Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 18 lutego 2011 r.
II PK 197/10
Przesłanki prawa do odprawy emerytalno-rentowej dla mianowanych pra-
cowników Najwyższej Izbie Kontroli są uregulowane wyczerpująco w ustawie z
dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (jednolity tekst: Dz.U. z 2007
r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.). Nie ma więc podstaw do stosowania przepisów Ko-
deksu pracy w zakresie stażu pracy wymaganego do tej odprawy ani wykładni
jednorazowości odprawy jako niemożności ponownego jej otrzymania w życiu
pracownika, lecz należy uznać, że chodzi o możliwość nabycia tylko jednej od-
prawy w Najwyższej Izbie Kontroli.
Przewodniczący SSN Romualda Spyt, Sędziowie SN: Małgorzata Gersdorf
(sprawozdawca), Józef Iwulski.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego
2011 r. sprawy z powództwa Krzysztofa K. przeciwko Najwyższej Izbie Kontroli w
Warszawie o odprawę emerytalną, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od
wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z
dnia 25 maja 2010 r. [...]
1. o d d a l i ł skargę kasacyjną,
2. zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 1.350 (jeden tysiąc trzysta
pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
U z a s a d n i e n i e
Powód Krzysztof K. dochodził od swego pracodawcy - Najwyższej Izby Kon-
troli (NIK) odprawy emerytalnej. Wyrokiem z 3 marca 2009 r. Sąd Rejonowy dla m.st.
Warszawy w Warszawie uwzględnił powództwo i zasądził na rzecz Krzysztofa K.
kwotę 74.220 zł z ustawowymi odsetkami tytułem odprawy emerytalnej. Sąd Rejono-
wy ustalił, że powód był zatrudniony w NIK z przerwami od 1983 r. do końca lutego
1989 r. oraz od 14 stycznia 1991 r. do 31 stycznia 2007 r. Stosunek pracy w NIK
2
ustał pierwotnie w 1989 r. na mocy porozumienia stron. Dnia 1 marca 1989 r. powód
zatrudnił się w Zarządzie Głównym Polskiego Związku Motorowego (PZMot). Po
przebytym zawale w 1990 r. powód przeszedł na rentę inwalidzką i uzyskał odprawę
emerytalną, na zasadach określonych w przepisach wewnętrznych w PZMot w wyso-
kości stanowiącej równowartość 200% najniższego wynagrodzenia za pracę. Do
stażu pracy wymaganego do uzyskania odprawy rentowej wliczono powodowi staż
pracy w NIK. Od 1991 r. powód podjął ponownie zatrudnienie w NIK. Decyzją ZUS z
27 lutego 2007 r. powodowi przyznano emeryturę.
Powód dochodził pozwem odprawy emerytalnej na zasadzie ustawy z 23
grudnia 2004 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 231,
poz. 1701 ze zm., zwana dalej ustawą o NIK). Sąd pierwszej instancji uznając po-
wództwo za zasadne wskazał, że istota sporu zasadza się na ocenie, czy art. 83
ustawy o NIK pozbawia pracownika odprawy emerytalnej w sytuacji, gdy wcześniej
uzyskał prawo do odprawy rentowej u innego pracodawcy. Sąd Rejonowy ocenił, że
powołany przepis nie pozwala odmówić prawa do odprawy emerytalnej w takiej sytu-
acji. Przepis ma charakter szczególny w stosunku do unormowania zawartego w Ko-
deksie pracy i stanowi regulację wyczerpującą, do której nie ma zastosowania Ko-
deks pracy. Ustawa o NIK nie zawiera bowiem żadnego odesłania w tej materii do
Kodeksu pracy. Użyte zaś w art. 83 określenie o jednorazowości odprawy odnosi się
do NIK jako pracodawcy. A zatem pracownik NIK może uzyskać od Izby tylko jedną
odprawę. Sąd pierwszej instancji uznał też, że ustawa o NIK nakazuje wliczać do
stażu pracy wymaganego do odprawy emerytalnej tylko staż w Izbie. Inaczej jest
natomiast przy dodatku stażowym, przy którym ustawa expressis verbis pozwala na
zaliczanie do stażu pracy także pracy u innego pracodawcy. I wreszcie Sąd Rejono-
wy ustalił, że ustawa o NIK nie pozwala na uzupełnianie odprawy emerytalnej wcze-
śniej wypłaconej przez PZMot.
Apelację od wyroku wniosła NIK, zaskarżając wyrok w całości.
Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z 25 maja 2010 r. [...] nie uwzględnił
podstawowych zarzutów skarżącego, zmieniając jedynie rozstrzygnięcie Sądu pierw-
szej instancji w zakresie daty wymagalności roszczenia. W pozostałej części apelację
oddalił. Zasadniczo Sąd Okręgowy uznał wykładnię Sądu Rejonowego za trafną, z
tym zastrzeżeniem, że nakazał do stażu pracy wymaganego do odprawy zaliczać
wszystkie zakończone okresy zatrudnienia. Nie zmieniło to jednak w sprawie wyso-
kości dochodzonego świadczenia.
3
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Okręgowego wniosła pozwana, zarzucając
mu naruszenie art. 83 ustawy o NIK, polegające na wadliwym przyjęciu, że uzyskanie
odprawy u innego pracodawcy pozwala na przyznanie jej także w NIK, co przeczy
zasadzie jednorazowości tego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjna powód wniósł o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnienia merytorycznego i dlatego wyma-
ga oddalenia. Zagadnieniem zasadniczym dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy
do pracowników NIK mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy, dotyczące odpraw
emerytalno-rentowych, jest ocena statusu prawnego mianowanego pracownika NIK.
W sprawie nie jest wystarczające stwierdzenie, że jest on pracownikiem. Status
prawny tej grupy zawodowej reguluje bowiem odrębna pragmatyka służbowa, a także
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, w zakresie pozycji NIK i jej zadań, co przekłada
się na realizację szczególnych zadań przez pracowników NIK. Najwyższa Izba Kon-
troli jest organem konstytucyjnym, podlegającym Sejmowi, do którego zadań należy
kontrola państwowa. Objęcie pracowników tego organu pojęciem państwowej służby
publicznej jest w pełni uprawnione; oznacza działalność w ramach państwa dla wy-
konywania specyficznych dla państwa funkcji kontrolnych. NIK kontroluje działalność
organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób
prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legal-
ności, gospodarności, celowości i rzetelności. Oznacza to też, że ustawa o NIK może
odmiennie unormować status prawny pracownika. Owa odrębna regulacja dotyczy z
jednej strony większej odpowiedzialności i znaczącej wagi obowiązków, z drugiej
strony ujawnia się w szczególności w stabilizacji zatrudnienia.
Zgodnie z art. 5 k.p. pierwszeństwo zastosowania ma pragmatyka służbowa
przed Kodeksem pracy. Nie jest jednak pewne, czy ustawa o NIK reguluje zagadnie-
nie odpraw emerytalno-rentowych w sposób pełny. Pragmatyka pracownika NIK za-
wiera, co niewątpliwe, samodzielne unormowanie tej kwestii. Z normy zamieszczonej
w art. 83 ustawy o NIK wynika, że pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek
pracy z powodu nabycia prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej albo na skutek
orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje jed-
norazowa odprawa w wysokości trzykrotnego, a w przypadku stażu pracy powyżej 20
lat - sześciokrotnego wynagrodzenia, otrzymanego za ostatni miesiąc zatrudnienia.
4
Przepis nie odsyła do odpraw emerytalno-rentowych uregulowanych w Kodeksie
pracy. Ustawa o NIK nota bene w ogóle nie zawiera generalnego odesłania do Ko-
deksu pracy w sprawach nieunormowanych. Wykorzystanie zatem Kodeksu pracy
możliwe jest w ustawie o NIK tylko przez art. 5 k.p., tj. w zakresie nieuregulowanym
przepisami pragmatyki. Weryfikacja zakresu uregulowania określonej sprawy przepi-
sami pragmatyki służbowej, o czym mowa w art. 5 k.p., nie była przedmiotem pogłę-
bionych analiz doktrynalnych. Można jedynie posiłkowo posłużyć się co do zakresu
unormowania danej sprawy wypowiedziami judykatury i piśmiennictwa odnoszącymi
się do art. 300 k.p. Jednakże należy też widzieć różnice wynikające z zestawienia
obu tych norm odsyłających. W art. 300 k.p. mowa jest o stosowaniu (odpowiednim)
Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych; w art. 5 k.p. z kolei wskazano, że
Kodeks pracy można stosować (wprost) w zakresie nieunormowanym w pragmatyce
(por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 2009 r., II PZP 2/09, OSNP 2009 nr
19-20, poz. 249).
