Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 206/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 października 2010 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
SSA Anna Kozłowska
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa E. i R. Ł.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie P., Głównemu Inspektorowi Nadzoru
Budowlanego w W. i Staroście A.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 7 października 2010 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa - Głównego Inspektora Nadzoru
Budowlanego w W.
od wyroku Sądu Apelacyjnego […]
z dnia 29 października 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w części zmieniającej wyrok Sądu
Okręgowego z dnia 10 czerwca 2009 r., (punkt 1) i orzekającej o
kosztach postępowania (punkt 3) i przekazuje sprawę w tym
zakresie Sądowi Apelacyjnemu , do ponownego
rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo E. i
R. Ł. o zasądzenie od Skarbu Państwa Wojewody P. i Starosty Powiatu A.
odszkodowania w kwocie 569 000 zł, które powodowie wiązali z wydaniem przez
Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 16 kwietnia 1992 r. decyzji pozwalającej na
budowę kawiarni, w odniesieniu do której stwierdzona została nieważność.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powodów Sąd Apelacyjny uchylił
ten wyrok w zakresie oddalającym powództwo o zasądzenie kwoty 326726 zł i
orzekającym o kosztach procesu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Ostatecznie sprecyzowane powództwo obejmowało żądanie zasądzenia
kwoty 438218 zł tytułem odszkodowania obejmującego koszty niezbędne do
zakończenia inwestycji oraz utracony zysk w wysokości po 4072 zł miesięcznie,
począwszy od 12 listopada 2003 r. Postanowieniem z dnia 7 maja 2007 r.
reprezentacja Skarbu Państwa została uzupełniona w odniesieniu do udziału
Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził na rzecz
powodów od Skarbu Państwa Wojewody P. i Głównego Inspektora Nadzoru
Budowlanego kwotę 100333 zł z ustawowymi odsetkami od 16 września 2003 r. i
kwoty po 4072 zł miesięcznie, począwszy od listopada 2003 r. tytułem utraconych
korzyści, oddalił powództwo w pozostałej części.
Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem zmienił wyrok Sądu Okręgowego w
ten sposób, że zasądził od pozwanego Skarbu Państwa Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego na rzecz powodów kwotę 100333 zł z ustawowymi
odsetkami od 2 stycznia 2006 r., oddalił w pozostałej części powództwo i apelację
pozwanego.
Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach i wnioskach:
W uwzględnieniu wniosku powodów Burmistrz Miasta wydał w dniu 9 kwietnia
1991 r. decyzję ustalającą lokalizację inwestycji budowy kawiarni na działce nr
3
ewidencyjny 2843, położonej przy ul. N. 142, którą sprostował decyzją z dnia 14
listopada 2007 r. przez dopisanie działki o numerze ewidencyjnym 2844. W celu
realizacji tej inwestycji powodowie kupili tę nieruchomość w dniu 12 marca 1992 r.
W oparciu o powyższą decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego wydał w dniu 16
kwietnia 1992 r. decyzję udzielającą powodom pozwolenia na budowę kawiarni na
działce ewidencyjnej nr 2844, położonej przy ul. N. 23 według załączonego
projektu. Budowa została rozpoczęta i do czasu wszczęcia w 2002 r., na skutek
wystąpienia M. i M. W., przez Wojewodę P. postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 16 kwietnia 1992 r.,
powodowie ponieśli nakłady w wysokości 80793,50 zł. Postanowieniem z dnia 3
czerwca 2002 r. Wojewoda wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z
dnia 16 kwietnia 1992r., które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w
mocy. Decyzją z dnia 8 listopada 2002 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia
nieważności decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r., którą uchylił Główny Inspektor
Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., i sprawę przekazał
organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem
wyjaśnienia, czy inwestycja powodów zgodna jest z obowiązującym w dacie
wydania kwestionowanej decyzji planem zagospodarowania przestrzennego.
Po przeprowadzeniu postępowania, na skutek wystąpienia Wojewody,
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w decyzji z dnia 30 czerwca
2003 r., że decyzja Burmistrza z dnia 9 kwietnia 1991 r. ustalająca lokalizację
kawiarni wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego i odstąpiło od stwierdzania jej nieważności, z uwagi na upływ 10
letniego okresu od jej doręczenia powodom. Na żądanie powodów Samorządowe
Kolegium decyzją z dnia 21 kwietnia 2005 r. przyznało im od Gminy odszkodowanie
w wysokości 3684 zł.
