Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE Z DNIA 28 MARCA 2012 R.
I KZP 23/11
1. Czyn określony w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) nie
jest wykroczeniem na szkodę konsumentów, zatem w sprawach o te
wykroczenia powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów nie może
występować jako oskarżyciel publiczny, na podstawie art. 42 ust. 3
wymienionej ustawy.
2. Jeżeli powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów uzna, że
zaistniało wykroczenie z art. 114 ust. 1 u.o.k.k., jest to równoznaczne z
ujawnieniem wykroczenia „w zakresie swojego działania” przez starostę
(prezydenta miasta), jako organ administracji samorządowej. W
konsekwencji, na podstawie art. 17 § 3 k.p.s.w. temu organowi będą
przysługiwały uprawnienia oskarżyciela publicznego, zatem i możliwość
złożenia wniosku o ukaranie. Do złożenia takiego wniosku, jak i
występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, będzie mógł on
upoważnić podległych mu pracowników starostwa (urzędu miasta), w tym
rzecznika konsumentów.
Przewodniczący: sędzia SN J. Matras.
Sędziowie SN: P. Kalinowski, Z. Puszkarski (sprawozdawca).
Prokurator Prokuratury Generalnej: B. Mik.
Sąd Najwyższy w sprawie z zażalenia Powiatowego Rzecznika
Konsumentów w N. na postanowienie Sądu Rejonowego w N. z dnia 18
lipca 2011 r., o odmowie wszczęcia postępowania, po rozpoznaniu w Izbie
Karnej na posiedzeniu w dniu 28 marca 2012 r., przedstawionego na
2
podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Okręgowy w P., postanowieniem z
dnia 28 października 2011 r., zagadnienia prawnego wymagającego
zasadniczej wykładni ustawy:
„Czy rzecznik konsumentów w sprawach o wykroczenie z art. 114 ust.
1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów
jest oskarżycielem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24
sierpnia 2001 roku – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia,
uprawnionym do wniesienia i popierania skargi o ww. czyn (art. 42 ust. 3
ustawy z dnia 16 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów),
czy też możliwość złożenia wniosku o ukaranie przedsiębiorcy za
nieudzielanie żądanych przez rzecznika informacji przysługuje wyłącznie
Policji (art. 17 § 1 k.p.s.w.)?”
postanowił o d m ó w i ć podjęcia uchwały.
U Z A S A D N I E N I E
Wskazane na wstępie zagadnienie prawne wyłoniło się na tle
następującej sytuacji procesowej.
Powiatowy Rzecznik Konsumentów w N., powołując się na art. 42 ust.
1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i
konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm. – określanej dalej jako
„u.o.k.k.”) dwukrotnie, pismami z dnia 27 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 15
listopada 2010 r., zwrócił się do Przedsiębiorstwa Wielobranżowego E. D.
S. s.c. w L. o wymianę mebli na nowe i wolne od wad, które nabyła
wymieniona w pismach osoba. Pisma te zostały przyjęte przez adresata,
jednak ten pozostawił je bez odpowiedzi. W związku z tym Powiatowy
Rzecznik Konsumentów w kwietniu 2011 r. zwrócił się do jednostki Policji o
3
przesłuchanie w charakterze osób podejrzanych o popełnienie wykroczenia
wspólników wymienionej spółki cywilnej, Ewy i Dariusza S. Z pisma
funkcjonariusza Policji wynika, że czynność ta została przeprowadzona co
do obojga tych osób, a protokoły przesłuchania przekazano Rzecznikowi, z
tym, że do akt sprawy dołączono tylko protokół przesłuchania Dariusza S.
Powiatowy Rzecznik Konsumentów skierował do Sądu Rejonowego w N.
wniosek o ukaranie Dariusza S., obwiniając go o to, że: „nie udzielił
odpowiedzi na pisemne wystąpienia PRK do jego siedziby w N.:
– wystąpienie PRK z dnia 27 sierpnia 2010 r. (doręczone w dniu 1
września 2010 r.) – brak odpowiedzi w okresie od dnia 2 września 2010 r.
do dnia 4 kwietnia 2011 r.
– wystąpienie PRK z dnia 15 listopada 2010 r. (doręczone w dniu 19
listopada 2010 r.) – brak odpowiedzi w okresie od dnia 20 listopada 2010 r.
do dnia 4 kwietnia 2011 r.”
We wniosku wskazano, że tym zaniechaniem obwiniony wypełnił
znamiona wykroczenia określonego w art. 114 ust. 1 u.o.k.k.
