Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UK 117/10
POSTANOWIENIE
Dnia 18 kwietnia 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Zbigniew Myszka (przewodniczący)
SSN Jerzy Kwaśniewski
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania Mariana M. prowadzącego działalność gospodarczą pod
firmą M. - Centrum Edukacyjne w M.
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S.
o dokonanie interpretacji przepisów w zakresie obowiązku opłacania składek na
ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 18 kwietnia 2011 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od postanowienia Sądu Apelacyjnego
z dnia 24 marca 2010 r.,
uchyla zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 24 marca 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. na postanowienie Sądu
Okręgowego z dnia 15 lutego 2010 r., którym Sąd pierwszej instancji stwierdził
swoją niewłaściwość i na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazał sprawę do
rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Zdaniem Sądu odwoławczego, sprawa wszczęta odwołaniem od decyzji
organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu
zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez
2
przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne (art. 10 ust. 1 i 5
ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; jednolity tekst:
Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej jako „u.s.d.g.”) nie jest sprawą z
zakresu ubezpieczeń społecznych, nie mieści się bowiem w zamkniętym katalogu
spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych zawartym w art. 476 k.p.c., brak jest też
przepisów szczególnych, które kierowałyby tego rodzaju sprawy na drogę sądową.
Odwołanie podlega zatem rozpoznaniu zgodnie z przepisami Kodeksu
postępowania administracyjnego. W myśl art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do
rozpatrzenia odwołania jest zaś organ administracji publicznej wyższego stopnia, tj.
w niniejszej sprawie Prezes Zakładu (art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października
1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr
205, poz. 1585 ze zm., dalej jako „ustawa systemowa”).
Powyższe postanowienie zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik
organu rentowego i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 83
ust. 2 ustawy systemowej oraz art. 10 ust. 5 u.s.d.g. - wniósł o uchylenie
zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2, 3 oraz 5 u.s.d.g. przedsiębiorca może złożyć do
właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej
wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania
przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny
publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego
indywidualnej sprawie (ust. 1). Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć
zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). Przedsiębiorca we
wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub
zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (ust. 3). Udzielenie
interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie.
Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z
uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia
(ust. 5). Stosownie zaś do art. 10a ustawy, interpretację wydaje się bez zbędnej
zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ
3
administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i
opłaconego wniosku (ust. 1). Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy,
jednakże nie może być on obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi,
sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim
zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Jest ona (interpretacja) natomiast
wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek
organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie
w drodze wznowienia postępowania (ust. 3).
Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów
prawa konstytuuje zatem treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą
organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej
kwestii, nie zaś przedstawianie poglądów i wykładni przepisów odnoszących się do
różnych sytuacji faktycznych. Istotą tego postępowania jest uzyskanie przez stronę
wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do
indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Organ wydający decyzję nie może
więc ingerować w stan faktyczny opisany we wniosku, podważać go, uzupełniać
czy zmieniać w oparciu o inne źródła lub wiedzę znaną mu z urzędu (wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., II SAB/Go 8/09,
LEX nr 523446).
Odnosząc się do funkcjonujących w prawie interpretacji podatkowych,
Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za ich oddziaływaniem na sferę praw ich
adresatów (podatników, płatników i inkasentów). W wyroku z dnia 30 października
2006 r., P 36/05 (OTK-A 2006 nr 9, poz. 129) stwierdził przy tym, że nie ulega
wątpliwości, że wydanie tego rodzaju aktu administracyjnego prowadzi do
powstania „sprawy", której sądowe rozstrzygnięcie gwarantowane jest przez art. 45
Konstytucji RP. Wziąwszy pod uwagę, że prawo do sądu było już przedmiotem
wnikliwego i wielokrotnego zainteresowania Trybunału, przypomniał on jedynie, że:
„urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało
wszelkie sytuacje (...) w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach
danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do
władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza
arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego
4
stosunku" (wyrok z 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK ZU 2000 nr 4, poz. 109).
Powierzenie sądom merytorycznego rozpatrywania spraw dotyczących
indywidualnych interpretacji podatkowych stanowi zatem przejaw realizacji art. 45
Konstytucji RP. Co za tym idzie, w wyroku P 36/05 Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że sądowa kontrola interpretacji pod względem zgodności z prawem nie
ogranicza się wyłącznie do badania zgodności interpretacji z prawem pod
względem formalnym, ale badaniu powinna podlegać również zgodność
interpretacji z prawem materialnym. Kwestię te przesądził również NSA, który w
uchwale siedmiu sędziów z dnia 8 stycznia 2007 r., I FPS 1/06 (ONSAiWSA 2007
nr 2, poz. 27; glosy: A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Glosa 2007 nr 2, s. 126; T.