Po podjęciu postępowania, zawieszonego na czas postępowania przed
Samorządowym Kolegium, Wojewoda w dniu 16 września 2003 r. stwierdził
nieważność decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r., została ona utrzymana w mocy
przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada
2003 r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca
2005 r., a skarga kasacyjna małżonków W. została oddalona. Po ponownym
4
rozpoznaniu odwołania powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją
z dnia 1 grudnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 16 września 2003 r.
i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r. Została ona
uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca
2007 r., który stwierdził także, że nie podlega ona wykonaniu do czasu
uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna powodów nie została jeszcze
rozpoznana.
Prowadzone było również postępowanie w sprawie legalności robót
inwestycyjnych, których wykonywanie wstrzymane zostało postanowieniem
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2002 r. z uwagi na
nieprawidłowe ułożenie kabla energetycznego zasilającego nieruchomość
powodów. Po przełożeniu kabla powodowie otrzymali odszkodowanie obejmujące
zwrot kosztów związanych z tym przeniesieniem. Postępowanie to zostało
zakończone, wobec wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 8 listopada 2002 r.
Decyzje Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektorów Nadzoru Budowlanego
odpowiednio z 28 marca 2002 r. i 18 października 2002 r., określające sposób
doprowadzenia wznoszonego obiektu do zgodności z wymogami przewidzianymi
przepisami. Zostały one uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 kwietnia 2003 r., który nakazał przeprowadzenie postępowania
zmierzającego do skompletowania pełnej dokumentacji związanej z udzieleniem
pozwolenia na budowę, ustaleniem treści projektu technicznego
i zagospodarowania terenu inwestycji. Było to przyczyną wstrzymania
prowadzonych przez powodów robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora
decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r. i wezwania ich do sporządzenia oraz przedłożenia
projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego doprowadzenie inwestycji do
stanu wymaganego przepisami. Tak opisana decyzja, jak i postanowienie
o wstrzymaniu robót zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora decyzją
z dnia 20 maja 2004 r., a postępowanie umorzone. Wyrokiem Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2004 r. decyzja ta została
uchylona, z nakazaniem merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia, czy
inwestycja jest prowadzona zgodnie z wymogami z art. 51 prawa budowlanego.
Następstwem tego było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora i przekazanie
5
mu sprawy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora, decyzją z dnia 10 lutego
2005 r., do ponownego rozpoznania. Powodowie pismami z 16 marca i 22 marca
2004 r. poinformowali Powiatowego Inspektora, że odstępują od ubiegania się
o pozwolenie na wznowienie robót związanych z budową kawiarni. Jesienią 2009 r.
powodowie przystąpili do kontynuowania budowy, ale brak środków był przyczyną
wbudowania jedynie wcześniej zakupionych materiałów.
Powodowie od szeregu lat prowadzili działalność gospodarczą. Powód
w zakresie handlu artykułami spożywczymi i przemysłowymi pod firmą Delikatesy
„I”, a powódka zajmowała się sprzedażą napojów chłodzących i słodyczy
w punkcie gastronomicznym, później otworzyła salon gier zręcznościowych, ale
z dniem 30 listopada 2004 r. zrezygnowała z tej działalności. Celem zebrania
środków na realizację inwestycji powodowie sprzedali w dniu 23 listopada 2001 r.
nieruchomość położoną przy ulicy N. wraz z pawilonem handlowym za sumę
140000 zł. Z uwagi na wstrzymanie robót pieniądze te przeznaczyli na inne cele.
Kawiarnia i pokoje gościnne, jakie zamierzali urządzić w tym samym budynku miała
stanowić podstawę utrzymania całej rodziny. Córka powodów kontynuowała naukę
na kierunku zarządzania hotelarstwem i gastronomią. Zabudowana budynkiem
mieszkalnym nieruchomość położona przy ul. N. 142 stanowi współwłasność
powoda i jego rodzeństwa, w jej sąsiedztwie znajduje się działka, na której miała
powstać kawiarnia. Obecnie źródłem utrzymania powodów są zasiłki dla
bezrobotnych i pomoc świadczona przez córkę. Dochodzone roszczenia
odszkodowawcze wiążą z decyzją Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r., którą
utrzymała w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12
listopada 2003 r., ponieważ uniemożliwiły im kontynuowanie i zakończenie budowy.
