Pełny tekst orzeczenia

Uchwała z dnia 20 października 2011 r., III CZP 53/11
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)
Sędzia SN Anna Kozłowska (sprawozdawca)
Sędzia SN Grzegorz Misiurek
Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi zamawiającego Powiatu K. przeciwko "S."
sp. z o.o. w T.G. przy uczestnictwie interwenienta ubocznego Bogusława K.
prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "P." od wyroku Krajowej Izby
Odwoławczej w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 20 października 2011 r. zagadnienia
prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Koninie postanowieniem z dnia
31 maja 2011 r.:
„Czy określenie w treści oferty wykonawcy błędnej stawki podatku VAT oraz
obliczenie w oparciu o tą stawkę, podatku VAT, jako składnika ceny brutto, stanowi
błąd w obliczeniu ceny, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 2010 r.
Nr 113, poz. 759 ze zm.) i jest podstawą do odrzucenia oferty?”
podjął uchwałę:
Określenie w ofercie ceny brutto z uwzględnieniem nieprawidłowej
stawki podatku od towarów i usług stanowi błąd w obliczeniu ceny, jeżeli nie
ma ustawowych przesłanek wystąpienia omyłki (art. 89 ust. 1 pkt 6 w związku
z art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych, jedn. tekst: Dz.U. 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).
Uzasadnienie
W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w
drodze przetargu nieograniczonego na zadanie pod nazwą „Montaż systemu
solarnego w budynku Domu Pomocy Społecznej w K.” zamawiający Powiat K.
odrzucił ofertę wykonawcy "S.", sp. z o.o. w T.G., z powołaniem się na art. 89 ust.1
pkt 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst:
Dz.U. 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm. – dalej: "Pr.z.p.") jako zawierającą błąd w
obliczeniu ceny, polegający na wskazaniu nieprawidłowej stawki podatku VAT. Od
tej czynności zamawiającego odwołanie złożył wykonawca, dowodząc, że
zamawiający powinien był w specyfikacji istotnych warunków zamówienia umieścić
swoje wymagania również co do podatku VAT, czego nie uczynił. Ponadto
zastosowanie nieprawidłowej stawki VAT nie stanowi błędu w rozumieniu
powołanego na wstępie przepisu.
Wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r. Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła
odwołanie i nakazała unieważnienie czynności odrzucenia oferty skarżącego
wykonawcy oraz powtórzenie czynności badania ofert i oceny ofert z
uwzględnieniem tej oferty podzielając co do zasady argumentację wykonawcy.
Zdaniem Krajowej Izby Odwoławczej, art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., który stanowił
podstawę prawną odrzucenia oferty, ma zastosowanie wówczas, gdy wykonawca –
obliczając cenę – nie zastosował się do sposobu jej obliczenia wskazanego w
specyfikacji istotnych warunków zamówienia i tym samym uzyskał inną cenę niż
gdyby postępował zgodnie ze wskazówkami zamawiającego. Poza tym obliczenie i
odprowadzenie podatku VAT obciąża wyłącznie wykonawcę i on z tego tytułu
ponosi odpowiedzialność. Wskazana w ofercie stawka podatku VAT nie wpływa na
porównywalność ofert, zamawiający bowiem bierze pod uwagę ceny brutto.
Przy rozpoznawaniu skargi zamawiającego na wyrok Krajowej Izby
Odwoławczej, Sąd Okręgowy w Koninie powziął wątpliwość prawną, którą ujął w
przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego rządzą zasady
wyrażone w rozdziale 2 Prawa zamówień publicznych. Artykuł 7 Pr.z.p. stanowi, że
zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia
w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie
wykonawców. Zasada ta została uszczegółowiona m.in. w przepisach
nakładających na zamawiającego obowiązki, których realizacja zapewnia
wykonawcom konkurowanie w równych warunkach. Do takich przepisów należą
przepisy nakładające na zamawiającego konieczność przeprowadzenia czynności
badania i eliminowania z postępowania ofert, które nie odpowiadają wynikającym z
ustawy warunkom. Kontrola i selekcja ofert z punktu widzenia oferty
najkorzystniejszej (art. 91 ust. 1), dokonywana przez zamawiającego, jest również
wyrazem uszanowania zasady wyrażonej w art. 7 Pr.z.p. Jej realizacja byłaby fikcją,
gdyby zamawiający nie miał możliwości porównania ofert, przy czym kryterium
decydującym o wyniku porównania jest, co należy podkreślić, w zasadzie zawsze
cena, zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2 Pr.z.p. cena może być albo wyłącznym
kryterium wyboru oferty najkorzystniejszej, albo stanowić równoważne kryterium tej
oceny. Definiując w art. 2 pkt 1 pojęcie ceny, ustawodawca odwołał się do ceny w
rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97,
poz. 1050 ze zm.), który stanowi, że ceną jest wartość wyrażona w jednostkach
pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub
usługę. W cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek
akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi)
podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym.
Podatek ten (VAT) jest więc niewątpliwie składnikiem ceny, elementem, który
tworzy cenę brutto i ostatecznie decyduje o jej wysokości.