W jednym i drugim przypadku (art. 300 k.p. i art. 5 k.p.) zakres regulacji sta-
nowi pierwszą fazę badania dopuszczalności zastosowania przepisów Kodeksu
pracy lub Kodeksu cywilnego. Stwierdzenie, że sprawa została w tych przepisach
uregulowana w danym zakresie (przedmiotowym lub podmiotowym) wyłącza możli-
wość skorzystania z przepisów tego ostatniego aktu prawnego. Stwierdzenie to nie
ujawnia jednak istoty problemu. Kluczowa okazuje się odpowiedź na pytanie nie tyle,
czy sprawa została w jakikolwiek sposób unormowana w pragmatyce, ile czy została
uregulowana w sposób pełny. Przy okazji omawiania art. 300 k.p., tak doktryna jak
judykatura stoją na stanowisku, że stan częściowego uregulowania określonej kwestii
nie stanowi przeszkody dla stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (por. K. Ro-
szewska: Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego do stosunków
pracy, maszynopis rozprawy doktorskiej w bibliotece WPiA UW, s. 100, S. Dricziński:
Brak regulacji w prawie pracy jako jedna z przesłanek stosowania Kodeksu cywilne-
go - kilka refleksji ogólnych, PiZS 2006 nr 12, s. 12, zob. także wyrok Sądu Najwyż-
szego z 13 października 2004 r., II PK 36/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 106). We wcze-
śniejszej literaturze prawa pracy prezentowano pogląd, że częściowe uregulowanie
określonej sprawy w prawie pracy w zasadzie nie daje podstaw do sięgania do prze-
pisów Kodeksu cywilnego (tak W. Masewicz [w:] Kodeks pracy. Komentarz pod red.
J. Jończyka, Warszawa 1977, s. 835-836).
5
Pogląd ten można uznać za trafny w odniesieniu do art. 5 k.p., jednakże z tym
zastrzeżeniem (o charakterze zasadniczym), że przesłanką zastosowania przepisów
Kodeksu pracy do stosunków pracy unormowanych w pragmatyce może być jedynie
tzw. rzeczywista luka konstrukcyjna a nie luka aksjologiczna (A. Kijowski: Kodeks
pracy. Komentarz pod red. L. Florka, Warszawa 2005, s. 1415). Raz jeszcze trzeba
podkreślić, że różnica w odesłaniu do systemu innej ustawy jest w art. 5 k.p. zasad-
nicza w porównaniu do art. 300 k.p. W art. 5 k.p. mowa jest tylko o zastosowaniu
wprost Kodeksu pracy. Jest to stosowanie bezpośrednie, tzn. bez możliwości jakiej-
kolwiek modyfikacji normy stosowanej. Już to niejako z góry wyklucza częściowe
wykorzystanie pewnych rozwiązań na zasadzie art. 5 k.p., w sytuacji gdy stosujący
prawo uzna, że regulacja pragmatyki jest niepełna i część rozwiązań z Kodeksu
pracy należy przenieść do ustawy szczególnej. W takiej bowiem sytuacji prawo sto-
suje się wybiórczo a nie wprost.
Jeśliby nie przyjąć tak jednoznacznej koncepcji co do braku możliwości stoso-
wania Kodeksu pracy do pragmatyki służbowej w sytuacji unormowania sprawy, to i
tak w razie próby zastosowana Kodeksu pracy do nieuregulowanej - zdaniem sto-
sującego prawo - części „sprawy”, trzeba dokonać analizy, czy istnieje owa rzeczywi-
sta luka w prawie. Analiza ta powinna być dokonana także przy pomocy wykładni
funkcjonalnej i historycznej. Ad casum trzeba zbadać unormowania ustawy o NIK z
punktu widzenia ratio zatrudnienia w NIK i odmienności tego zatrudnienia w porów-
naniu z powszechnym (zwykłym) zatrudnieniem pracowniczym, w niniejszej sprawie
szczególnie w zakresie odprawy emerytalno-rentowej. Należy zatem udzielić odpo-
wiedzi na pytanie, czy istnieje specyfika zawodu mianowanego pracownika NIK i na
czym ona polega, przy uwzględnieniu zawsze faktu, że chodzi o pracownika służby
publicznej. Problem, który kryje się za postawionym pytaniem, nie może być przeto
analizowany tylko przez pryzmat art. 5 k.p. i sformułowania zamieszczonego w art.
