Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 195/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 lutego 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marian Kocon (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Marta Romańska
w sprawie z powództwa Powiatu P.
przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 10 lutego 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 8 grudnia 2010 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wojewoda X.,podtrzymując swoją wcześniejszą decyzję, wyznaczały
Starostę P. jako organ właściwy dla rozpoznawania wniosków o zwrot
nieruchomości położonych na terenie Miasta P. i przyznał Powiatowi P. dotację w
wysokości 141 500 zł na funkcjonowanie 8 etatów kalkulacyjnych. Wysokość dotacji
celowej ustalona została w oparciu o założenia ustawy budżetowej na 2005 r. z
dnia 22 grudnia 2004 r.
W związku z przyjęciem do rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości
Starosta P. utworzył, w ramach istniejącego Wydziału Nieruchomości Starostwa
Powiatowego, Zespół Zwrotów. W skład zespołu wchodziło sześciu pracowników,
dla których utworzono nowe stanowiska pracy. Łącznie powód wydał w 2005 r.
kwotę 203 491,02 zł na wynagrodzenia pracowników Zespołu Zwrotów. Poza
kosztami wynagrodzeń pracowników Zespołu Zwrotów powód poniósł także inne
koszty związane z utworzeniem stanowisk pracy. Łącznie powód w 2005 roku
wydał na utworzenie i utrzymanie miejsc pracy w Zespole Zwrotów kwotę
259 384,06 tj. 117 884,06 zł ponad dotację celową przekazaną przez Wojewodę.
W związku z tym, że Wojewoda odmówił wypłaty świadczenia z tytułu
pokrycia pozostałych wydatków na utworzenie Zespołu Zwrotów wskazując, że
powód zobowiązany był do poczynienia wydatków jedynie w ramach przekazanej
dotacji celowej, powód wniósł o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa
reprezentowanego przez Wojewodę kwoty 117 885 zł wraz z ustawowymi
odsetkami od poszczególnych kwot składających się na dochodzone roszczenie.
W toku procesu powód otrzymał kwotę 43 042,82 zł ze Zintegrowanego
Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na pokrycie kosztów zakupu
sprzętu komputerowego dla wyposażenia Zespołu Zwrotów, dlatego pismem z dnia
14 maja 2010 r. cofnął swe roszczenie w tym zakresie.
Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego na
rzecz powoda kwotę 57 870,90 zł z ustawowymi odsetkami, umorzył postępowanie
co do kwoty 43 042,82 zł, oddalił powództwo w pozostałym zakresie. Sąd ustalił, na
podstawie opinii Instytutu – Biura Konsultingowego Fundacji Akademii
3
Ekonomicznej w P., jaką kwotę uzasadnionych wydatków na utworzenie i
funkcjonowanie Zespołu Zwrotów poniósł powód i uznał, że była to wysokość
szkody, którą na podstawie art. 417 § 1 k.c. powodowy Skarb Państwa powinien
wynagrodzić powodowi.
Rozpoznający sprawę Sąd II instancji oddalił apelację powoda, natomiast
uwzględnił podniesione w apelacji pozwanego zarzuty związane z wadliwym
zastosowaniem prawa materialnego oraz z błędami w ustaleniach faktycznych
popełnionych przez Sąd Okręgowy i w konsekwencji powództwo oddalił. W związku
z tym poczynił własne ustalenia faktyczne na podstawie zgromadzonego w sprawie
materiału dowodowego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powód formułując swe
roszczenie do Skarbu Państwa – Wojewody określił je jako roszczenie
odszkodowawcze, a wysokość odszkodowania ustalił na podstawie poniesionych
wydatków, które przekroczyły wartość uzyskanej dotacji przeznaczonej na ten cel.
Zasadniczą sprawą wymagającą rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu
Apelacyjnego była kwestia, czy Wojewoda dopuścił się bezprawności, w wyniku
której powód poniósł szkodę oraz czy w związku z tym Skarb Państwa ponosi
wobec powoda odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. Sąd Okręgowy
prawidłowo ustalił, że Wojewoda przekazał dotacje celową w kwocie 141 500 zł w
styczniu 2005 roku powodowi. Nie można więc postawić Wojewodzie zarzutu
bezprawności działania poprzez zaniechanie wykonania obowiązku przewidzianego
w art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Starosta nie
ograniczył się do poniesienia wydatków obejmujących wysokość dotacji celowej
lecz przekroczył uzyskaną dotację o ponad 100 000 zł. Aby zarzucić Wojewodzie
bezprawność działania przez zaniechanie rozszerzenia dotacji celowej w trakcie
roku budżetowego, należało wykazać wiedzę Wojewody o planowanym lub
istniejącym przekroczeniu środków finansowych oraz wykazać brak starań o
przekazanie dodatkowych środków z posiadanych zasobów lub starań o
pozyskanie dalszych środków z budżetu. Skoro powód stawia tezę o bezprawności
działania Skarbu Państwa to winien okoliczności te wykazać realizując obowiązek
nałożony nań w art. 6 k.c. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek pisma
informującego Wojewodę o przekroczeniu uzyskanej dotacji w czasie trwania roku
4
budżetowego, chociaż fakt ten niewątpliwie był znany staroście, któremu środków
na wynagrodzenia dla pracowników utworzonego Zespołu starczyło tylko do
października.