Oferty zawierające skalkulowane przez wykonawców ceny netto stają się
porównywalne, jeżeli ostateczną wartość (cenę brutto) uzyskano przy zastosowaniu
jednolitej, wynikającej z obowiązujących przepisów, stawki podatku VAT. Tylko
oferty równoważne w zakresie obiektywnie sprawdzalnych elementów, a takim
elementem jest stawka podatku VAT wynikająca z obowiązujących przepisów,
stwarzają możliwość porównania i tym samym równego traktowania oferentów.
Wskazanie w ofercie przez wykonawcę niższej niż wynikająca z
obowiązujących przepisów stawki podatku VAT i w efekcie uzyskanie niższej ceny
brutto może doprowadzić do wyboru oferty takiego wykonawcy jako oferty
najkorzystniejszej. Nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji doszłoby do
naruszenia wynikającego z art. 7 Pr.z.p. obowiązku przestrzegania zasad uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców. Okoliczność, że wskazanie przez
wykonawcę stawki wyższej niż obowiązująca może nie czynić jego oferty
konkurencyjną nie ma istotnego znaczenia. Do dokonania oceny, czy dochodzi do
naruszenia zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców,
niezbędne jest stosowanie kryteriów zobiektywizowanych i nie jest możliwa
każdorazowo ocena wpływu wadliwej stawki podatku na warunki konkurencji w
postępowaniu o zamówienie publiczne. Stąd też, gdy na wybór oferty wpływa
wysokość ceny brutto, cenotwórczy charakter podatku VAT wyklucza potraktowanie
wskazanej przez wykonawcę błędnej stawki tego podatku jako okoliczności
pozbawionej doniosłości prawnej.
Realizację zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców w
postępowaniu o udzielenia zamówienia publicznego ustawa zapewnia przez
ustanowienie mechanizmu kontroli i selekcji ofert. Sposób i zakres tej kontroli oraz
jej skutki określają przepisy art. 87 i 89 Pr.z.p. Podstawowym dokumentem, który
jest niezbędny do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, jest
specyfikacja istotnych warunków zamówienia. Na podstawie zawartych w niej
warunków, wykonawcy przygotowują ofertę, jej bowiem treść jest wiążąca dla
wykonawcy i dla zamawiającego. W specyfikacji zamawiający, podając sposób
obliczenia ceny (art. 36 ust. 1 pkt 12), może również określić stawkę podatku VAT.
Jeżeli zatem zamawiający w specyfikacji, w części dotyczącej sposobu obliczenia
ceny, wskazał tę stawkę, wówczas kontrola oferty w tym zakresie może sprowadzić
się do poprawienia oferty (art. 87 ust. 2 pkt 3), jeżeli poprawienie nie
spowodowałoby istotnych zmian w jej treści. Może też skutkować odrzuceniem
oferty, jeżeli różnica powodowałaby istotne zmiany w treści oferty, a więc w sytuacji
równoważnej z sytuacją, w której treść oferty pozostaje w sprzeczności ze
specyfikacją (art. 89 ust. 1 pkt 2) oraz gdy wykonawca nie zgodził się na
poprawienie omyłki (art. 87 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 7 Pr.z.p.).
Jeżeli jednak zamawiający, opisując w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia sposób obliczania ceny, nie zawarł żadnych wskazań dotyczących
stawki podatku VAT, wówczas oferta zawierająca stawkę niezgodną o
zobowiązującymi przepisami podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6
Pr.z.p., o porównywalności ofert bowiem można mówić dopiero wówczas, gdy
określone w ofertach ceny, mające być przedmiotem porównania, zostały obliczone
z zachowaniem tych samych reguł. Oferta zawierająca niezgodną z obowiązującymi
przepisami stawkę podatku VAT, wpływającego na wysokość ceny brutto,
niewątpliwie zaburza proces porównywania cen i musi być kwalifikowana jako
zawierająca błąd w obliczeniu ceny.
Dla oceny, że doszło do wystąpienia błędu w obliczeniu ceny w rozumieniu
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., nie ma znaczenia, czy przyjęcie nieprawidłowej stawki
podatku VAT było zachowaniem zamierzonym przez wykonawcę. Wystąpienia
błędu w obliczeniu ceny nie uchyla nawet obliczenie w ofercie ceny, dokonane z
zastosowaniem nieprawidłowej stawki podatku VAT, niebędące elementem
manipulacji ze strony wykonawcy zmierzającego takim, nagannym sposobem, do
uzyskania zamówienia publicznego, lecz tylko rezultatem błędnej interpretacji
przepisów określających stawki tego podatku. Wystąpienie błędu, o którym stanowi
art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p. należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a więc
niezależnych od zawinienia lub motywów zachowania wykonawcy przy
kształtowaniu treści oferty. Ustawowy obowiązek zamawiającego odrzucenia oferty
zawierającej błędy w obliczeniu ceny zakłada wolę ustawodawcy zapewnienia stanu
porównywalności ofert, z uwzględnieniem reguł uczciwej konkurencji pomiędzy
wykonawcami zabiegającymi o uzyskanie zamówienia publicznego. Realizację tego
słusznego założenia ustawodawcy zaburzałoby dokonywanie oceny ofert, w których
ceny oferowane za wykonanie tej samej usługi byłyby skalkulowane z
uwzględnieniem różnych stawek podatku VAT.
Cel przepisu objętego przedstawionym zagadnieniem prawnym, a także
wynikająca z art. 7 ust. 1 Pr.z.p. zasada systemu zamówień publicznych
zachowania reguł uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców,
uzasadnia podjęcie uchwały, jak na wstępie.