Sąd Rejonowy w N. postanowieniem z dnia 18 lipca 2011 r., na
podstawie art. 5 § 1 pkt 9 k.p.s.w. oraz art. 59 § 2 k.p.s.w. odmówił
wszczęcia postępowania przeciwko Dariuszowi S., stojąc na stanowisku, że
w sprawie zachodzi ujemna przesłanka procesowa w postaci braku skargi
uprawnionego oskarżyciela. Wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 3 u.o.k.k.
rzecznik konsumentów w sprawach o wykroczenia na szkodę konsumentów
jest oskarżycielem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu
postępowania w sprawach o wykroczenia oraz że z tego uregulowania
wynika, iż rzecznik może występować w charakterze oskarżyciela
publicznego w sprawach o wykroczenia przeciwko interesom konsumenta
unormowanym w Rozdziale XV Kodeksu wykroczeń oraz w innych aktach
prawnych. Nie należy do tych wykroczeń objęte wnioskiem o ukaranie
wykroczenie z art. 114 ust. 1 u.o.k.k., które jedynie hipotetycznie godzi w
4
interesy konsumenta, zaś dobrem chronionym przez ten przepis jest interes
powiatu, wyrażający się w należytym wykonywaniu przez tę jednostkę
samorządu terytorialnego zadań w zakresie ochrony praw (interesów)
konsumentów, a bliżej – interesy rzecznika konsumentów.
Z taką interpretacją nie zgodził się Powiatowy Rzecznik
Konsumentów w N. i wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Zarzucając błędną interpretację art. 114 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 pkt 3
oraz art. 42 ust. 4 u.o.k.k., wniósł o jego uchylenie, a w uzasadnieniu
wywodził m.in., że nietrafnie sąd oparł się wyłącznie na literalnej wykładni
wymienionych przepisów, gdy powinien posłużyć się też wykładnią
funkcjonalną, nadto, że dobrem chronionym przez art. 114 ust. 1 ustawy są
również interesy konsumentów, jako że w każdej sprawie podnoszonej
przez rzecznika konsumentów występuje element ochrony praw
konsumentów. Wyraził przy tym obawę (nie dostrzegając, że stanowisko
zajęte przez Sąd Rejonowy nie wyklucza możliwości złożenia wniosku o
ukaranie przez inny organ), iż „wyłączenie sankcji w tym zakresie
prowadziłoby z pewnością do permanentnego braku udzielania żądanych
informacji i wyjaśnień ze strony przedsiębiorców”.
Właściwy do rozpoznania zażalenia Sąd Okręgowy w P. uznał, że w
sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne o treści wyżej przytoczonej,
wymagające zasadniczej wykładni ustawy i postanowieniem z dnia 28
października 2011 r., na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przekazał je do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. W uzasadnieniu wskazał, że u
podłoża przedstawionego zagadnienia, które ma istotne znaczenie dla
rozpoznania sprawy, leży inne pytanie, mianowicie, czy sprawa o
wykroczenie z art. 114 ust. 1 u.o.k.k. jest sprawą o wykroczenie na szkodę
konsumentów. Gdyby tak było, to rozstrzygnięcie zagadnienia nie
nasuwałoby trudności. Z mocy art. 42 ust. 3 u.o.k.k. w sprawach o
wykroczenia na szkodę konsumentów rzecznik konsumentów jest
5
oskarżycielem publicznym w rozumieniu ustawy – Kodeks postępowania w
sprawach o wykroczenia, uprawnionym do wniesienia i popierania skargi,
zatem taki status przysługiwałby rzecznikowi również w sprawie o
wykroczenie określone w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. W konsekwencji,
zaskarżone postanowienie, jako błędne, podlegałoby uchyleniu. Z kolei,
umieszczenie wspomnianego deliktu poza kręgiem wykroczeń na szkodę
konsumentów oznaczałoby, że prawo złożenia wniosku o ukaranie
przedsiębiorcy za nieudzielenie żądanych przez rzecznika konsumentów
wyjaśnień i informacji przysługiwałoby, zgodnie z art. 17 § 1 k.p.s.w., tylko
Policji. Sąd Okręgowy nadmienił, iż w praktyce wymiaru sprawiedliwości
występują rozbieżności interpretacyjne przy wykładni normy art. 114 ust. 1
u.o.k.k., bowiem z danych jakie zgromadził wynika, że sądy rejonowe, w
tym Sąd Rejonowy w N., nie zajmują w tym względzie jednolitego
stanowiska. Natomiast w piśmiennictwie prawniczym dotyczącym u.o.k.k.
