznego nadzoru nad
respektowaniem obowiązków wynikających z przepisów tej dyrektywy. W aktualnym
brzmieniu art. 10 ust. 1 dyrektywy nakazuje państwom członkowskim ustanowić
przepisy, które umożliwią krajowym organom regulacyjnym monitorowanie przestrze-
gania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków przewidzianych w
dyrektywie, a nałożonych na podstawie krajowych przepisów wdrażających. W tym
celu art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 nakazuje państwom członkowskim wprowadzić
do krajowego systemu prawnego przepisy pozwalające krajowym organom regula-
cyjnym żądać od przedsiębiorców telekomunikacyjnych udostępniania informacji nie-
zbędnych do weryfikacji, czy przedsiębiorstwa te wywiązują się z obowiązków prze-
widzianych w dyrektywie. W przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z obowiąz-
ków, do których odnosi się dyrektywa 2002/20, przepis art. 10 ust. 2 nakazuje pań-
stwom członkowskim tak ukształtować postępowanie, aby krajowy organ regulacyjny
poinformował przedsiębiorstwo o stwierdzonym naruszeniu oraz zapewnił mu możli-
wość ustosunkowania się do zarzutu naruszenia obowiązków objętych zakresem
wyżej wymienionej dyrektywy. Przepis art. 10 ust. 2 w obecnym brzmieniu jest jasny i
klarowny i nie wynika z niego, by krajowy organ regulacyjny zobowiązany był wyzna-
czyć przedsiębiorstwu termin usunięcia naruszeń. Przepis ten mówi jedynie o obo-
wiązku wysłuchania przedsiębiorcy, przed podjęciem środków wymienionych w art.
10 ust. 3. Przepis ten nakazuje państwom członkowskim wyposażenie krajowego
organu regulacyjnego w kompetencje pozwalające mu żądać zaprzestania naruszeń
obowiązków objętych dyrektywą. Krajowy organ regulacyjny może przy tym nakazać
natychmiastowe zaniechanie naruszenia albo wyznaczyć termin na jego usunięcie.
Dodatkowo organ może podejmować inne „odpowiednie i proporcjonalne środki”,
które mają służyć „zapewnieniu przestrzegania przepisów”. Jednym z takich środ-
ków, wymienionym wprost w art. 10 ust. 3 lit. a dyrektywy 2002/20, są „odstraszające
sankcje finansowe, które mogą obejmować okresowe sankcje z mocą wsteczną”.
Dopiero z przepisu art. 10 ust. 3 w obecnym brzmieniu wynika, że nie ma unijnego
obowiązku zapewnienia przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu możliwości uprzed-
niego usunięcia naruszenia. Prawo UE nie zakazuje również możliwości ukarania
przedsiębiorstwa za naruszenie przepisów, które w toku postępowania zostało usu-
nięte. Przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość nakładania kar pieniężnych o cha-
12
rakterze odstraszającym za zachowania, które miały miejsce przed wszczęciem
postępowania. Opisana powyżej zmiana art. 10 dyrektywy 2002/20 potwierdza do-
datkowo słuszność zarzutu naruszenia tego przepisu w poprzednim brzmieniu, pod-
niesionego przez powódkę w niniejszym postępowaniu. W tych okoliczności rozwa-
żanie zarzutu naruszenia art. 210 ust. 2 ustawy, poprzez nałożenie na powódkę ra-
żąco wygórowanej kary, jest zbędne.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.
========================================