Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 164/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 marca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Katarzyna Tyczka-Rote (przewodniczący,
sprawozdawca)
SSN Iwona Koper
SSN Krzysztof Strzelczyk
Protokolant Izabella Janke
w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Wojewody /.../ przeciwko Gminie Ś.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 marca 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 10 grudnia 2010 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od pozwanej na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. uwzględnił w całości
powództwo Skarbu Państwa - Wojewody /.../ o zasądzenia od Gminy Ś. kwoty
1.721.800,66 zł z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości
podatkowych, liczonymi do dnia zapłaty od kwoty 1.203.750 zł od dnia 9 maja 2007
r., od kwoty 62.240 zł od dnia 12 czerwca 2007 r., od kwoty 62.585,66 zł od dnia 13
czerwca 2007 r. i od kwoty 393.225 zł od dnia 9 sierpnia 2007 r. Żądana suma
odpowiadała części środków wypłaconych przez powoda pozwanej Gminie w
wykonaniu umowy o dofinansowanie, wykorzystanych przez pozwaną na pokrycie
wydatków uznanych przez powoda za niekwalifikowane w świetle postanowień
umowy.
Sąd ustalił, że pozwana przeprowadzała budowę i modernizację
infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w kilku miejscowościach. Burmistrz
pozwanej 29 września 2003 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień
Publicznych o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przetargu dwustopniowego na
wykonanie prac geotechnicznych, geodezyjnych, projektowych oraz robót
budowlanych na podstawie art. 54 obowiązującej wówczas ustawy z dnia
10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 72,
poz. 664 ze zm.).
Decyzją z dnia 15 listopada 2003 r., Prezes Urzędu Zamówień Publicznych
zatwierdził wybór proponowanego trybu przetargu dwustopniowego w oparciu o art.
14 ust. 3 w zw. z art. 54 pkt. 4 powołanej ustawy. W wyniku przetargu wybrany
został wykonawca robót – „Hydrobudowa 9” Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-
Budowlane Spółka z o.o. W protokole z postępowania przetargowego wskazano, że
tryb postępowania dwustopniowego został zastosowany w oparciu o art. 54 pkt 4
ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 54 ustawy z dnia – 29 stycznia 2004
r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 113, poz. 759 ze zm.), ponieważ
zamówienie dotyczyło realizacji inwestycji budowlanych.
Dnia 28 czerwca 2004 r. pozwana zawarła ze Spółką „Hydrobudowa 9”
umowę o wykonanie zadania inwestycyjnego, w której zastrzeżono, że rozpoczęcie
realizacji inwestycji nastąpi po podpisaniu przez pozwaną umów z Funduszem
3
Ochrony Środowiska oraz innymi źródłami finansowymi, w tym dysponującymi
środkami unijnymi.
Dnia 31 lipca 2006 r. pozwana złożyła do Urzędu Marszałkowskiego
Województwa wniosek o dofinansowanie budowy sieci wodociągowej dla
miejscowości D. oraz R. ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego. We wniosku wskazano termin przetargu nieograniczonego
mającego wyłonić wykonawcę robót, który miał przypadać na dzień 4 maja 2006 r.
oraz wskazano, że przetarg przeprowadzony będzie w oparciu o przepisy ustawy –
Prawo zamówień publicznych. Pozwana nie ujawniła faktu wcześniejszego
skutecznego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
w trybie przetargu dwustopniowego.
W oparciu o powyższy wniosek w dniu 24 stycznia 2007 r. zawarta została
umowa pomiędzy Wojewodą a Gminą o dofinansowanie projektu p.n. „Budowa
sieci wodociągowej we wsi /.../ ” w ramach Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwój Regionalny (ZPORR) 2004-2006. Całkowita wartość projektu
określona została na kwotę 4.004.234,40 zł, z czego 75% miały pokryć środki
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a 25% stanowiło wkład własny
Gminy Świerzawa. W umowie zastrzeżono, że refundacji podlegają jedynie wydatki
kwalifikowalne w rozumieniu odpowiednich aktów prawa wspólnotowego (t.j.
rozporządzenia Komisji WE nr 448/2004 z dnia 10 marca 2004 r.) oraz polskiego
(Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwój Regionalny 2004-
2006 przyjęte rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004
r. - Dz.U. Nr 200, poz. 2051, ze zm.). Beneficjent dofinansowania zobowiązał się do
zwrotu wypłaconych środków, odpowiednio w całości bądź w części, wraz z
odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, w przypadku stwierdzenia,
że wykorzystał całość lub część przyznanego mu dofinansowania niegodnie z
przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, albo pobrał je w
sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości.