przedmiotowe zagadnienie nie jest omawiane, względnie prezentowany jest
pogląd, że dobrem chronionym przez art. 114 ust. 1 nie są interesy
konsumentów, co eliminuje rzecznika konsumentów z grona podmiotów
uprawnionych do złożenia wniosku o ukaranie za określone w tym przepisie
wykroczenie, a nawet w tej samej publikacji są wyrażane sprzeczne
poglądy. Zwrócił również Sąd Okręgowy uwagę, że Prezes Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów, w odpowiedzi na oświadczenie jednego z
senatorów, pismem z dnia 30 czerwca 2009 r., uznał za zbyt daleko idące
twierdzenie, iż wykroczenie z art. 114 ust. 1 u.o.k.k. jest wykroczeniem na
szkodę konsumentów, a w konsekwencji stwierdził, że oskarżycielem
publicznym w sprawie o to wykroczenie może być wyłącznie Policja. Z
drugiej jednak strony w rocznych sprawozdaniach z działalności
powiatowych (miejskich) rzeczników konsumentów sporządzanych w latach
2008-2010, publikowanych m.in. na stronach internetowych wspomnianego
Urzędu jest mowa, że do uprawnień rzecznika należy występowanie do
6
sądów z wnioskiem o nałożenie kary grzywny na podmiot naruszający
obowiązek udzielenia wyjaśnień i informacji w sprawach będących
przedmiotem wystąpienia rzecznika lub ustosunkowania się do jego uwag i
opinii. Zdaniem Sądu odwoławczego, wymieniony przepis budzi więc
wątpliwości, a złożony charakter kwestii prawnej, co do której Sąd
Najwyższy dotąd się nie wypowiadał, wymaga zasadniczej wykładni
ustawy, tym bardziej, że w grę wchodzi „ważne zagadnienie, mające
podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozumienia i stosowania prawa”.
Tym niemniej, przed wyrażeniem tego poglądu Sąd przedstawił własne
rozumienie przepisu art. 114 ust. 1 u.o.k.k. Stanął na stanowisku, że
czynności interpretacyjnych wymaga ustalenie dobra prawnego, którego
naruszenie lub zagrożenie skutkuje odpowiedzialność za wykroczenie ujęte
w tym przepisie. W tym kontekście zauważył, że podjęcie przez rzecznika
konsumentów działań wskazanych w art. 42 ust. 1 pkt 3 u.o.k.k. ma służyć
zapobieganiu naruszeniom praw i interesów konsumentów i rodzi po stronie
przedsiębiorcy obowiązek udzielenia rzecznikowi wyjaśnień i informacji,
bądź ustosunkowania się do jego uwag i opinii. Tym samym, wspomniane
działania rzecznika są podejmowane w celu ochrony interesów
konsumentów. Nieudzielanie odpowiedzi przez przedsiębiorcę jest
działaniem również na szkodę konsumenta, albowiem co najmniej opóźnia
proces dochodzenia przez konsumenta jego praw. Jedynie w sytuacji, gdy
przedsiębiorca nie udzieli odpowiedzi rzecznikowi, ale zaspokoi roszczenie
konsumenta, można zasadnie twierdzić, że jego zaniechanie nie godzi w
interesy konsumenta. Zdaniem Sądu Okręgowego, uprawnione jest zatem
stanowisko, że przedmiotem ochrony art. 114 ust. 1 u.o.k.k. jest przede
wszystkim interes konsumentów, a dodatkowym argumentem na poparcie
tej tezy jest umieszczenie tego przepisu w ustawie o ochronie konkurencji i
konsumentów. Nie można bowiem pomijać normatywnego charakteru tytułu
7
aktu prawnego, w którym czyn zabroniony został określony i jego znaczenia
w perspektywie interpretacji jego znamion.
Prokurator Prokuratury Generalnej przedstawił pisemne stanowisko
tej instytucji, w którym wniósł o odmowę podjęcia uchwały przez Sąd
Najwyższy. Podkreślił, że Sąd Okręgowy nietrafnie uznał, iż są spełnione
warunki określone w art. 441 § 1 k.p.k. Sformułowana przezeń kwestia
prawna nie stanowi bowiem pytania prawnego w rozumieniu tego przepisu,
a w istocie jest prośbą o poradę, jak rozstrzygnąć zażalenie, z tym jednak,
że Sąd Okręgowy ma swoje zdanie na poruszone we wniosku tematy, tyle
że oczekuje, by „na wszelki wypadek” wspomógł go w tym Sąd Najwyższy.
Prokurator stwierdził, że punktem odniesienia dla pytania nie jest przepis, w
którym Sąd odwoławczy doszukuje się niejasności, ale przepisy art. 42 ust.
