Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 164/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)
SSN Hubert Wrzeszcz
w sprawie z powództwa Jana P.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 10 listopada 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając mu
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2008 r. oddalił powództwo
Jana P. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta
Stołecznego Warszawy o zapłatę kwoty 5.045.650 zł tytułem naprawienia szkody
spowodowanej wydaniem z naruszeniem prawa decyzji administracyjnych,
orzekających o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 5191
m2
na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T." w W.
Podstawę rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego stanowiły następujące
ustalenia faktyczne.
Zofia P., której następcą prawnym jest powód, była właścicielką
nieruchomości o łącznej powierzchni 2 ha 84 a 66 m2
, położonej w W. przy ulicach
S. i T., obejmującej m.in. grunt o powierzchni 5191 m2
o stanie prawnym
uregulowanym obecnie w księdze wieczystej Kw nr [...]. Nieruchomość została
objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn.
zm.). Wniosek właścicielki o ustanowienie prawa własności czasowej został
rozpoznany negatywnie w dniu 24 września 1954 r. Po uchyleniu tej decyzji i
ponownym rozpoznaniu wniosku Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 13
listopada 2002 r. odmówił ustanowienia na rzecz powoda prawa użytkowania
wieczystego. Uprzednio, w dniu 31 marca 1982 r. Naczelnik Wydziału Terenów
Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o
powierzchni 5191 m2
. Analogiczna decyzja została wydana przez Kierownika
Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. w dniu 25
czerwca 1986 r. W wykonaniu tych decyzji w dniu 28 lipca 1986 r. została zawarta
umowa o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz
Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T." w W.
Na wniosek powoda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzjami z
dnia 8 sierpnia 2005 r. orzekło, że decyzje z 1982 r. i 1986 r. zostały wydane z
naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu Okręgowego, powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie,
ponieważ powód nie był stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego
zapadły decyzje z 1982 r. i 1986 r. stanowiące źródło szkody. Odwoływanie się do
uprawnień przyznanych powodowi w postępowaniu nadzorczym sąd uznał za
3
niewystarczające, skoro to nie z decyzji z 2005 r. wywodzono obowiązek
odszkodowawczy pozwanego. Pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji a szkodą
w postaci niemożności uzyskania praw do gruntu nie zachodzi ponadto normalny
związek przyczynowy. Ostateczne rozdysponowanie gruntem nastąpiło bowiem na
podstawie umowy cywilnoprawnej, której skutków nie zniweczyło uchylenie tych
decyzji. Wyeliminowanie spornych decyzji z łańcucha przyczynowego nie prowadzi
zatem do ustalenia, że szkoda i tak by wystąpiła. Wykluczało to możliwość
uwzględnienia powództwa również na podstawie art. 417 k.c. w poprzednim
brzmieniu oraz w oparciu o znowelizowany przepis art. 4171
k.c.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił apelację
powoda od powyższego wyroku. Podzielając ustalenia faktyczne Sąd Apelacyjny
stwierdził, że rozstrzygnięcie o roszczeniu powoda powinno nastąpić na podstawie
art. 4171
§ 2 k.c., wobec czego zbędnym było, w ocenie Sądu, poddawanie analizie
zarzutu naruszenia art. 160 k.p.a. Sąd Apelacyjny nie podzielił też dokonanej przez
Sąd Okręgowy oceny związku przyczynowego i uznał, że istnieje związek
przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego
na rzecz spółdzielni mieszkaniowej a niemożnością ustanowienia analogicznego
prawa na rzecz powoda. Czynność cywilnoprawna (sprzedaż lub oddanie w
użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa) była
samodzielna i to ona prowadziła do zmian w sferze prawnej, ale zawarcie umowy
bez uprzedniej decyzji administracyjnej określającej osobę nabywcy i przedmiot
zbycia było niemożliwe. Gdyby zatem przy budowaniu hipotetycznego stanu
faktycznego, koniecznego dla ustalenia charakteru rozważanych powiązań
kauzalnych, wyeliminować decyzje wydane na rzecz spółdzielni mieszkaniowej,
umowne ustanowienie użytkowania wieczystego staje się wysoce
nieprawdopodobne. Powyższe nie pozwalało jednak, w ocenie tego Sądu, na
uwzględnienie apelacji z uwagi na podniesiony zarzut przedawnienia. Powołując się
na art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 162, poz. 1692 z późn. zm.; dalej:
ustawa nowelizująca) Sąd drugiej instancji uznał, że podstawę prawną roszczenia
odszkodowawczego zgłoszonego przez powoda stanowi art. 4171
k.c. Wobec zaś
uchylenia art. 160 k.p.a. i braku odrębnych przepisów normujących przedawnienie