Pozwana zrealizowała projekt objęty umową z dnia 28 czerwca 2004 r. oraz
umową z dnia 24 stycznia 2007 r. o dofinansowanie tego projektu.
4
Na fakturach otrzymanych od wykonawcy robót pozwana umieszczała
adnotację, iż zamówienie na przedmiotowe roboty zostało udzielone w trybie art. 54
prawa zamówień publicznych.
Wojewoda wypłacił pozwanej dofinansowanie: w dniu 8.05.2007 r. w kwocie
1.217.655 zł (w tym, 1.203.750 zł na wykonanie sieci wodociągowej), w dniu 12.06.
2007 r. w kwocie 62.240 zł, w dniu 13.06.2007 r. w kwocie 62.585,46 zł i w dniu
9.08.2007 r. w kwocie 393.225 zł.
W dniach od 10 do 26 marca 2008 r. powód przeprowadził u pozwanej
kontrolę prawidłowości realizacji projektu. Kontrola obejmowała sprawdzenie
zgodności działań pozwanej z umową o dofinansowanie oraz z prawem
wspólnotowym i krajowym. W protokołach pokontrolnych stwierdzono, że wydatki
poniesione w ramach wykonania sieci wodociągowej wraz z hydrofornią
w miejscowości D., w wysokości 2.286.804 zł brutto, nie stanowią wydatków
kwalifikowalnych, ponieważ nie zostały poniesione w oparciu o przepisy prawa
zamówień publicznych. W konsekwencji powód, powołując się na § 6 umowy
o dofinansowanie zwrócił się do pozwanej z żądaniem zwrotu kwoty ujętej
w pozwie.
Sąd Okręgowy uznał powództwo za uzasadnione na podstawie art. 56 c ust.
1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116,
poz. 1206 ze zm.) oraz w oparciu o § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie, ocenił
bowiem, że przekazane pozwanej środki nie zostały wykorzystanie z zachowaniem
określonych procedur. Zwrócił uwagę, że zgodnie z Aneksem III do rozporządzenia
Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia
Uzupełnienia ZPORR 2004/2006, w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie
zmieniające Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 87, poz.
745), refundowane w ramach programu były jedynie wydatki kwalifikowalne, za
które nie można uznać wydatków poczynionych na zapłatę wynagrodzenia
wykonawcy sieci wodociągowej w miejscowości D., ponieważ do zawarcia z nim
umowy doszło niezgodnie z przepisami prawa wspólnotowego.
Sąd Okręgowy uznał, że fakt zawarcia umowy z wykonawcą robót zgodnie
z obowiązującym wówczas prawem nie miał znaczenia, a podnoszony przez
pozwaną argument, że żądanie zwrotu środków pieniężnych uzależnione jest od
5
wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez powoda był nieuzasadniony. Sąd nie
dopatrzył się również nadużycia prawa przez powoda, ponieważ wystąpienie przez
niego o zwrot nienależnie wypłaconych środków nie zależy od jego uznania, lecz
stanowi jego obowiązek w świetle art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dodatkowo powołanie
się przez Gminę na art. 5 k.c. jest pozbawione podstaw, z uwagi na jej niezgodne
z zasadami współżycia społecznego zachowanie polegające na podaniu we
wniosku o dofinansowanie nieprawdziwych informacji odnośnie trybu i terminu
przeprowadzenia przetargu.