3 u.o.k.k. i art. 17 § 1 k.p.s.w., odnośnie do których Sąd ten nie zgłosił
wątpliwości interpretacyjnych oraz że sygnalizując rozbieżności w
pojmowaniu art. 42 ust. 3 i art. 114 ust. 1 u.o.k.k. przez sądy powszechne,
jak też organy ochrony konsumentów nie rozważył, czy przyczyną tego jest
niejednoznaczność przepisów w kontekście semantycznym, systemowym
lub celowościowym, czy też błędy w procesie ich wykładni. W drugim
wypadku fakt pojawiania się poglądu odmiennego od tego, który prezentuje
sąd występujący z pytaniem, nie uprawniałby do stawiania tezy o
pojawieniu się wątpliwości interpretacyjnych, wymagających usunięcia w
trybie art. 441 § 1 k.p.k. Po poczynieniu innych jeszcze uwag i rozważeniu
kwestii prawnych, prokurator doszedł do wniosku, że wykroczenie
określone w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. bezpośrednio nie narusza ani nie
zagraża prawom lub interesom konsumenta, natomiast niewątpliwie godzi
w dobra prawne powiatu, którego zadania w zakresie ochrony praw
konsumentów wykonuje, na mocy art. 39 ust. 1 u.o.k.k., rzecznik
konsumentów. Zwrócił jednak prokurator uwagę, że jeśli założyć, iż organ
ów jest pokrzywdzony wspomnianym wykroczeniem, to realizacja przez
8
niego w sprawie o taki czyn funkcji oskarżyciela publicznego kłóciłaby się z
wynikającą z art. 25 § 4 k.p.s.w. repartycją ról procesowych, a nade
wszystko z bezwarunkowym zakazem ustanowionym w art. 19 § 1 k.p.w. w
zw. z art. 40 § 1 pkt 1 k.p.k.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Należało podzielić pogląd prokuratora Prokuratury Generalnej, iż w
sprawie nie zachodzą warunki do udzielenia odpowiedzi na sformułowane
przez Sąd Okręgowy w P. zagadnienie, a zatem i do podjęcia uchwały
przez Sąd Najwyższy. Zajmując takie stanowisko w większości spraw
rozpatrywanych w trybie art. 441 § 1 k.p.k., Sąd ten wielokrotnie omawiał
przesłanki skutecznego wystąpienia przez sąd odwoławczy z pytaniem
prawnym (zob. np. ostatnio wydane postanowienia: z dnia 30 listopada
2010 r., I KZP 15/11, OSNKW 2011, z. 12, poz. 106, z dnia 19 stycznia
2012 r., I KZP 20/11, OSNKW 2012, z. 1, poz. 4), zatem niecelowe byłoby
powtarzanie tych, niekiedy obszernych, wywodów. Wystarczy, odsyłając do
wspomnianych orzeczeń, przywołać treść wymienionego przepisu, zgodnie
z którym warunkiem takiego wystąpienia jest wyłonienie się przy
rozpoznawaniu środka odwoławczego zagadnienia prawnego
wymagającego zasadniczej wykładni ustawy oraz wskazać, że chodzi o
takie zagadnienie, które rodzi istotne problemy interpretacyjne, dotyczące
przepisu sformułowanego niejasno, bądź wręcz wadliwie, dającego
możliwość rozbieżnego odczytywania jego treści, a dla odkodowania jego
rzeczywistego znaczenia wymagającego sięgania do szeregu narzędzi
interpretacyjnych. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie
zachodzi. Ma również rację prokurator, gdy zwraca uwagę, że
wypracowanie przez sąd określonej interpretacji przepisu, w zasadzie
wyłącza możliwość wystąpienia w oparciu o art. 441 § 1 k.p.k., bowiem
zadaniem Sądu Najwyższego nie jest potwierdzanie w tym trybie trafności
przyjętej interpretacji (zob. postanowienia Sądu Najwyższego m. in.: z dnia
9
29 czerwca 2010 r., I KZP 6/10, OSNKW 2010, z. 8, poz. 65; z dnia 19
stycznia 2012 r., I KZP 19/11, OSNKW 2012, z. 1, poz. 3). To mogłoby
nastąpić w drodze rozpoznawania skargi kasacyjnej, gdyby uprawniony
podmiot, także określony w art. 521 § k.p.k., wniósł taką po wydaniu przez
sąd prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie. Widać zresztą
brak konsekwencji występującego z pytaniem Sądu, który po
przeprowadzeniu dość prostego wnioskowania uznał, iż „uprawnionym jawi
się stanowisko, że przedmiotem ochrony art. 114 ust. 1 u.o.k.k. jest przede
wszystkim interes konsumentów”, zarazem jednak wskazał na „złożony
charakter powyższej kwestii prawnej”.