Sąd Apelacyjny przyjął, że istnieje ostateczna decyzja Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2006 r., której nie wyeliminował z obrotu
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. Usunięta
została zatem przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie prac budowlanych.
Wobec tego naprawienie szkody związane jest z wydaniem i wykonaniem
postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na budowę,
nieostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność tego pozwolenia na budowę
i decyzji utrzymującej ją w mocy, która została uchylona. Zdarzenia te zaistniały
6
w okresie od 3 czerwca 2002 r. do 12 listopada 2003 r., co wskazuje, że
roszczenie powodów powinno być ocenione na podstawie art. 417 § 1 k.c.
Wymienione decyzje naruszają prawo, skoro wiążąca była decyzja ustalająca
lokalizację inwestycji, która nie została uchylona, a odstąpienie od stwierdzenia jej
nieważności nie ma znaczenia dla jej wiążącej mocy. Na uwzględnienie zasługiwało
roszczenie obejmujące wzrost kosztów budowy, z uwagi na wzrost cen materiałów
budowlanych i usług. Nie udowodnili natomiast powodowie, że utracili korzyści
wynikające z niemożności prowadzenia działalności w budowanej kawiarni.
Odpowiedzialność pozwanego związana jest z działaniem Głównego Inspektora
Nadzoru Budowlanego, którego zalecenia determinowały sposób rozstrzygnięcia
przez organ administracji pierwszej instancji. Odsetki od wyliczonej przez biegłego
kwoty należą się powodom od wezwania do zapłaty, co łączyć należy z wezwaniem
do udziału tego reprezentanta Skarbu Państwa. Zarzut przyczynienia się powodów
do powstania szkody nie zasługiwał na podzielenie, ponieważ pozwany nie wykazał
adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy czasem realizacji inwestycji
a szkodą w postaci wzrostu kosztów budowy.
Pozwany oparł skargę kasacyjną na obu objętych art. 3983
§ 1 k.p.c.
podstawach. Naruszenie prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania
art. 417 § 1 k.c., skoro podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 287 ustawy
z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także w związku z art. 16 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
w związku z art. 159 § 2 k.p.a. przez uznanie, że postanowienie Wojewody z dnia
3 czerwca 2002 r. było bezprawne, chociaż należy to do kompetencji sądu
administracyjnego. Prawidłowe zastosowanie powołanego już art. 287 p.p.s.a. nie
mogło prowadzić do zasądzenia odszkodowania. Niewłaściwie zastosowany został
art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie niemożności prowadzenia prac od trzeciego
kwartału 2002 r., ponieważ pomija postanowienie wydane w dniu 25 lutego 2002 r.,
jak również że niemożność ta trwała do wydania wyroku przez Sąd Okręgowy,
chociaż już w marcu 2004 r. powodowie oświadczyli, że rezygnują z ubiegania się
o wznowienie pozwolenia na ich dalsze prowadzenie. Ponadto uznanie, że
normalnym następstwem działań pozwanego był wzrost kosztów budowy od
7
trzeciego kwartału 2002 r. do czerwca 2009 r., nie uwzględnia tego, że decyzja
stwierdzająca nieważność pozwolenia była w obrocie od 12 listopada 2003 r. do
7 marca 2005 r. Określenie wysokości szkody wskazuje na niewłaściwe
zastosowanie art. 361 § 2 k.c., skoro w dacie orzekania powodowie nie mogli
kontynuować budowy.
Naruszenie prawa procesowego łączy z niewłaściwym zastosowaniem art. 177 § 1
pkt 3 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., polegającym na niezawieszeniu
postępowania, mimo niezakończenia postępowania sądowo-administracyjnego,
dotyczącego decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r., art. 380 w związku z art. 177 § 1 pkt
§ k.p.c. przez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.,
chociaż postępowanie przed sądem administracyjnym nie zostało zakończone.