Sąd Apelacyjny, rozpoznający sprawę na skutek apelacji pozwanej, ocenił,
że prawidłowe było pominięcie dowodów z zeznań świadka K. B., wyjaśnień J. K.
oraz pism Urzędu Zamówień Publicznych, z których wg. pozwanej wynikała
zgodność trybu przetargu dwustopniowego, z trybem negocjacji z uprzednim
ogłoszeniem, ponieważ omawiana kwestia nie dotyczy sfery faktów, lecz
interpretacji przepisów prawa materialnego, do których się odnoszą. Zgodził się
natomiast, że doszło do naruszenia art. 300 § 1 k.p.c. poprzez przesłuchanie M. Z.
w charakterze strony, a nie świadka, jednak odmówił temu uchybieniu wpływu na
treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji za podstawę rozważań przyjął ustalenia
Sądu Okręgowego i uzupełnił stan faktyczny ustaleniem, że w umowie z dnia 24
stycznia 2007 r. pozwana zobowiązała się wobec powoda do realizacji projektu w
oparciu o złożony przez nią wniosek o dofinansowanie oraz w oparciu o
harmonogram rzeczowo-finansowy. W okolicznościach określonych w § 6 ust. 1
umowy powód mógł potrącić odpowiednią kwotę z kolejnej refundacji lub wezwać
pozwaną do zwrotu środków w określonym terminie. W razie niezastosowania się
do wezwania przez pozwaną i braku możliwości skorzystania z potrącenia powód
miał prawo podjąć odpowiednie kroki prawne w celu odzyskania środków. Odsetki
od dofinansowania podlegającego zwrotowi naliczane być miały od dnia jego
przekazania beneficjentowi - w przypadku wykorzystania niezgodnie z
przeznaczeniem lub bez zachowania odpowiednich procedur, lub od dnia
stwierdzenia pobrania dofinansowania w sposób nienależny bądź w nadmiernej
wysokości. Pozwana zobowiązała się w umowie do poddania się kontroli powoda i
audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu oraz do zapewnienia mu
6
prawa wglądu we wszystkie dokumenty, przez cały okres ich przechowywania tj. do
dnia 31.12.2013 r.
Sąd Apelacyjny przychylił się do poglądu, że przyznane pozwanej środki na
pokrycie wynagrodzenia wykonawcy projektu, wyłonionego w oparciu o przepisy
ustawy o zamówieniach publicznych, z którym pozwana zawarła umowę jeszcze
przed złożeniem wniosku o pozyskanie dofinansowania, stanowiło ich
wydatkowanie wbrew procedurze uzgodnionej w umowie o dofinansowanie.
Wypłacenie wykonawcy projektu środków miało nastąpić w oparciu o harmonogram
działań zawartych we wniosku i wtedy miało zostać zrefundowane. Tymczasem we
wniosku przewidziano, że wykonawca zostanie wyłoniony w oparciu o przepisy
prawa zamówień publicznych w terminie ustalonym w umowie. Sąd Apelacyjny
zwrócił uwagę, że w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie (31.07.2006 r.),
upłynął już wskazany w nim planowany dzień przetargu – czyli 4.05.2006 r.,
natomiast wskazywana przez pozwaną data planowanego podpisania umowy
z wykonawcą robót i rozpoczęcia prac (oznaczona na dzień 1.09.2006 r.) jeszcze
nie nadeszła. Pozwana, aby uczynić zadość wymaganiom umowy
o dofinansowania, musiałaby więc rozpisać nowy przetarg w trybie ustawy - Prawo
zamówień publicznych, czego jednak nie zrobiła. Sąd Odwoławczy nie zgodził się
też ze stanowiskiem skarżącej, że powód został pozbawiony prawa dochodzenia
zwrotu udzielonego dofinansowania, ponieważ przyznane środki zostały już
wydane zgodnie z ich przeznaczeniem, a umowa została zrealizowana. Zwrócił
uwagę, że jedynym ograniczeniem czasowym w dochodzeniu spornego roszczenia
jest jego przedawnienie, które nie nastąpiło.