W rzeczywistości kwestia ta nie jawi się jako złożona, a poglądowi
temu nie przeczy sygnalizowana niejednolitość orzecznictwa sądów
rejonowych, skoro Sąd Okręgowy nie wykazał, że poszczególne, odmienne
rozstrzygnięcia były poprzedzone rzetelną analizą mających zastosowanie
przepisów. Podobnie niejednolitość poglądów wyrażanych w ramach
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie świadczy o wysokim
stopniu skomplikowania przepisów, a raczej, co wskazał prokurator
Prokuratury Generalnej, na niedostateczną analizę odpowiednich
przepisów przez aparat obsługujący Prezesa Urzędu. Jeżeli chodzi o
piśmiennictwo prawnicze, to przywołani przez Sąd Okręgowy autorzy,
którzy zajęli stanowisko w omawianej kwestii (M. Radwański w: A. Stawicki,
E. Stawicki [red.]: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 1294, także zespół opracowujący
Komentarz do tejże ustawy pod red. C. Banasińskiego i E. Piontka,
Warszawa 2008, s. 1040), zgodnie stwierdzili, że wykroczenie, o którym
mowa w art. 114 ust. 1 u.o.k.k., nie jest wykroczeniem na szkodę
konsumentów, wobec czego rzecznik konsumentów nie może być
oskarżycielem publicznym w sprawach o to wykroczenie. Jako
niedopatrzenie natury redakcyjnej wypada w takim razie potraktować,
10
wyrażoną w innym fragmencie (s. 1038-1039) drugiego z wymienionych
wydawnictw, opinię o możliwości złożenia przez rzecznika wniosku o
ukaranie przedsiębiorcy za nieudzielenie żądanych informacji. Także w
niemającym charakteru prawniczego periodyku L. Baran-Ćwirta stwierdziła,
iż rzecznik konsumentów w postępowaniu o wykroczenie z art. 114 ust. 1
u.o.k.k. nie może pełnić roli oskarżyciela publicznego, przeszkody ku temu
upatrując w tym, że w takim wypadku rzecznik występowałby w interesie
własnym. Teza o istnieniu „interesu własnego” rzecznika konsumentów jest
dyskusyjna, nie zmienia to jednak faktu, że wymieniona autorka nie zalicza
tego wykroczenia do kategorii wykroczeń na szkodę konsumentów
(Oskarżyciel czy pokrzywdzony – rola rzecznika konsumentów w
postępowaniu o wykroczenia, Wydawnictwo Rzeczników Konsumentów
2010, nr 2, s. 10). Należy jednak odnotować, że w niewymienionym przez
Sąd Okręgowy w P. opracowaniu M. Król-Bogomilska stwierdziła, iż
przedmiotem ochrony omawianego wykroczenia są interesy konsumentów,
zatem zgodnie z art. 42 ust. 3 u.o.k.k. w sprawach o wykroczenie z art. 114
ust. 1 ustawy oskarżycielem publicznym w rozumieniu przepisów k.p.w. jest
rzecznik konsumentów (T. Skoczny [red.]: Ustawa o ochronie konkurencji i
konsumentów. Komentarz, Warszawa 2008, s. 1735). Spotkało się to z
krytyką wspomnianego M. Radwańskiego (op. cit., s. 1294). Również D.
Bunikowski, wypowiadając się na tle wcześniej obowiązującej ustawy z dnia
15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r.
Nr 244, poz. 2080 ze zm.), dopuścił możliwość złożenia przez powiatowego
rzecznika konsumentów wniosku o ukaranie za wykroczenie z art. 106a ust.
1 tej ustawy (tożsamego co do treści z art. 114 ust. 1 ustawy aktualnie
obowiązującej), motywując to tym, iż rzecznik jest oskarżycielem
publicznym w sprawach o wykroczenia na szkodę konsumentów, a nadto
swoje uprawnienie do działania w tym charakterze może opierać na art. 17
§ 3 k.p.s.w., zgodnie z którym m.in. organom administracji samorządowej
11
przysługują uprawnienia oskarżyciela publicznego, gdy w zakresie swojego
działania ujawniły wykroczenie i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie.
Wyrażonego stanowiska wymieniony autor szerzej jednak nie uzasadnił
(Powiatowy rzecznik konsumentów, Jurysta 2006, nr 11, s. 9).
