Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 15 lutego 2012 r., I CSK 293/11
Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w
art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst:
Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dotyczy nieruchomości, które po
zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do
prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2
ustawy).
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Grzegorz Misiurek
Sędzia SN Wojciech Katner
Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Andrzeja S., Stefana S. i Tadeusza S.
przy uczestnictwie Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. W. o stwierdzenie nabycia
własności nieruchomości przez zasiedzenie, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie
Cywilnej w dniu 15 lutego 2012 r. skargi kasacyjnej uczestnika postępowania od
postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r.
oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził od uczestnika Skarbu Państwa –
Prezydenta m.st. W. na rzecz wnioskodawców kwotę 1350 zł tytułem zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 listopada 2010 r. Sąd Okręgowy w Warszawie
oddalił apelację uczestnika Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. W. od
postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 14
maja 2010 r., którym stwierdzono, że wnioskodawcy Stefan S., Tadeusz S. i
Andrzej S. nabyli z dniem 23 marca 2008 r. przez zasiedzenie własność
nieruchomości położonej w W. przy ulicy P. nr 374 z obrębu 0924, obejmującej
działkę o powierzchni 80 m2
, oznaczoną numerem ewidencyjnym 27/1, oraz działkę
o powierzchni 309 m2
, oznaczoną numerem ewidencyjnym 27/2, dla której Sąd
Rejonowy dla Warszawy–Mokotowa prowadzi księgę wieczystą nr (...).
Sąd Okręgowy, w ślad za Sądem pierwszej instancji, ustalił, że Stanisława i
Mieczysław małżonkowie S., rodzice wnioskodawców, byli właścicielami
nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, położonej w W. przy ulicy P.
nr 374, o łącznej powierzchni 1387 m2
, objętej wskazaną wyżej księgą wieczystą. Z
dniem 22 marca 1978 r. na mocy dwóch decyzji wywłaszczeniowych własność
części tej nieruchomości, oznaczonej obecnie numerami ewidencyjnymi 27/1, 27/2 i
34/7, o ogólnej powierzchni 468 m2
, nabył Skarb Państwa. Wywłaszczenia
dokonano w celu wybudowania ulicy P. Mimo wywłaszczenia, rodzice
wnioskodawców, a po ich zgonie wnioskodawcy jako ich spadkobiercy, władali całą
nieruchomością, gdyż jej część objęta wywłaszczeniem nigdy nie została Skarbowi
Państwa wydana. Działki objęte wywłaszczeniem tworzyły i tworzą jedną, wspólnie
ogrodzoną całość z nieruchomością własną wnioskodawców, a wcześniej ich
poprzedników prawnych. Nieruchomość ta wespół z wywłaszczonymi działkami
wykorzystywana jest jako działka siedliskowa oraz ogród.
Po wywłaszczeniu nastąpiła zmiana w ewidencji gruntów, gdyż jako właściciel
i władający wpisany został Skarb Państwa, a wywłaszczona nieruchomość została
oznaczona jako droga i opatrzona znakiem kwalifikacyjnym „dr”. Sąd drugiej
instancji podzielił zapatrywanie Sądu Rejonowego, że władanie wywłaszczonymi
działkami miało charakter posiadania samoistnego w złej wierze.
Mając na względzie ustalony stan faktyczny, Sąd Okręgowy – stosownie do
art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr
55, poz. 321) oraz art. 172 i 176 k.c. – stwierdził, że z dniem 23 marca 2008 r.
wnioskodawcy nabyli przez zasiedzenie własność spornej nieruchomości, gdyż
upłynął trzydziestoletni okres jej samoistnego posiadania w złej wierze. Sąd
Okręgowy podkreślił, że stwierdzeniu zasiedzenia nie przeciwstawiał się art. 2a
ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r.
Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej: "u.d.p."), gdyż będąca przedmiotem zasiedzenia
nieruchomość nigdy nie stanowiła pasa drogowego lub drogi w rozumieniu art. 4 tej
ustawy, sama zaś zmiana przeznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów nie
jest wystarczająca do takiej kwalifikacji.
Postanowienie Sądu Okręgowego zaskarżył skargą kasacyjną Skarb Państwa
– Prezydent m.st. W. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 172 § 1 i 2 k.c. oraz art.
2a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie. Wniósł o
uchylenie tego postanowienia i uwzględnienie apelacji przez oddalenie wniosku o
stwierdzenie zasiedzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zaakcentował
okoliczność, że w polskim systemie prawnym, na podstawie art. 2a u.d.p., drogi
publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wyłącza możliwość ich zasiedzenia
przez osoby nimi władające.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia wymienionych w skardze
kasacyjnej przepisów prawa materialnego, należy zwrócić uwagę na istniejące w
polskim systemie prawnym pojęcie "drogi publicznej". Zostało ono zdefiniowane w
art. 4 pkt 2 u.d.p.; droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi,
urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową,
przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
Definicję tę należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni przepisów objętych
podstawą, na której skarżący oparł skargę kasacyjną.