Sąd Apelacyjny dokonał wykładni art. 56 c ust.1 ustawy o Narodowym Planie
Rozwoju wyjaśniając, że za środki wydatkowane „niezgodnie z ich
przeznaczeniem” uznać należy zarówno środki wydatkowane sprzecznie z ustawą
jak i wydane niezgodnie z umową zawartą przez strony, wobec czego jedne i drugie
podlegają zwrotowi na podstawie tego przepisu, mimo że drugie nie są wymienione
w części przepisu dotyczącej zwrotu świadczenia. Zdaniem Sądu odwoławczego
przyjęcie poglądu, który pozbawiałby sankcji wydatkowanie środków niezgodnie
z umową, podważałoby założenie o racjonalności ustawodawcy. Sąd II instancji
podzielił także przyjętą przez Sąd Okręgowy wykładnię przepisów Aneksu nr III do
7
rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. oraz art. 54
pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 55 ustawy Prawo zamówień
publicznych. Ocenił, że przepisy obu kolejnych ustaw regulujących problematykę
zamówień publicznych są w wielu punktach ze sobą zbieżne lecz nie w zakresie
odnoszącym się do rozpatrywanej umowy zawartej z wykonawcą. Sąd drugiej
instancji decydujące znaczenie przyznał postanowieniom umowy o dofinansowanie,
która przewidywała wypłatę środków na pokrycie wydatków na wynagrodzenie
wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu nieograniczonego, a niezachowanie
tej procedury jest niewątpliwe.
Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko o braku podstaw do zastosowania
art. 5 k.c. Stwierdził, że waga realizowanego projektu była niekwestionowana,
jednak niezachowania wyznaczonych przez samą pozwaną procedur przy
wyłonieniu wykonawcy projektu, było niezgodne z zasadami współżycia
społecznego, wobec czego nie może ona przerzucać konsekwencji niezachowania
procedur na instytucję pośredniczącą, którą był powód.
Sąd Apelacyjny zwrócił ponadto uwagę na art. 207 ustawy o finansach
publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która obligowała powoda do dochodzenia
spornego roszczenia, przy czym za okoliczność bez znaczenia uznał fakt, że
przepis ten nie obowiązywał w momencie zawierania umowy o dofinansowanie,
bowiem za istotne uznał to, że obowiązywał on w momencie wytoczenia
powództwa.
Powyższy wyrok pozwana zaskarżyła skargą kasacyjną opartą na obydwu
podstawach z art. 3983
§ 1 k.p.c.
W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzuciła:
1) błędną wykładnię art. 56 c ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju
w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.
w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) polegającą na
przyjęciu, że użyte dwukrotnie w tym samym przepisie (dotyczące środków
finansowych) określenie „niezgodne z ich przeznaczeniem” ma dwa różne
znaczenia;
2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 5 prawa
zamówień publicznych i Aneksu III do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy
8
z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego
Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w brzmieniu nadanym
rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja 2005 r. zmieniającym
rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnionego Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz naruszenie art. 54 pkt 4
ustawy o zamówieniach publicznych – polegające na wadliwym stwierdzeniu przez
Sąd Apelacyjny, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby wydatki na zadanie
inwestycyjne zostały poniesione zgodnie z zawartym w art. 55 prawa zamówień
publicznych uregulowaniem przewidującym wyłonienie wykonawcy w trybie
negocjacji z ogłoszeniem;
3) naruszenie art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie;
W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy skarżący zgłosił zarzut uchybienia art. 382 k.p.c.,
art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także art. 300 § 2 k.p.c.
We wnioskach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu
ewentualnie uchylenia także w całości orzeczenia Sądu pierwszej instancji i
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Sąd Najwyższy zważył co następuje.
W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty zgłoszone w ramach
drugiej podstawy kasacyjnej, wskazujące na nieprawidłowy tok postępowania
dowodowego. Skarżący podnosi, że niezgodnie z art. 382 k.p.c. było przyjęcie za
podstawę rozważań Sądu odwoławczego wypowiedzi pełnomocnika powoda
o ujemnych dla niego konsekwencjach zaniechania dochodzenia zwrotu
świadczenia od pozwanej; sprzeczne z art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.
było nieustosunkowanie się przez ten Sąd w uzasadnieniu do apelacyjnego zarzutu
dopuszczalności – w świetle Aneksu III do rozporządzenia z 25 sierpnia 2004 r.
w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego
Rozwoju Regionalnego 2004-2006 - finansowania ze środków unijnych wydatków
poniesionych na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych oraz pominięciu –
z uchybieniem art. 300 § 2 k.p.c. - że wadliwie przeprowadzony dowód z zeznań
M. Z. dotyczył także okoliczności faktycznych, a nie tylko ocen prawnych.
9
Przedstawione zarzuty nie są jednak uzasadnione.
