Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 639/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Jan Górowski (przewodniczący)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
Protokolant Anna Banasiuk
w sprawie z powództwa B. H. – P.
przeciwko Miastu P.
o wykup nieruchomości,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13 czerwca 2012 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 8 lipca 2011 r.,
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz
pozwanej kwotę 5400 zł (pięć tysięcy czterysta) tytułem zwrotu
kosztów procesu w postępowaniu kasacyjnym.
Uzasadnienie
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki B. H.-P. od
wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 kwietnia 2011 r., którym oddalone zostało jej
powództwo skierowane przeciwko Miastu P. o zobowiązanie do nabycia
nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami 22/3, 22/5, 22/7, położone
w P., objęte księgą wieczystą nr … za cenę 370000 zł.
Rozstrzygnięcie to zostało oparte na następujących ustaleniach Sądu
Okręgowego, podzielonych przez Sąd Apelacyjny:
Powódka jest właścicielką nieruchomości położonej w P. przy ul. I. skupiającej trzy
działki, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr … .
Kupiła ją wraz z mężem w 2002 r. z zamiarem zabudowania ich, zgodnie z
przeznaczeniem, budynkiem wielomieszkaniowym, ale do realizacji tego zamiaru
nie przystąpiła. Na działce nr 22/3 pozwany wzniósł budynki garażowe, niezgodnie
z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego,
które wynajmuje. Pozostała część nieruchomości stanowi nieużytek. W czasie
zawierania umowy sprzedaży obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 6 grudnia
1994 r., w którym teren obejmujący nieruchomość powódki oznaczony był
symbolem II.MA1.zp jako „strefa pośrednia, intensywnego zagospodarowania
mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, rejon o przewadze funkcji osiedli
mieszkaniowych i wielorodzinnych, teren parków i zieleni osiedlowej”. Plan ten
utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Rada Miasta P. uchwaliła w dniu 23
listopada 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego miasta P., zmienione kolejną uchwałą z dnia 10 lipca 2003 r. (dalej
- studium). Zgodnie z jego zapisami teren, na którym znajduje się nieruchomość
oznaczony został symbolem II zp, co oznacza tereny parków i zieleni – tereny
wyłączone z zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
„R. – P. os. O.”, przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia 25 września 2007 r. działki
powódki oznaczone zostały symbolami 3ZP, 4ZP, 5ZP jako stanowiące teren
publiczny zieleni urządzonej. Z opinii biegłego M. S. wynika, że do końca 2003 r.
nieruchomość powódki przeznaczona była na tereny parków i zieleni osiedlowej,
3
co wynikało z właściwego odczytania zapisów miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego gruntu. W
okresie od utraty mocy obowiązującej planu z 1994 r. do czasu uchwalenia nowego
planu w dniu 25 września 2007 r. przeznaczenie konkretnej nieruchomości
określane było decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania
terenu, która mogłaby przesądzić o możliwości wykorzystania jej na cele
budowlane. Decydujące znaczenie przy wydawaniu takiej decyzji miałyby zapisy
studium. Do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości powódki nie doszło,
ponieważ o jej wydanie nie podjęła ona starań. Sąd Apelacyjny nie podzielił
zastrzeżeń powódki do wywodów opinii biegłego M. S. W celu wypowiedzenia się,
czy w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w dniu
25 września 2007 r. korzystanie z nieruchomości przez powódkę w sposób zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,
biegły zmuszony był do poczynienia ustaleń zarówno w oparciu o określony układ
stosunków faktycznych, jak i regulacje planistyczne oraz prawne, dotyczące tego
specjalistycznego zagadnienia. Dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę
mocy dowodowej tej opinii Sąd Apelacyjny uznał za niebudzącą zastrzeżeń.
Nie było podstaw do kwestionowania kwalifikacji biegłego, w ramach wniosku
o powołanie biegłego z zakresu urbanistyki, skoro do zadań rzeczoznawcy
majątkowego, określającego wartość nieruchomości, należy, stosownie do art. 154
ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U.
z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalenie jej przeznaczenia. Sąd Apelacyjny
stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.)
określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nieruchomości
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
konkretnego terenu. W tym czasie o przeznaczeniu nieruchomości decydowały
ustalenia studium. Nie ma ono charakteru aktu prawa miejscowego, który może
bezpośrednio oddziaływać na obowiązki i uprawnienia właścicieli nieruchomości,
ale jego znaczenie dla wydawania decyzji było jednak decydujące, zwłaszcza że
wywiera normatywny wpływ na dalszy plan zagospodarowania przestrzennego. Na
4
taki charakter ustaleń Studium wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, którego argumentacja została
podzielona przez Sąd Apelacyjny. Wobec tego korzystanie z nieruchomości
powódki w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się
niemożliwe lub utrudnione w związku z uchwaleniem obecnie obowiązującego
miejscowego planu. Ustalenia planu z dnia 25 września 2007 r. kwalifikujące działki
powódki jako teren publiczny zieleni urządzonej stanowią kontynuację
wcześniejszego przeznaczenia objętego planem obowiązującym do końca 2003 r.,
a następnie studium. Nie mają znaczenia drobne różnice terminologiczne
i użycie w obecnie obowiązującym planie terminu „publiczny”, skoro już
wcześniejsze regulacje informowały o publicznym charakterze przeznaczenia
gruntu powódki. Nie zostały wykazane przez powódkę przesłanki roszczenia
o zobowiązanie pozwanego do wykupienia jej nieruchomości, określone w art. 36
ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Powódka oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa
materialnego, przewidzianej art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c. W odniesieniu do art. 36 ust. 1
u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. polega ono na uznaniu, że przeznaczenie
nieruchomości powódki w planie z dnia 25 września 2007r. jako ”terenu
publicznego zieleni urządzonej”, w sytuacji gdy do czasu wejścia w życie tego planu
przeznaczenie nieruchomości nie było określone w jakimkolwiek akcie
obowiązującego prawa, nie prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości
korzystania przez właściciela z jego nieruchomości w sposób dotychczasowy bądź
zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a tym samym nie prowadzi
do ograniczenia możliwości korzystania z niej z wyłączeniem innych osób.
Błędna wykładnia art. 9 ust. 1,4, 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przejawia
się w przyjęciu, że ustalenia studium mają decydujący wpływ na zakres
wykonywania prawa własności, w sytuacji braku planu zagospodarowania
przestrzennego, jak też, że te ustalenia powinny być wiążące dla określenia,
czy zaistniały przesłanki wykupienia nieruchomości przez pozwanego, a nie
faktyczny lub możliwy do zrealizowania sposób korzystania z nieruchomości.
Przyjęcie, że ustalenia studium powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konsekwencją
5
błędnej wykładni art. 9 ust. 1, 4 i 5 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
Niewłaściwe stwierdzenie, że przed wejściem w życie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego tylko decyzja o warunkach zabudowy mogła
rozstrzygnąć o przeznaczeniu nieruchomości powódki, stanowi o naruszeniu art. 4
ust. 2 w związku z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym Sąd Najwyższy związany jest ustaleniami
faktycznymi, stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia. Jeśli skarga
kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustalone fakty
nie podlegają kontroli kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy jest
związany, stosownie do art. 39813
§ 2 k.p.c., podstawą faktyczną zaskarżonego
wyroku.
Powódka wywodzi zgłoszone roszczenie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który
stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą,
korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny
z przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź w istotnie ograniczone,
właściciel nieruchomości może żądać od gminy wykupienia nieruchomości
lub jej części. Celem tego przepisu jest ochrona właściciela przed negatywnymi
skutkami zmian planistycznych. Do przesłanek warunkujących powstanie
roszczenia o wykupienie nieruchomości należy niemożność korzystania
z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny
z dotychczasowym przeznaczeniem, wywołana uchwaleniem lub zmianą planu
miejscowego. Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób dotyczy
faktycznego jej użytkowania (eksploatowania), a zgodnie z dotychczasowym
przeznaczeniem, oznacza użytkowanie odpowiadające przeznaczeniu
przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 lub art. 59 ust. 1 i 2
u.p.z.p. Nie można wykluczyć, że nieuchwalenie przez gminę miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego wywołuje także taki skutek, że w sytuacji
korzystania przez właściciela z nieruchomości w sposób odbiegający od
przeznaczenia określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym, podstawą
6
odniesienia korzystania do przeznaczenia jej w nowym lub zmienionym planie,
może być nawet to faktyczne korzystanie, jeśli nie narusza prawa. Za trafne uznać
należy stwierdzenie Sądu Apelacyjnego, że w przypadku braku miejscowego planu
określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zmiana
dotychczasowego sposobu dokonywana była decyzją o warunkach zabudowy
przewidzianą art. 4 ust. 2 lub 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., co łączyło się
z zamiarem realizacji zaplanowanej inwestycji lub zabudowy. Przepisy te nie
przewidują obowiązku uzyskania decyzji w każdym przypadku, nawet jeśli
właściciel nie zamierzał realizować inwestycji lub prowadzić budowy obiektu
budowlanego, ale uzyskana decyzja w jednoznaczny sposób ustalała potencjalne
możliwości korzystania z nieruchomości w okresie nieobowiązywania miejscowego
planu. Nie obligowała do rozpoczęcia inwestycji lub budowy, nie podlegała
wykonaniu, określając jedynie ich warunki. Może być postrzegana jako akt
zawierający szczegółową informację o terenie, a dokładniej, o zasadach
gospodarowania terenem. Stosownie do art. 9 u.p.z.p. studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest formą realizacji
obowiązku prowadzenia przez gminę polityki przestrzennej, aktem określającym
zarówno założenia tej polityki, jak i zawierającym ustalenia wiążące
przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
ponieważ dokonuje się w nim kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych
obszarów gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).