Błędne było stanowisko Sądu Okręgowego o bezprawności postępowania
Wojewody i odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa skoro
w budżecie Państwa przewidziano na 2005 rok dotację celową dla Starosty P.,
dotacja ta została przekazana, a o przekroczeniu środków w trakcie 2005 roku
Wojewoda nie został uprzedzony, ani poinformowany przez wykonującego zadanie
z zakresu administracji rządowej.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego Skarb Państwa ponosiłby odpowiedzialność
odszkodowawczą za bezprawne działanie Wojewody polegające na zaniechaniu
wykonania obowiązków, czyli nieprzekazaniu dotacji celowej lub nie podjęciu starań
o zwiększenie jej wysokości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie
zachodziła bowiem Starosta P. otrzymał dotację na przewidziany cel i nie
zawiadomił Wojewody o niedostateczności kwoty dotacji, mimo że fakty te były mu
znane jeszcze przed wydatkowaniem uzyskanych środków.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zarówno naruszenie prawa
procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa
materialnego. Gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania skarżący zarzucił
naruszenie: 1) art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 368 § 1 k.p.c. i art. 321 § 1 k.p.c.
przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na
przekroczeniu granic apelacji; 2) art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. przez
niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na zaniechaniu
w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należytego wyjaśnienia podstawy
prawnej rozstrzygnięcia’
Naruszenie prawa materialnego, zdaniem skarżącego polegało na
naruszeniu art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 417 § 1 k.c. i art. 77
Konstytucji przez: nieuprawnione niezastosowanie art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6
ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1 k.c. Ponadto
5
skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.c. polegające na błędnym uznaniu, iż powód
nie wykazał przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego,
w sytuacji gdy z treści opinii instytutu, którą zaakceptował Sąd pierwszej instancji,
a której Sąd Apelacyjny nie kwestionował wynikało, że wysokość przekazanej
dotacji nie była wystarczająca.
Sąd Najwyższy, zważył, co następuje:
Trafnie skarżący zarzuca naruszenie przez Sąd Apelacyjny art. 378 § 1
k.p.c. W apelacji pozwany nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa
procesowego. W tej sytuacji Sąd Apelacyjny nie miał podstaw do weryfikacji oceny
stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji. Jak przyjmuje się
w orzecznictwie Sąd Apelacyjny jest bowiem związany zarzutami procesowymi
i z urzędu może jedynie orzekać o nieważności postępowania oraz wziąć pod
uwagę naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, chociaż brak
było zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Sąd Apelacyjny poczynił własne
ustalenia i dokonał inne oceny stanu faktycznego niż Sąd I instancji.
Uzasadniony jest także zarzut niezastosowania art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6
ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Jak wynika
z powołanych przepisów jednostka samorządu terytorialnego, której zlecono
zadanie z zakresu administracji rządowej otrzymuje z budżetu dotacje celowe
w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje te powinny być
przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych
zadań. W rozpoznawanej sprawie, jak to ustalił Sąd I instancji na podstawie opinii
Instytutu – Biura Konsultingowego Fundacji Akademii Ekonomicznej w P. pełne
wykonanie zleconych zadań wymagało przekazania w formie dotacji celowej kwoty
wyższej od tej, którą faktycznie przekazano powodowi. W sytuacji gdy dotacja
celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie
została ona przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy o
dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, jak wynika z art.
49 ust. 6 powołanej ustawy, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo
dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym.
6
Przepis ten stwarza więc samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o
zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji
rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego
wykonania zleconych zadań. Gdy z ustaleń dokonanych w procesie, które nie
zostały podważone wynika, że dla pełnego wykonania zleconych zadań nie
wystarczyły środki przekazane powodowi, może on skutecznie żądać różnicy
pomiędzy kwotą jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego wykonania
zleconych zadań a wysokością przekazanej dotacji.
W tej sytuacji, skoro istnieje odrębna podstawa uzasadniająca zasądzenie
na rzecz powoda należnej mu kwoty, nie było potrzeby rozważania, czy podstawą
uwzględnienia jego powództwa był przepis art. 417 k.c. Skoro bowiem art. 49 ust. 6
ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przyznaje jednostce,
które wykonuje zadania zlecone roszczenie o zasądzeni kwoty potrzebnej dla
pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, a w procesie wykazano, że
kwota dotacji nie była wystarczająca, to wspomniany przepis jest wystarczająca
podstawą dla roszczenia o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymaną
dotacją a uzasadnionymi wydatkami, które zostały poniesione przez powoda dla
pełnego wykonania zleconego zadania.
Mając na względzie, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały
się zasadne Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815
k.p.c., orzekł jak w sentencji.