83 ustawy o NIK. Interpretacja prawa musi uwzględniać przyjęty przez prawodawcę
model stosunków zatrudnienia w tej służbie publicznej. Model ten wskazywać będzie,
jaka jest aksjologia ustawy i poszczególnych rozwiązań prawnych przez nią przyję-
tych. Przepis art. 1 tej ustawy zawiera ogólną charakterystykę pozycji ustrojowej i
funkcjonalnej NIK. Nawiązano w niej do tradycji i określenia statusu najwyższej in-
stytucji kontrolnej w państwie. Ustawa z 2004 r. jest dziewiątym, licząc od dekretu
Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego z 1919 r. o Najwyższej Izbie Kontroli
(Dz.P.P.P. Nr 14, poz. 183), aktem prawnym dotyczącym organu kontroli niezależne-
6
go od rządu. Wypada zauważyć, że historyczne rozwiązania okresu międzywojenne-
go, oparte na trzech zasadach, tj. zasadzie kontroli administracji i finansów publicz-
nych przez wyodrębniony organ, niezależny od władzy wykonawczej i sądowniczej,
na zasadzie nadania temu organowi rangi konstytucyjnej oraz na zasadzie konkrety-
zowania norm konstytucyjnych przez ustawę szczególną, został powielony w aktual-
nie obowiązującym akcie prawnym. (por. A. Sylwestrzak: Najwyższa Izba Kontroli,
Warszawa 1997 r., s. 34 i nast.; W. J. Katner: Historia i współczesność najwyższego
organu kontroli w państwie [w:] NIK, Warszawa 1995, s. 9 i nast.). W okresie powo-
jennym różnie recypowano te zasady, co jednak nie jest istotne w sprawie niniejszej
(por. bliżej: Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2000, s.
14,15; K. Pawłowicz: Przedsiębiorca wobec NIK, Warszawa 2005, s. 16 i nast.).
Ustawa z 1994 r. była wielokrotnie nowelizowana, tak z uwagi na wejście w życie
nowej Konstytucji, jak i ze względu na standardy międzynarodowe (Deklaracja z Limy
z 1977 r. w sprawie zasad kontroli finansów publicznych). Model przyjętych rozwią-
zań w ustawie o NIK zgodny jest z tymi standardami i zakłada naczelną pozycję
ustrojową tego organu, która wyraża się znaczącym zakresem kompetencji (art. 2
ustawy), zagwarantowaniem NIK możliwości wykorzystania wyników swych prac (art.
12 ustawy) i przedstawianiu sprawozdań przed Sejmem. Model ten w ustawie o NIK -
jeśli chodzi o pracowników NIK - zakłada zaś mianowanie tylko niektórych pracowni-
ków, którzy wykonują czynności nadzorujące i kontrolne, a zatem czynności, dla któ-
rych wykonania Najwyższa Izba Kontroli ma status organu konstytucyjnego. Ustawo-
dawca dość szczegółowo reguluje status tych pracowników i nie odsyła w tym zakre-
sie do innych przepisów, przez co wskazuje, iż te kwestie, które normuje, normuje
kompleksowo. Nie ma tu miejsca na interpretację o częściowej regulacji danej insty-
tucji, która zezwala na poszukiwanie rozwiązania prawnego w przepisach Kodeksu
pracy, wszędzie tam gdzie zdaniem stosującego prawo pewne kwestie zostały w po-
równaniu z Kodeksem pracy unormowane w sposób odmienny. Zakres sprawy jest
bowiem wówczas uregulowany w taki sposób, jak to założył ustawodawca (odmien-
nie T. Liszcz [w:] Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2000,
s. 179). Przy odprawie emerytalno-rentowej owa odmienność ma swoje uzasadnienie
aksjologiczne. Ustawodawca uposaża w sposób szczególny za pracę w organach
kontroli państwa osoby piastujące funkcje w tych organach i wykonujące zadania
spoczywające na tych organach. Zadania te są istotne nie tylko dla pracodawcy, lecz
także w skali państwa i kontroli nad organami państwa. Takie zadania przynależą
7
jedynie NIK i pośrednio jej pracownikom, stąd status tych ostatnich może daleko od-
biegać od statusu innych pracowników, w tym służb publicznych.
Reasumując, w sprawie odprawy emerytalno-rentowej nie mamy do czynienia
z brakiem unormowania sprawy w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli, przez co nie
możemy stosować regulacji Kodeksu pracy w zakresie stażu pracy wymaganego do
tej odprawy, ani wykładać zwrotu o jednorazowości odprawy, jako jednej odprawy w
życiu, lecz musimy oceniać, że chodzi tu o jedną odprawę z NIK (odmiennie T.Liszcz,
op. cit., s. 221).
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.
========================================