Ponadto sprzecznie z obowiązkiem przewidzianym art. 386 § 6 k.p.c. nie został
wyjaśniony zakres odstępstw od pozwolenia na budowę i ich znaczenia
w odniesieniu do normalnego związku przyczynowego pomiędzy kwestionowanymi
decyzjami a dochodzoną szkodą. Skarżący domagał się uchylenia wyroku
w zakresie zasądzającym na rzecz powodów kwotę 100333 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 2 stycznia 2006 r. i orzekającym o kosztach procesu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia prawa
procesowego, ponieważ ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego
możliwa jest dopiero wówczas, gdy stanowiące podstawę kwestionowanego wyroku
ustalenia na taki osąd zezwalają.
Na podzielenie zasługiwał zarzut naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., który
stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie
sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej. Prejudycjalne
znaczenie decyzji administracyjnej w sprawie cywilnej zachodzi wówczas, gdy jej
treść stanowi konieczny element rozstrzygnięcia formalnego lub merytorycznego tej
sprawy, a sąd powszechny nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii należących
do drogi postępowania administracyjnego, z uwagi na niedopuszczalność co do
nich drogi sądowej w postępowaniu cywilnym (por. wyrok z dnia 16 stycznia
2009 r., V CSK 241/08, niepubl., postanowienie z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK
8
501/08, niepubl.). Ugruntowany został w orzecznictwie pogląd, że ostateczna
decyzja administracyjna wydana w kwestiach należących do drogi postępowania
administracyjnego jest wiążąca w sprawie cywilnej, a jej zmiana, uchylenie,
stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem dopuszczalne jest, stosownie
do art. 16 k.p.a., jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, niepubl., uchwałę siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC
2008/3/30). Wobec tego zawieszenie postępowania cywilnego w takiej sytuacji jest
obligatoryjne i powinno trwać do czasu zakończenia tego prejudycjalnego
postępowania, którym jest co do zasady, wydanie ostatecznej decyzji
administracyjnej, w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. Przyjęte zostało również
w orzecznictwie, że wymienione uregulowanie odnosi się do postępowania
administracyjnego. Nie ma jednak przeszkód do uznania, że znajduje także
zastosowanie w takiej sytuacji, kiedy ostateczna decyzja administracyjna zostanie
uchylona wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nadto wstrzyma
jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Nie można wówczas
przyjąć, że ta ostateczna decyzja ma wiążące znaczenie w sprawie cywilnej i może
być elementem podstawy rozstrzygnięcia. Skuteczne skorzystanie z przewidzianej
art. 16 § 2 k.p.a. możliwości zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej może
doprowadzić do podważenia tego związania, co przemawia za celowością
i koniecznością oczekiwania na zakończenie także postępowania sądowo-
administracyjnego. Językowa wykładnia tego przepisu nie prowadzi do wniosku, że
odnosi się ono tylko do postępowania administracyjnego, chociaż przyczyny
zaniechania podejmowania czynności procesowych powinny być ściśle
interpretowane. Istotne jednak znaczenie mieć powinno dokonanie oceny
celowości, w okolicznościach konkretnej sprawy, oczekiwania na wynik tak
postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego, którego efektem
będzie wiążące rozstrzygnięcie kwestii o charakterze administracyjnoprawnym
w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej
sprawie, w której brak decyzji czyni niemożliwym określenie podstawy
dochodzonego roszczenia odszkodowawczego.
9
Nie można odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 386 § 6 k.p.c.
w powiązaniu z art. 361 § 1 k.c. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do
dalszego postępowania, wyrażone w poprzednim wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia
9 lutego 2007 r., wiązały Sąd Okręgowy ponownie rozpoznający sprawę i Sąd
Apelacyjny. Podniesienie niedostosowania się do oceny prawnej wymaga
wykazania, że może ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozumiany jako
oddalenie powództwa w całości lub części oraz podniesienia zarzutu naruszenia
prawa materialnego. Wymogi te spełnia skarżący, kwestionując przyjęcie, że
dochodzone odszkodowanie jest następstwem wydania i wykonania decyzji
stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę bez rozważenia tego,
że realizacja inwestycji była wstrzymywana również z przyczyn niezupełności
dokumentacji budowlanej i konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego
z prawem. Uznanie za niesłuszny zarzutu przyczynienia się powodów nie było
poprzedzone rozważeniem okoliczności i innych czynników, które były podstawą
niemożności realizacji budowy w opisanych okresach, w tym również, czy i w jakim
zakresie były wywołane nieprawidłowym działaniem powodów.