Sąd orzekający uzasadnił obowiązek dochodzenia przez powoda od
pozwanej zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania treścią art. 207
ustawy o finansach publicznych z 2009 r., a nie wnioskami wysnutymi na podstawie
oświadczeń pełnomocnika powoda. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnione
zostało także, dlaczego Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się potrzeby analizowania
postanowień Aneksu III, do którego odwoływała się pozwana. Stało się tak dlatego,
że Sąd uznał za wiążące strony uzgodnienia umowne, oparte na propozycjach
przedstawionych we wniosku pozwanej o przyznanie dofinansowania. W umowie
wyraźnie oznaczona została procedura wyłaniania wykonawcy w drodze przetargu
nieograniczonego przeprowadzonego według zasad przewidzianych w prawie
zamówień publicznych. Słuszność tego stanowiska należy już jednak do zagadnień
stosowania prawa materialnego, a nie do problemów procesowych. Odnośnie
zarzutu wadliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. Z. stwierdzić
należy, że pozwana nie wskazała jakie konkretnie elementy tego zeznania mogłyby
wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczyła się jedynie do
stwierdzenia, że szereg ustaleń Sądów opierało się na tych zeznaniach i stało się
podstawa rozstrzygnięcia oraz do supozycji, że w wypadku przesłuchania tej osoby
jako świadka treść jej zeznań mogłaby okazać się inna. Ogólnikowość
postawionego zarzutu uniemożliwia jego rzeczowe rozpatrzenie.
Omówienie zarzutów matrialnoprawnych wymaga pewnego wprowadzenia.
Zagadnienia ogólne związane z wydatkowaniem funduszy z budżetu Unii
Europejskiej reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1605/2002 z 25 czerwca
2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu
ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. WE 2002 L 248, str. 1, zmienione później
rozporządzeniem Rady (WE) nr 1999/2006 z dnia13 grudnia 2006 r.), przewidujące
drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Zawarcie umowy powinno jednak
poprzedzić specjalne postępowania zapoczątkowane złożeniem wniosków przez
zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według
wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane,
sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz
powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków (art.
10
116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia, odnoszą się także
do dofinansowań z funduszy strukturalnych, stosują się więc również do
Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.
Unormowania rozporządzenia powtórzyła w prawie wewnętrznym ustawa z dnia
20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze
zm.), regulująca m. in. problematykę dotyczącą dofinansowania z publicznych
środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów
operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem wtedy, kiedy wniosek złożyła pozwana
(31.07.2006 r.) i kiedy przyznano jej dofinansowanie.
Przewidziane w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju dwa etapy
postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków
wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów
operacyjnych różnią się charakterem. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez
instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez
podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków
wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania
(art. 26 ust. 2 ustawy). Na tym etapie zapadają rozstrzygnięcia władcze
i jednostronne („przyznaje”), o charakterze decyzji administracyjnej (por. np.
uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59 czy wyrok tego Sądu z dnia
8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06, Lex nr 188514). Po pozytywnym dla strony
zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do
etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania
projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 ustawy). Wybór formy umowy świadczy
o sięgnięciu przez ustawodawcę po instrumenty prawa cywilnego i wskazuje na
ulokowanie podmiotów zawierających umowę na równorzędnych pozycjach,
aczkolwiek swoboda regulacji umownej została poważnie ograniczona przez
wprowadzenie wiążącego wzoru umowy o dofinansowanie (art. 28 ustawy
o Narodowym Planie Rozwoju w pierwotnym brzmieniu w zw. z rozporządzeniem
Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów
o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu
Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, Dz. U. Nr 137, poz. 1153 ze
11
zm.). Stronom pozostawiony został jednak pewien margines swobody w regulacji
szczegółów zawiązywanego stosunku (np. co do wyboru sposobu zabezpieczenia
roszczeń instytucji wdrażającej), wobec czego w piśmiennictwie i orzecznictwie
sądowo administracyjnym (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 86/10, Lex nr 663509; czy z dnia 13 października
2010 r., II GSK 844/09, Lex nr 573545) dominuje stanowisko, że umowa stanowi
cywilnoprawny instrument kształtowania zasad, na jakich beneficjent otrzymuje
dofinansowanie. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia
6 maja 2011 r., II CSK 520/10, Lex Nr 1027174). Tym samym podstawą wypłaty
dofinansowania jest umowa, a wzajemne roszczenia wynikające z tej umowy mają
charakter cywilnoprawny, niemniej na treść umowy silnie rzutuje etap
administracyjnego przyznawania beneficjentowi dofinansowania.
W art. 56 c ust. 1 ustawy przewidziane zostały konsekwencje stwierdzenia w
wyniku czynności kontrolnych nieprawidłowości w wykorzystaniu udzielonego
dofinansowania. W przypadku gdy instytucja zarządzająca, instytucja
pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, na skutek przeprowadzonej kontroli lub na
podstawie informacji uzyskanych od innego organu kontrolującego, stwierdzi
nieprawidłowości polegające na wykorzystaniu przez beneficjenta przekazanych
środków finansowych, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1-3 (m.in. publicznych
środków wspólnotowych), niezgodnie z ich przeznaczeniem lub umową
o dofinansowanie projektu albo decyzją, o której mowa w art. 11 ust. 7 (w wypadku
kiedy beneficjentem jest instytucja zarządzająca lub pośrednicząca), beneficjent
niezwłocznie zwraca tę część środków finansowych, która została wykorzystana
niezgodnie z ich przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla
zaległości podatkowych, naliczonej od dnia przekazania tej części środków. Ten
przepis został wyłożony przez Sąd Apelacyjny jako norma obejmująca obowiązkiem
natychmiastowego zwrotu nie tylko środki wykorzystane niezgodnie
z przeznaczeniem ale także te, których przeznaczenie nie budziło zastrzeżeń,
natomiast wykorzystanie nie odpowiadało postanowieniom umownym. Taki
kierunek interpretacji kwestionuje skarżący podnosząc, że nie ma on dostatecznych
podstaw w brzmieniu przepisu. W sprzeczności z regułami wykładni pozostaje, jego
zdaniem, wyjaśnianie tego samego pojęcia użytego nie tylko w jednym akcie
12
prawnym, ale nawet w tej samej jednostce redakcyjnej przepisu poprzez nadanie
mu dwóch różnych znaczeń. Swoją argumentację wspiera odwołaniem do § 10
„Zasad techniki prawodawczej”, zalecających jednolite używanie tego samego
terminu jako podstawę prawidłowej legislacji. Postanowienia „Zasad techniki
prawodawczej” nie mają wprawdzie charakteru normatywnego, niemniej wyrażają
zalecane i powszechnie uznawane reguły tworzenia przepisów, wykorzystywane
także w procesie interpretacyjnym. Nie oznacza to, że wykładnia określonego
przepisu nie może doprowadzić do odmiennych wniosków, sprzecznych z
omawianymi zaleceniami, jednak muszą za tym przemawiać ważkie argumenty
wywiedzione według akceptowanych zasad procesu egzegezy. Sąd Apelacyjny
odwołał się do wykładni celowościowej, przyjmując, że wynik interpretacji językowej
przepisu podważałby założenie o racjonalności ustawodawcy. Nie jest to jednak
stanowisko przekonujące. Wydaje się, że pogląd Sądu miał za przyczynę
przekonanie, iż wynik wykładni językowej, prowadzący do wniosku, że art. 56 c ust.