Sąd Okręgowy w P. prawidłowo zauważył, że art. 42 ust. 3 u.o.k.k.
stanowiący, iż w sprawach o wykroczenia na szkodę konsumentów
rzecznik konsumentów jest oskarżycielem publicznym w rozumieniu
przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia , jest
językowo jasny, zatem, niezależnie od rezultatu wykładni funkcjonalnej, nie
wolno rozszerzać kompetencji rzecznika na inne sprawy. Nie jest bowiem
dopuszczalne przełamanie jednoznacznego językowo przepisu
przyznającego jakiemuś podmiotowi określone kompetencje (zob. M.
Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s.
249). Nie mając wątpliwości co do treści wymienionego przepisu, Sąd
odwoławczy powinien dostrzec, że zwrot „wykroczenie na szkodę
konsumenta” jednoznacznie świadczy, iż chodzi o wykroczenie, w którym
konsument jest pokrzywdzony niedozwolonym zachowaniem sprawcy. W
praktyce prawodawczej zwrot mówiący, że dany czyn jest popełniony „na
szkodę” określonego podmiotu, jest niejednokrotnie stosowany (np. w
Kodeksie wykroczeń art. 33 § 4 pkt 8, art. 119 § 3, w Kodeksie karnym art.
41 § 1a, art. 51, art. 129, art. 278 § 4, art. 284 § 4, art. 305 § 1 i in.); nie
ulega wtedy wątpliwości, że tym samym ustawodawca określa zarazem
pokrzywdzonego. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.s.w. status ten przysługuje
jednak tylko temu podmiotowi, którego dobro prawne zostało bezpośrednio
naruszone lub zagrożone przez wykroczenie. Wynika z tego, że
wykroczeniem na szkodę konsumentów będzie takie wykroczenie, które
bezpośrednio narusza lub zagraża dobru prawnemu konsumentów.
Wątpliwości Sądu Okręgowego sprowadzają się więc do kwestii, czy
określone w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. zachowanie polegające na naruszeniu,
12
wbrew przepisowi art. 42 ust. 4 tej ustawy, obowiązku udzielenia
rzecznikowi konsumentów wyjaśnień i informacji będących przedmiotem
jego wystąpienia lub obowiązku ustosunkowania się do uwag i opinii
rzecznika, narusza dobro prawne konsumenta lub temu dobru
bezpośrednio zagraża, a jeżeli tak, czy w grę wchodzi naruszenie
(zagrożenie) bezpośrednie. Sąd Okręgowy, prezentując pogląd, że
przedmiotem ochrony art. 114 ust. 1 u.o.k.k. jest „przede wszystkim” interes
konsumentów pomija, iż występując w trybie art. 42 ust. 1 pkt 3 u.o.k.k.
rzecznik konsumentów realizuje jedno z ciążących na powiecie zadań
publicznych, mianowicie zadanie w zakresie ochrony praw konsumentów
(art. 39 ust. 1 u.o.k.k. w zw. art. 4 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze
zm.). W takim razie za przedmiot ochrony art. 114 ust. 1 u.o.k.k. wypada
uznać prawidłowe wykonywanie przez samorząd powiatowy wspomnianego
zadania, w drodze efektywnego działania rzecznika konsumentów w
zakresie ochrony praw konsumentów (podobnie M. Radwański, op. cit., s.
1289), a ujmując węziej – prawo rzecznika konsumentów do uzyskania
wyjaśnień i informacji od przedsiębiorcy, do którego zwrócił się w swoim
wystąpieniu (W. Kotowski, B. Kurzępa: Wykroczenia pozakodeksowe.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 488). Warto w tym miejscu wspomnieć, że
ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów początkowo nie zawierała
przepisu karnego, a jego wprowadzenie miało na celu nie wprost ochronę
interesów konsumentów, ale wzmocnienie pozycji rzeczników
konsumentów, wobec częstego naruszania przez przedsiębiorców
obowiązku udzielania rzecznikom wyjaśnień i informacji oraz
ustosunkowania się do ich uwag i opinii (zob. pkt III. 29 uzasadnienia
rządowego projektu ustawy o zmianie [ówcześnie obowiązującej] ustawy z
dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz o
13
zmianie niektórych innych ustaw – Sejm IV kadencja 2001-2005, druk nr
2561 – http:/sejm. gov. pl).