Wobec tego ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa
materialnego może obejmować jedynie wskazanie na zasady odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody wynikające z wydania i wykonania decyzji
administracyjnej. Sąd Apelacyjny stwierdził, że roszczenie o naprawienie szkody
powodowie wywodzą z wydania i wykonania decyzji (prawidłowo postanowienia)
Wojewody P. z dnia 3 czerwca 2002 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 16
kwietnia 1992 r., nieostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r.
stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r. i decyzji Głównego
Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2003 r., utrzymującej w mocy
powołaną decyzję Wojewody.
Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest orzeczeniem
o charakterze zabezpieczającym, wydanym na podstawie art. 159 k.p.a., a zatem
ściśle związanym z postępowaniem prowadzonym w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji. Było ono przedmiotem kontroli przez organ drugiej instancji,
który nie uwzględnił zażalenia. Skutki wynikające z wydania i wykonania tego
10
postanowienia podlegają ocenie łącznie z decyzją wydaną co do istoty
postępowania głównego.
Nie zasługuje na podzielenie stanowisko Sądu Apelacyjnego, że decyzja
Wojewody jest nieostateczna. Z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że
podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich
wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych.
Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem (art. 52 § 2 p.p.s.a.) do
organu wyższej instancji oznacza, że stała się ona ostateczna. Źródłem szkody jest
wydanie wadliwej decyzji i z nią wiąże się przesłanka odpowiedzialności Skarbu
Państwa. Ocena bezprawności decyzji administracyjnej dokonywana być może
jedynie w ramach postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego
przy zastosowaniu przewidzianych ustawowo przyczyn i środków (art.16 k.p.a., art.
3 p.p.s.a.). Dopiero decyzja wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania
nadzorczego zezwala na określenie, czy spełniona została przesłanka
odszkodowawczej odpowiedzialności. Dokonanie takiej oceny przez Sąd
Apelacyjny, mimo niezakończenia postępowania sądowo-administracyjnego było
niedopuszczalne, wkracza bowiem w sferę, która nie należy do kompetencji sądu
powszechnego. Dotyczy to również prawomocnego postanowienia. Oparcie
rozstrzygnięcia na decyzji Głównego Inspektora z dnia 1 grudnia 2006 r., która
została uchylona, nawet jeśli nieprawomocnie, było nieprawidłowe, ponieważ
wzruszona została jej moc prawna przydawana ostatecznym decyzjom
administracyjnym.
W odniesieniu do objętych skargą podstaw odpowiedzialności Skarbu
Państwa wskazać należy, że art. 287 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje uprawnienie do
dochodzenia odszkodowania w sytuacji, kiedy sąd administracyjny uchyli
zaskarżoną decyzję, a organ administracji publicznej, rozpatrując sprawę
ponownie, umorzy postępowanie. Nie traktuje jednak o materialnoprawnej
podstawie roszczenia odszkodowawczego, którą są przepisy Kodeksu cywilnego
(art. 417 do 4172
k.c.), wskazując jedynie, że uprawniony nie musi uzyskać
stwierdzenia niezgodności z prawem wydania decyzji, która została uchylona.
Uregulowanie to ma zastosowanie tylko do podstaw umorzenia postępowania
przewidzianych w art. 105 k.p.a. Poza tym obszarem dochodzenie odszkodowania
11
możliwe jest na ogólnych zasadach przewidzianych przepisami Kodeksu cywilnego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie obejmuje szkód, które powstały przed
wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
co miało miejsce z dniem 1 stycznia 2004 r., należy jednak wskazać na analogiczne
uregulowanie art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Nie zasługuje na podzielenie
zarzut skarżącego, że powołany przepis wyczerpująco reguluje kwestie
odpowiedzialności za szkody związane z wydaniem decyzji uchylonych w toku
kontroli sądowo-administracyjnej.
Ocena prawidłowości zastosowania art. 417 § 1 k.c. oraz art. 361 § 1 i 2 k.c.
nie może być przeprowadzona w sytuacji braku przesłanek do stwierdzenia, czy
ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r. i utrzymująca ją w
mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada
2003 r. wydane były z naruszeniem prawa.
Z powyższych względów, w oparciu o art. 39815
§ 1 k.p.c., zaskarżony wyrok
należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu.
db