1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera nakazu zwrotu środków
wykorzystanych niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (lub
pełniącej alogiczną rolę decyzji przewidzianej w art. 11 ust. 7 ustawy) powoduje, iż
mimo nieprawidłowości nierzetelny beneficjent zwolniony jest z obowiązku zwrotu
dofinansowania. Nie jest to jednak wniosek właściwy. Zgodnie z postanowieniami
art. 28 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju umowa o dofinansowanie winna
określać m. in. sposób dokonywania rozliczeń między beneficjentem a instytucją
przekazującą środki. W związku z tym w wypadku naruszenia przewidzianych w
umowie zasad wykorzystania środków – zastosowanie znajdą zasady
odpowiedzialności uregulowane w umowie i przepisach prawa cywilnego.
Natychmiastowy i bezwzględny obowiązek zwrotu dofinansowania ustawa
ustanowiła jedynie na wypadek szczególnie rażącego naruszenia obowiązków
przez beneficjenta, polegającego na przeznaczeniu otrzymanych środków na inne
cele niż te, na które zostały przyznane. Nie jest to regulacja przecząca
racjonalności ustawodawcy, przeciwnie - wskazuje na wolę poszanowania umowy
i nie ingerowania ponad miarę w stosunki między jej stronami. Kształtując wzór
umowy ustawodawca ma decydujący wpływ na określenie treści stosunku
umownego, nie ma więc obaw, że beneficjent nienależycie wykonujący obowiązki
13
związane z wydatkowaniem funduszy nie poniesie z tego tytułu odpowiedzialności.
Zarzut niewłaściwej wykładni art. 56 c podniesiony przez pozwaną okazał się więc
uzasadniony. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla ostatecznego
rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ - po pierwsze - powód jako podstawę swoich
żądań dotyczących zwrotu dofinansowania wskazał również § 6 umowy stron,
zobowiązujący pozwaną do zwrotu dofinansowania m. in. wówczas, kiedy
wykorzystała je niezgodnie z obowiązującymi procedurami, a po drugie – przepisy
ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie są jedynym aktem prawnym regulującym
problematykę przyznawania i rozliczania dofinansowań pochodzących ze środków
unijnych.
Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju – jak wynika z uzasadnienia jej
projektu i przepisów ogólnych zawartych w rozdziale 1 – miała na celu stworzenie
ram dla efektywnej absorpcji środków funduszy strukturalnych oraz Funduszu
Spójności oraz środków wspierania rozwoju regionalnego z uwagi na
nieuwzględnienie w obowiązującym przed jej uchwaleniem systemie prawnym
odmienności trybu planowania, negocjowania i wdrażania programów
współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej od
trybu przygotowania i realizacji programów finansowanych wyłącznie ze środków
krajowych w latach 2004-2006 oraz brak regulacji określających system
funkcjonowania i realizacji działań wynikających z Narodowego Planu Rozwoju
(NPR). Ten akt realizował potrzebę ustawowego sformułowania i umocowania
jednolitego systemu funkcjonowania i finansowania rozwoju strukturalnego
państwa, w tym rozwoju regionalnego, stanowiącego o możliwości efektywnej
absorpcji środków unijnych przy uwzględnieniu podpisanych przez Polskę umów
międzynarodowych, wyników negocjacji akcesyjnych i niezbędności stosowania
z dniem akcesji postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organy
Unii Europejskiej oraz miała na uwadze perspektywę korzystania ze znacznych,
nieporównywalnie większych kwotowo od pomocy przedakcesyjnej, środków
budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na wzmocnienie spójności społeczno-
gospodarczej w ramach kraju i poszerzonej od 2004 r. Wspólnoty. Była więc aktem
o charakterze ogólnym, ramowym, zakładającym doprecyzowanie przyjętych
założeń w innych aktach prawa wewnętrznego. Takie przepisy, bliżej określające
14
status środków pochodzących z funduszy strukturalnych w czasie, kiedy pozwana
ubiegała się o dofinansowanie oraz podpisywała z powodem umowę z 24 stycznia
2007 r., a także kiedy rozliczała się z powodem z otrzymanego dofinansowania,
zawierała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr
249, poz. 2104, z późn. zm.) o finansach publicznych z 2005 r. Ustawa ta również
przewidywała umowną drogę przekazywania dofinansowań (art. 203 § 1 ustawy
w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r.
o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr
249, poz. 1832, mający zastosowanie w odniesieniu do rozpatrywanego stanu
faktycznego z uwagi na treść art. 20 ustawy nowelizującej oraz w związku
z postanowieniami art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U. Nr 157, poz. 1241). W art.