Wcześniej podkreślono, że warunkiem uznania konsumenta za
pokrzywdzonego wykroczeniem określonym w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. byłoby
ustalenie, że wykroczenie to bezpośrednio narusza bądź zagraża jego
dobru prawnemu. Kluczowe w tym aspekcie pojęcie „bezpośredniości”
należy rozumieć w ten sposób, że między czynem stanowiącym
wykroczenie i naruszeniem (zagrożeniem) dobra prawnego danej osoby nie
może być żadnych ogniw pośrednich, z czego wynika, że zaliczeniu do
kręgu pokrzywdzonych podlega tylko ten podmiot, którego dobro prawne
zostało zachowaniem sprawcy naruszone wprost, a nie za pośrednictwem
godzenia w inne dobro (zob. T. Grzegorczyk: Kodeks postępowania w
sprawach o wykroczenia. Komentarz, Warszawa 2008, s. 160; na gruncie
art. 49 § 1 k.p.k. zob. także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25
marca 2010 r., IV KK 316/09, LEX nr 844501 z glosą P. Pawlonki, LEX/el
2011). Nie sposób przyjąć, że w wypadku, gdy rzecznik konsumentów w
sprawie indywidualnej osoby (konsumenta) zwróci się do przedsiębiorcy i
ten naruszy obowiązek właściwej reakcji na to wystąpienie, dochodzi do
bezpośredniego naruszenia bądź zagrożenia dobra konsumenta. Dobro to
może doznać uszczerbku, zwłaszcza gdy przedsiębiorca nie zaspokaja też
zasadnych roszczeń konsumenta (słusznie Sąd Okręgowy wskazał, że np.
może dojść do opóźnienia dochodzenia przez konsumenta jego praw),
jednak nie wprost, a za pośrednictwem godzenia w dobro, jak ujął to
prokurator Prokuratury Generalnej, owego sui generis postępowania
interwencyjnego prowadzonego przez rzecznika konsumentów w stosunku
do przedsiębiorcy. Warto zauważyć, iż Powiatowy Rzecznik Konsumentów,
który wystąpił z wnioskiem o ukaranie, przyjmując że chodzi o wykroczenie
na szkodę konsumenta, nie wskazał we wniosku osoby pokrzywdzonej, do
czego obliguje art. 57 § 3 pkt 3 k.p.s.w., przy czym sposób wypełnienia
14
odpowiedniej rubryki użytego druku wskazuje, że nie było to wynikiem
przeoczenia. W nawiązaniu do spostrzeżenia Sądu Okręgowego, że
naruszenie przez przedsiębiorcę wymogu, o którym mowa w art. 42 ust. 4
u.o.k.k., nie musi powodować jakiegokolwiek uszczerbku dla interesu
konsumenta należy też stwierdzić, że i z tego powodu nie byłoby
prawidłowe – z punktu widzenia systematyki przepisów prawnokarnych –
włączanie wykroczenia określonego w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. do grupy
wykroczeń popełnianych na szkodę, czy też przeciwko interesom
konsumentów. Trzeba mieć również na uwadze, że wystąpienie rzecznika
konsumentów do przedsiębiorcy może dotyczyć nie konkretnego przypadku
indywidualnej osoby, ale mieć charakter szerszy, problemowy, ogólnie
sygnalizujący określone zjawiska czy praktyki. W takim wypadku
naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku udzielenia odpowiedzi miałoby
inny charakter z punktu widzenia interesu konsumentów, niż zignorowanie
wystąpienia stricte interwencyjnego. Przedstawiona argumentacja
uzasadnia twierdzenie, że czyn określony w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 16
lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz.
331 ze zm.) nie jest wykroczeniem na szkodę konsumentów, zatem w
sprawach o te wykroczenia powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów nie
może występować jako oskarżyciel publiczny, na podstawie art. 42 ust. 3
wymienionej ustawy.