Przeznaczenie nieruchomości w studium, będącym aktem wewnętrznym, wiążącym
organy gminy, nie jest tym samym, co przeznaczenie jej w miejscowym planie,
inne są bowiem skutki każdego z tych aktów. Nie będąc aktem prawa
miejscowego studium nie nakłada na podmioty zewnętrzne w stosunku do gminy
obowiązków i nie przyznaje im praw. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym
doszło do rozbieżności dotyczącej tego, czy decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu powinna być oparta na ustaleniach studium.
W powołanym przez Sąd Apelacyjny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, niepubl. wyrażone zostało zapatrywanie,
że art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie
warunków zabudowy, wydawane dla terenów objętych studium mogą być
7
sprzeczne z jego ustaleniami. Z kolei w wyroku z dnia 31 marca 2008r., II OSK
317/07, niepubl. Sąd ten stwierdził, że do czasu objęcia ustaleń studium
postanowieniami miejscowego planu nie wiążą one powszechnie i nie mogą
tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć
administracyjnych. Natomiast w wyroku z dnia 31 października 2008 r.,1294/07,
niepubl. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wiążący charakter
postanowień studium dotyczy organów wykonawczych gminy w ramach
sporządzania miejscowego planu oraz organów stanowiących, przy jego
uchwalaniu. Nie została przewidziana sankcja w przypadku wydania decyzji
ustalającej warunki zabudowy i pozwalającej na budowę sprzecznych z zapisami
studium. W ramach rozpoznawanej sprawy nie ma potrzeby stanowczego
rozstrzygania tego problemu, nie mniej jednak uznać trzeba, że nie można
wykluczyć takiej sytuacji, w której postanowienia studium będą pośrednio
oddziaływać na obowiązki podmiotów zewnętrznych względem gminy, stanowiąc
wskazówkę dla organu podejmującego decyzję, w wykonaniu obowiązku dążenia
do zachowania ładu przestrzennego. Powódka nie podjęła starań o uzyskanie
decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nie wykazała, że w okresie od 1
stycznia 2004 do 26 września 2007 r. doszło do zmiany przeznaczenia jej
nieruchomości, wynikającego z miejscowego planu z 1994 r. Nie miało zatem
znaczenia hipotetyczne założenie, że nawet gdyby z takim wnioskiem wystąpiła, to
decyzja Gminy P. uwzględniałaby przeznaczenie jej nieruchomości określone w
studium. Poparcie tego stanowiska wywodem wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. nie może być uznane za błędne,
zwłaszcza kiedy powódka nie wykazała w jaki konkretnie sposób, w wymienionym
okresie, korzystała z nieruchomości. Wobec tego należało przyjąć, że dla ustalenia,
czy doszło do zmiany korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub
zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem wskutek uchwalenia nowego planu,
należy dokonać porównania przeznaczenia nieruchomości powódki w miejscowym
planie, uchwalonym w dniu 6 grudnia 1994 r. z przeznaczeniem wynikającym z
nowego planu. Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że z porównania tego wynika, iż do
zmiany przeznaczenia nie doszło. Nie ma również zmiany w zakresie faktycznego
korzystania z nieruchomości, skoro w dalszym ciągu stanowi ona nieużytek. Nie
8
zostały zatem spełnione przesłanki usprawiedliwiające roszczenie przewidziane art.
36 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.
Z powyższych względów skarga kasacyjna pozbawiona uzasadnionych
podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c. Orzeczenie o kosztach
postępowania kasacyjnego oparte zostało na zasadzie odpowiedzialności za wynik
sprawy, przewidzianej art. 98 § 1 w związku z art.391 § 1 i art. 39821
k.p.c.
jw