4
roszczeń z deliktu administracyjnego, wymagane było zastosowanie art. 442 k.c. w
jego brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o
zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2007 r., nr 80, poz. 538), który
przewidywał dziesięcioletni termin przedawnienia roszczeń biegnący od dnia
zdarzenia wyrządzającego szkodę. Termin ten w odniesieniu do zdarzeń
stanowiących przedmiot niniejszej sprawy należy liczyć od daty wydania
bezprawnych decyzji administracyjnych, zatem skoro wadliwe decyzje zostały
wydane w 1982 r. i w 1986 r., to do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego
powoda doszło w 1996 r. Powód nie podjął działań, które mogły skutecznie
przerwać bieg terminu przedawnienia. Działaniem takim nie jest wniosek inicjujący
nadzorcze postępowanie administracyjne, poza tym biorąc pod uwagę datę jego
złożenia (8 marca 2004 r.), czynność ta została podjęta po upływie terminu
przedawnienia. Odnosząc się do zarzutu nadużycia prawa poprzez zgłoszenie
zarzutu przedawnienia, Sąd drugiej instancji wskazał, że istnieje domniemanie, iż
osoba uprawniona korzysta z prawa podmiotowego w sposób legalny, więc strona
kwestionująca takie uprawnienie obowiązana jest wykazać racjonalne przesłanki
swojego stanowiska. Zgodnie z art. 6 k.c. na powodzie ciążył obowiązek wykazania
szczególnych okoliczności zastosowania art. 5 k.c., w tym zwłaszcza okoliczności
wyjaśniających przyczyny tak znacznego opóźnienia, zaś powód nie przedstawił
stosownych argumentów w tym zakresie.
Powód wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, opartą na postawie
określonej w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c., w ramach której zarzucił naruszenie art. 5
ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz
niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla
zastosowania przepisów wprowadzonych tą ustawą albo art. 160 k.p.a. decydująca
jest data wydania decyzji nadzorczej, niezależnie od tego, że zdarzeniem
szkodzącym było wydanie nielegalnych decyzji w latach 1982 i 1986, a w związku
z tym niewłaściwe zastosowanie art. 4171
§ 2 k.c. oraz art. 442 k.c. w wersji
obowiązującej przed dniem 10 sierpnia 2007 r.
Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do
5
ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany wniósł o oddalenie skargi
kasacyjnej oraz o zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów
postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego
na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wydając zaskarżony wyrok Sąd Apelacyjny kierował się poglądem, według
którego jeżeli szkoda została wyrządzona ostateczną decyzją administracyjną
wydaną przed dniem 1 września 2004 r., tzn. przed wejściem w życie ustawy
nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a decyzja
nadzorcza wydana został po tym dniu, podstawą roszczeń odszkodowawczych są
przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie, w jakiej została
wydana decyzja nadzorcza. Pogląd taki był wyrażany w wielu orzeczeniach Sądu
Najwyższego, w innych Sąd Najwyższy prezentował jednak pogląd odmienny.
Ostatecznie Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca
2011 r., III CZP 112/10 przesądził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
przed dniem 1 września 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność
lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., oraz, w sytuacji, w której ostateczna decyzja
administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji,
odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje
utraconych wskutek jej wydania korzyści, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu
w życie Konstytucji. Uchwała pełnego składu Izby Sądu Najwyższego stanowi z mocy
prawa wiążącą zasadę prawną (art. 66 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052), a składy Sądu Najwyższego nie mogą
orzekać sprzecznie z nią dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu prawnego.
Zasada ta zatem ma moc wiążącą także w rozpoznawanej sprawie.
Zasadny okazał się zatem zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy
nowelizującej, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171
§ 2 oraz 442
k.c. zamiast art. 160 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, roszczenie
o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się
6
ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem
przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że
zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
W okolicznościach sprawy ustalono, że decyzja nadzorcza została wydana w dniu
8 sierpnia 2005 r., ta data zatem wyznacza początek biegu przedawnienia.
Odmienna ocena powoduje, że zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, wobec
powyższego Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 39815
k.p.c.