Według skarżącego, Sąd Okręgowy wydając zaskarżone postanowienie
naruszył m.in. art. 2a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 u.d.p. Pierwszy z tych artykułów
wyłącza z obrotu cywilnoprawnego drogi krajowe, wynika bowiem z niego, że drogi
krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że pozostałe
kategorie dróg publicznych również nie mogą być przedmiotem obrotu prawnego,
gdyż w myśl art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią
własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Wskazana
regulacja prawna oznacza, że dróg publicznych, bez względu na ich kategorię, nie
można także zasiedzieć.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami
granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są
zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z
prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z
potrzebami zarządzania drogą. W związku z tym nasuwa się spostrzeżenie, że
ustawodawca w art. 2a u.d.p. nie mówi o „pasie drogowym”, lecz wyłącznie o
„drodze”. Tym samym zwęził pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu
prawnego oraz co do których istnieje ograniczenie przedmiotowe w zakresie
dopuszczalności nabycia własności przez zasiedzenie. Jest to okoliczność istotna,
gdyż art. 2a u.d.p. jako stwarzający wyjątek od zasady przewidzianej w art. 172 k.c.,
że przedmiotem zasiedzenia może być każda nieruchomość bez względu na jej
rodzaj i osobę właściciela, podlega wykładni ścisłej, a więc że dotyczy jedynie dróg
publicznych. Należy zauważyć, że droga jest integralną częścią pasa drogowego,
co mimo wszystko nie ma decydującego znaczenia z punktu widzenia art. 2a
ustawy, ponieważ w odniesieniu do zakresu definicji legalnej zamieszczonej w
danym akcie normatywnym za wiążącą trzeba przyjmować definicję umieszczoną w
słowniczku określeń ustawowych, a w art. 4 pkt 2 u.d.p. jest mowa tylko o drogach.
Z tego właśnie względu, wyjaśniając – w aspekcie regulacji zawartej w art. 2a
u.d.p.– zagadnienie niedopuszczalności zasiedzenia, należy respektować
definicyjne pojęcie drogi, zwłaszcza że chodzi o interpretację określonego pojęcia w
ramach tego samego aktu normatywnego. Rozważając to zagadnienie należy też
zwrócić uwagę, że w art. 4 u.d.p., obok pojęcia pasa drogowego, drogi i licznych
innych pojęć użytych w ustawie, zdefiniowane zostało również pojęcie „zieleń
przydrożna” (pkt 22). Przez to określenie należy rozumieć roślinność umieszczoną
w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi
przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę
drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed
nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Tak więc
zarówno droga, jak i zieleń przydrożna zostały ustawowo usytuowane w pasie
drogowym.
Z definicji drogi wynika, że to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu
drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. W omawianym zwrocie pojawia się
pojęcie „budowla”, które wymaga wyjaśnienia. Wobec niezdefiniowania tego pojęcia
w ustawie o drogach publicznych należy uznać, że uzasadnione jest zastosowanie
znaczenia zwrotu „budowla” zawartego w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –
Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej:
"Pr.bud."). Zawarte w Prawie budowlanym unormowanie ma zasadnicze znaczenie
dla działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki
obiektów budowlanych (art. 1), a poza tym objaśniono w nim także sens pojęcia
„budowla”.
W art. 3 pkt 1 lit. b Pr.bud. ustalono jedynie znaczenie pojęcia „budowla” w
kontekście innego terminu budowlanego, tj. „obiektu budowlanego”. Z unormowania
tego wynika, że ilekroć jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć
m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i
urządzeniami, przez budowlę zaś należy rozumieć każdy obiekt budowlany
niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, lotniska,
mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne. Zgodnie z art. 3 pkt
3a Pr.bud., obiektem liniowym jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym
parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami. Jak widać,
ustawodawca używając w ustawie o drogach publicznych pojęcia budowla nawiązał
bezpośrednio i merytorycznie do słownika pojęciowego ustawowo sprecyzowanego
w Prawie budowlanym. Tym samym w odniesieniu do rozumienia określenia „droga”
spełnił postulat spójności obowiązującego systemu prawnego.
Wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i
spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca w przepisie
wyłączającym z obrotu prawnego drogi publiczne, a ściślej – nieruchomości będące
takimi drogami, objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu
inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie
nieruchomości dopiero przeznaczone pod drogę publiczną (por. uzasadnienie
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2002 r., III CRN 11/01, OSNAPUS 2002,
nr 21, poz. 513). Wprawdzie w judykaturze Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że
nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność
Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a posiadanie samoistne
takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez
zasiedzenie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK
40/10, OSNC 2011, nr 2, poz. 17), to z zapatrywaniem tym nie można się zgodzić
przede wszystkim dlatego, że pojęcie drogi zostało w ustawie o drogach
publicznych zdefiniowane, co nie pozwala na jego różną wykładnię, zwłaszcza w
ramach tej ustawy. Trzeba zresztą podkreślić, że wymienione postanowienie
zostało wydane w odmiennym w stanie faktycznym. Różnica przejawia się w tym,
że w sprawie, w której Sąd Najwyższy wydał to postanowienie przedmiot sporu –
zawładnięty samowolnie przez wnioskodawców – był częścią konkretnej ulicy
usytuowanej w terenie zabudowanym, a zgodnie z art. 4 ust. 3 w związku z art. 2
ust. 2 u.d.p., co zaakcentowano w uzasadnieniu tego postanowienia, ulica położona
w ciągu dróg publicznych otrzymuje status drogi publicznej.
W konsekwencji o zakazie przewidzianym w art. 2a ustawy można mówić
dopiero wówczas, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną w taką
drogę przekształci się faktycznie i prawnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2010 r., I SA 1666/09, nie publ.).
Sklasyfikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako „droga” i opatrzenie
znakiem „dr” nie jest wystarczające, gdyż stwarza jedynie obalalne domniemanie,
że nieruchomość stanowi drogę. Zainteresowani posiadacze mogą wykazywać, że
w rzeczywistości nieruchomość ma inny charakter, np. że – jak w okolicznościach
niniejszej sprawy – chodzi o grunt stanowiący od wielu lat ogród i który, mimo
ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, nigdy nie został wydany nowemu
właścicielowi. Nie było więc przeszkód prawnych do uwzględnienia żądania
wnioskodawców i stwierdzenia, że nabyli oni przez zasiedzenie własność
nieruchomości przeznaczonej na drogę publiczną.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy, mając na względzie, że podniesione przez
skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne, oddalił
skargę kasacyjną (art. 39814
k.p.c.).