Michalik, OSP 2008 z. 2, poz. 19; A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Jur. Podat. 2007 nr
3, s. 74) stwierdził, że sąd administracyjny jest obowiązany do kontroli takich
decyzji również z punktu widzenia poprawności merytorycznej dokonanych w nich
interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego.
Przepisy art. 83 ustawy systemowej określają w szczególności zasadę
decyzyjnego rozstrzygania spraw indywidualnych przez Zakład Ubezpieczeń
Społecznych (ust. 1) oraz zasadę trybu odwoławczego (od decyzji przysługuje
odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w
przepisach Kodeksu postępowania cywilnego - ust. 2). Ustanowiony tym przepisem
tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji Zakładu „w zakresie
indywidualnych spraw”, jedynie przykładowo wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy
systemowej. Kontroli sądów powszechnych – sądów ubezpieczeń społecznych nie
podlegają tylko te decyzje organów administracji publicznej właściwych w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych, które zostały wydane w warunkach tzw.
uznania administracyjnego (swobodnego uznania) i które – rodzajowo – zostały
wyraźnie wskazane jako niepodlegające odwołaniu, w przepisach ustaw
ubezpieczeniowych (art. 83 ust. 4 ustawy systemowej).
Przenosząc te poglądy na grunt problematyki rozpoznawanej sprawy należy
zgodzić się z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 6 kwietnia
2011 r., II UK 331/10 (niepublikowany), że również w odniesieniu do interpretacji co
do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek
świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenie społeczne, akt ten
5
określa w sposób istotny sytuację prawną wnioskodawcy. Decyzja w tym
przedmiocie wydawana jest zatem w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 83
ust. 1 ustawy systemowej, bowiem w istocie swoją materialnoprawną podstawę
wywodzi z ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych, a
wskazana wyżej konieczność badania zgodności udzielonej interpretacji z prawem
materialnym sytuuje sprawę wszczętą z odwołania od takiej decyzji wśród spraw z
zakresu ubezpieczeń społecznych (dotyczących ubezpieczeń społecznych w
rozumieniu art. 476 § 2 pkt 1 k.p.c.).
Trafnie także we wskazanym wyżej wyroku z 6 kwietnia 2011 r. (II UK
331/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że przyjęcie administracyjnej drogi rozpoznania
odwołań od decyzji w przedmiocie interpretacji doprowadziłoby do sytuacji, w
których te same kwestie musiałyby być rozstrzygane w niezależnych pionach
sądownictwa. Taki dwugłos sądownictwa w państwie prawa jest zaś niepożądany
choćby z tego względu, że inaczej niż to ma miejsce w przypadku rozbieżności
orzecznictwa sądów mieszczących się w jednym pionie sądownictwa, brak jest
instytucjonalnych mechanizmów prawnych dla usuwania tych rozbieżności
pomiędzy orzeczeniami sądów z różnych pionów. Zgodzić należy się także i z tym,
że na postawie art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który
je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w
ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem do sądu powszechnego
wpłynęłoby odwołanie od decyzji organu rentowego w sprawie składek na
ubezpieczenie społeczne, opartej na takim samym stanie faktycznym, jaki został
przedtem wskazany przez wnioskodawcę ubiegającego się interpretację, która po
jej wydaniu stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, to
rozważona musiałaby być kwestia związania sądu powszechnego stanowiskiem
tego sądu (por. szerzej J. Brol, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego,
Warszawa 2010, s. 169-170), również co do zgodności interpretacji z materialnym
prawem ubezpieczeń społecznych. Jak zaś wskazuje Trybunał Konstytucyjny, w
państwie prawnym prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako
dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie
skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Jakkolwiek nie ma podstaw, aby
6
ustawodawcy zwykłemu całkowicie odmawiać możliwości wyboru sądów
powszechnych bądź szczególnych przy kształtowaniu drogi sądowej, to zawsze
jednak konieczne jest, by sądowa ochrona miała rzeczywisty charakter. Ów
rzeczywisty charakter oznacza między innymi prawo dochodzenia przez
uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompetencję
rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń (por.
uchwałę TK z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/04, OTK 1995 nr 1, poz. 19).
Tym się kierując orzeczono jak w postanowieniu na podstawie art. 39815
§ 1
k.p.c.