Nie oznacza to jednak, że w sprawach tych oskarżycielem publicznym
może być wyłącznie Policja (art. 17 § 1 k.p.s.w.), względnie, co zupełnie
pominął Sąd Okręgowy w P., prokurator, którego uprawnienia są
najszersze (art. 18 k.p.s.w.). Do zajęcia takiego stanowiska uprawnia
przepis art. 17 § 3 k.p.s.w., który stanowi, że m.in. organom administracji
samorządowej przysługują uprawnienia oskarżyciela publicznego, gdy w
zakresie swego działania ujawniły wykroczenie i wystąpiły z wnioskiem o
ukaranie. Jest przy tym istotne, że unormowanie to stanowi samodzielną
15
podstawę uprawnień określonych w nim podmiotów, zatem nie jest
wymagane, by możliwość realizowania tych uprawnień była kreowana, czy
choćby potwierdzana przepisami innej, szczególnej ustawy (zob.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2004 r., V KK 385/03,
OSNKW 2004, z. 6, poz. 62). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5
czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organami administracji
samorządowej w przypadku powiatu są jego rada i zarząd, jednak
przyjmuje się, wskazując na treść art. 38 ust. 1 i art. 89 tej ustawy oraz
nawiązując do art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., iż status ten przysługuje też staroście
(zob. np. Cz. Martysz w: B. Dolnicki [red.]: Ustawa o samorządzie
powiatowym. Komentarz, 2. wyd., s. 85 i n.), wobec czego, o ile organ ten
ujawni (również za pośrednictwem podległego mu aparatu
administracyjnego) wykroczenie w zakresie swojego działania, to zgodnie z
art. 17 § 3 k.p.s.w. jest organem uprawnionym do skierowania wniosku o
ukaranie sprawcy. Z pewnością, nie jest organem administracji
samorządowej (powiatowej) rzecznik konsumentów (S. Kania: Status
prawny powiatowego rzecznika konsumentów, Samorząd Terytorialny
2001, nr 5, s. 7), skoro jednak stosunek pracy nawiązuje z nim starosta (w
miastach na prawach powiatu prezydent miasta), któremu jest następnie
bezpośrednio podporządkowany (art. 40 ust. 1 i 3 u.o.k.k.), to nie ma
przeszkód by uznać, że jeżeli powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów
uzna, że zaistniało wykroczenie z art. 114 ust. 1 u.o.k.k., jest to
równoznaczne z ujawnieniem wykroczenia „w zakresie swojego działania”
przez starostę (prezydenta miasta), jako organ administracji samorządowej.
W konsekwencji, na podstawie art. 17 § 3 k.p.s.w. temu organowi będą
przysługiwały uprawnienia oskarżyciela publicznego, zatem i możliwość
złożenia wniosku o ukaranie. Do złożenia takiego wniosku, jak i
występowania w charakterze oskarżyciela publicznego, będzie mógł on
upoważnić podległych mu pracowników starostwa (urzędu miasta), w tym
16
rzecznika konsumentów (zob. R. A. Stefański, Oskarżyciel publiczny w
sprawach o wykroczenia, Prok. i Pr. 2002, nr 1, s. 60). Starosta (prezydent
miasta), względnie upoważniona przez niego osoba, stosownie do art. 56
ust. 2 k.p.s.w., będą też uprawnieni do przeprowadzenia czynności
wyjaśniających (w praktyce ograniczą się one do przesłuchania, o którym
mowa w art. 54 § 6 k.p.s.w.).
Nie przekonuje pogląd prokuratora Prokuratury Generalnej, że
przyjęciu takiego rozwiązania sprzeciwiają się przepisy art. 25 § 4 k.p.s.w.
oraz art. 19 § 1 k.p.s.w. w zw. z art. 40 § 1 pkt 1 k.p.k. Pierwszy z
wymienionych przepisów, dający pokrzywdzonemu prawo do działania w
charakterze oskarżyciela posiłkowego obok oskarżyciela publicznego lub
zamiast niego, nie wyłącza możliwości, iż podmiot pokrzywdzony
wykroczeniem, o ile należy do kręgu określonego przepisami art. 17 § 1-4
k.p.s.w., będzie też oskarżycielem publicznym w sprawie o to wykroczenie
(np. Policja pokrzywdzona kradzieżą bądź zniszczeniem należącej do niej
rzeczy). Natomiast kwestia wyłączenia konkretnego oskarżyciela
publicznego od udziału w sprawie, którą regulują kolejne ze wskazanych
przepisów, jest innym zagadnieniem niż formalne uprawnienie oskarżyciela
do pełnienia tej roli procesowej. Ważniejsza jest jednak okoliczność, że
organ administracji samorządowej, w tym wypadku administracji
powiatowej, jak też rzecznik konsumentów, wykonujący zadania samorządu
powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów, nie mogą być uznani
za pokrzywdzonych wykroczeniem określonym w art. 114 ust. 1 u.o.k.k. Jak
wcześniej stwierdzono, przepis ten ma chronić efektywne wykonywanie
przez samorząd powiatowy, w szczególności przez rzecznika
konsumentów, zadań w zakresie ochrony praw konsumentów. Tak
określonego dobra nie można utożsamiać z indywidualnym interesem
żadnego z wymienionych podmiotów i doszukiwać się ich pokrzywdzenia w
następstwie zachowania przedsiębiorcy opisanego w wymienionym
17
przepisie (zob. także powołane wcześniej postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 25 marca 2010 r., IV KK 316/09).
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w postanowieniu.