202 w pierwotnym brzmieniu ustawa ta nakazywała przy wydatkowaniu m. in.
środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (tzn. m. in. środków
pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności) stosować
odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Z kolei
w art. 205 ust. 1 precyzowała przyczyny uzasadniające żądanie zwrotu
dofinansowania, wysokość oprocentowania i miejsce przekazania świadczenia.
Zgodnie z tym przepisem w przypadku wykorzystania środków, o których mowa
w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (a więc także środków, których dotyczy spór)
1) niezgodnie z przeznaczeniem;
2) bez zachowania procedur, o których mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2;
3) pobrania ich w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości
- podlegają one zwrotowi przez beneficjenta pomocy udzielonej z tych środków
wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na
rachunek, na którym są gromadzone lub z którego zostały wypłacone. Przepis ten
należy interpretować jako powtórzenie i uzupełnienie postanowień zawartych
w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju. Procedury, o których mowa w punkcie 2
odnoszą się do wydatkowania środków i mogą być przewidziane w umowie
międzynarodowej lub stanowić inne procedury obowiązujące przy wykorzystywaniu
przekazanych środków. Do takich procedur zaliczyć można wynikający z umowy
obowiązek zachowania określonego trybu udzielania zamówienia publicznego.
15
Wbrew stanowisku skarżącego wiążące są procedury, których strona zobowiązała
się przestrzegać w umowie. Nie budzi wątpliwości, że pozwana zobowiązała się
dokonać wyboru wykonawcy inwestycji w drodze przetargu nieograniczonego
przeprowadzonego według przepisów prawa zamówień publicznych. Wobec takich
postanowień zawartych w umowie bezprzedmiotowe są rozważania, czy procedura
zastosowana w rzeczywistości, to znaczy przetarg dwustopniowy przeprowadzony
w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, jest zbliżona do trybu
negocjacji z ogłoszeniem przewidzianego w prawie zamówień publicznych
i mogłaby stanowić zamiennik przy wyłanianiu wykonawcy. Pozwana zobowiązała
się do zastosowania procedury przetargu nieograniczonego, lecz takiego przetargu
nie przeprowadziła. Ocena, że wykorzystanie środków nastąpiło z naruszeniem
procedur była w tej sytuacji uzasadniona. Zarzuty uchybienia art. 55 ust. 1 pkt 5
prawa zamówień publicznych i Aneksu III do rozporządzenia Ministra Gospodarki
i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia
Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006
w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja
2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnionego
Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz
art. 54 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych okazały się więc nieuzasadnione.
Nie można też zgodzić się z pozwaną, że powód nadużywa prawa
podmiotowego domagając się zwrotu świadczenia wykorzystanego przez nią
niezgodnie z postanowieniami umowy. Słuszne są argumenty Sądu Apelacyjnego,
że nierzetelna postawa beneficjenta na etapie ubiegania się o dofinansowanie,
oparta na przekonaniu, że w celu zdobycia dofinansowania na pożyteczną
inwestycję dopuszczalne jest podawanie nieprawdziwych informacji, nie uzasadnia
jego szczególnego potraktowania, zwłaszcza że obowiązek nadzorowania przez
powoda prawidłowego wykorzystania środków i dochodzenia ich zwrotu w razie
stwierdzenia nieprawidłowości wynika faktu, że środki te objęte są regułami
dyscypliny finansów publicznych (art. 13 ustawy z dnia stawy z dnia 17 grudnia
2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U.
z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).
16
Z przytoczonych względów skarga kasacyjna pozwanej podlegała
oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 39821
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 98 § 1 i 3 oraz art. 99 k.p.c. w zw. z § 2 ust. 1 i 2,
§ 6 pkt 7 i § 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia
przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu
(Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
db