Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 399/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Maria Szulc
w sprawie z powództwa K. W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 21 czerwca 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 24 lutego 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Pozwem z 28 marca 2006 r. powodowie /.../ wnieśli o zasądzenie od Skarbu
Państwa - Wojewody W. na ich rzecz łącznie kwoty 1.800.000 zł z ustawowymi
odsetkami od 29 listopada 2005 r. tytułem odszkodowania za szkodę wynikłą z
utraty własności nieruchomości należących do ich poprzedniczki prawnej,
przejętych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji administracyjnej wydanej z
naruszeniem prawa.
Pozwany Skarb Państwa - Wojewoda W. wniósł o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z 7 sierpnia 2008 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo.
Rozstrzygnięcie to zapadło po ustaleniu, że powodowie są spadkobiercami
ustawowymi P. L., zmarłej 27 marca 1946 r. W skład spadku po P. L. wchodziły
nieruchomości rolne, tereny mieszkalne oraz tereny rolne z przeznaczeniem pod
zabudowę.
Orzeczeniem Starosty Powiatowego z 25 stycznia 1950 r. P. L. została
pozbawiona obywatelstwa polskiego oraz wysiedlona z obszaru kraju, a posiadany
przez nią majątek uległ przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. W dacie wydania
tego orzeczenia P. L. już nie żyła.
Wydaną na wniosek Z. D. decyzją z 28 czerwca 2005 r. Prezes Urzędu ds.
Repatriacji i Cudzoziemców stwierdził nieważność orzeczenia z 25 stycznia 1950 r.
w części dotyczącej pozbawienia P. L. obywatelstwa polskiego oraz stwierdził
wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej przepadku na
rzecz Skarbu Państwa jej majątku, wskazując, że wywołało ono nieodwracalne
skutki prawne. Decyzja ta stała się ostateczna 18 lipca 2005 r.
29. listopada 2005 r. powodowie zwrócili się do Prezesa Urzędu ds.
Repatriacji i Cudzoziemców o wypłatę odszkodowania za bezprawnie przejęty
majątek ich spadkodawczyni w wysokości łącznie 1.800.000 zł, stosownie do ich
udziałów w spadku. Decyzją z 10 lutego 2006 r. Prezes Urzędu ds. Repatriacji
i Cudzoziemców odmówił uwzględnienia wniosku powodów.
Sąd Okręgowy uznał, że powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie
wobec przedawnienia roszczenia.
Postanowieniem z 13 listopada 2008 r. Sąd Okręgowy odrzucił apelację
powodów /.../ od wyroku z 7 sierpnia 2008 r. Postanowieniem z 9 stycznia 2009 r.
Sąd Apelacyjny oddalił zażalenie powodów na to postanowienie.
3
Postanowieniem z 2 kwietnia 2009 r., w związku z rozpoznawaniem apelacji
B. D. i K. W. od wyroku z 7 sierpnia 2008 r., Sąd Apelacyjny przedstawił Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, któremu nadał formę
pytania: „Czy dochodzone na podstawie art. 4171
§ 2 k.p.c. roszczenie o
naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed dniem 1 września 2004 r.
ostatecznej decyzji przedawnia się z upływem 10 lat od wydania tej decyzji (art. 442
§ 1 zd. 2 k.c.)?”.
Postanowieniem z 9 lipca 2009 r. Sąd Najwyższy odmówił odpowiedzi na to
pytanie. W uzasadnieniu wskazał, że odpowiedź wynika wprost z przepisów,
a w sprawie nie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości.
Skoro bowiem pytanie dotyczyło roszczenia odszkodowawczego dochodzonego na
podstawie art. 4171
§ 2 k.c., a zgłoszenie tego roszczenia odnosi się
w okolicznościach sprawy do okresu sprzed uchylenia art. 442 k.c., to jest
oczywiste, że roszczenie takie przedawnia się w terminie określonym przez art. 442
k.c. Co do początku biegu terminu przedawnienia roszczenia Sąd Najwyższy
stwierdził, że ustalenie tego momentu powinno nastąpić ze wskazaniem na
pierwszy termin, w którym uprawniony mógł zgłosić wniosek o wydanie decyzji
nadzorczej.
Wyrokiem z 30 września 2009 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki B.
D. (pkt I) od wyroku Sądu Okręgowego z 7 sierpnia 2008 r. oraz odrzucił apelację
powoda K. W. (pkt II) od tego wyroku i orzekł o kosztach procesu (pkt III).
Postanowieniem z 21 maja 2010 r. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do
rozpoznania skargi kasacyjnej B. D. od wyroku z 30 września 2009 r.
Uwzględniając zażalenie powoda K. W. na postanowienie o odrzuceniu
apelacji jako oczywiście uzasadnione (art. 395 § 2 k.p.c.), Sąd Apelacyjny
postanowieniem z 16 grudnia 2009 r. uchylił swój wyrok z 30 września 2009 r. w pkt
II i III i następnie wyrokiem z 24 lutego 2011 r. oddalił jego apelację od wyroku
Sądu Okręgowego z 7 sierpnia 2008 r. oraz zasądził od powoda na rzecz
Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5.400 zł tytułem zwrotu kosztów
postępowania.
Sąd Apelacyjny wskazał, że od 1 września 2004 r. obowiązuje nowelizacja
przepisów kodeksu cywilnego o odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za
4
szkodę wyrządzoną wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji
administracyjnej. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692;
dalej – „ustawa nowelizująca”) uchylony został art. 160 k.p.a., a odpowiedzialność
tą normuje art. 4171
k.c. i orzekają o niej sądy powszechne.
Gdy szkoda została wyrządzona wskutek decyzji nieważnej, która stała się
ostateczna przed 1 września 2004 r., ale ostateczna decyzja nadzorcza została
wydana po tej dacie, to do odszkodowania należnego poszkodowanemu ex delicto
stosować należy art. 4171
§ 2 k.c. w brzmieniu znowelizowanym w 2004 r. Źródłem
szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest wprawdzie ostateczna decyzja
administracyjna nieważna lub niezgodna z prawem, ale dopiero ostateczna decyzja
nadzorcza stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem stanowi to
zdarzenie prawne, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych.
Chociaż zatem przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały
się wcześniej, z chwilą uostatecznienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili
uostatecznienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego. Decyzję nadzorczą ujmować trzeba w kategoriach przesłanki
skutecznego dochodzenia roszczenia o naprawienie szkody, a nie jako zdarzenie,
które kreuje zobowiązanie odszkodowawcze. Dla oceny zarzutu przedawnienia
istotne było zatem, kiedy dla powoda zaktualizowała się możliwość wystąpienia
z wnioskiem o wydanie decyzji nadzorczej. Sąd Apelacyjny, podzielił stanowisko
Sądu Najwyższego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z 9 lipca 2009 r., co
do przydatności zastosowania w sprawie konstrukcji zawieszenia biegu
przedawnienia ze względu na istnienie stanu zrównanego ze stanem siły wyższej
(stanem zawieszenia wymiaru sprawiedliwości) w sytuacji niezależnej od
uprawionego. Stan taki wywołany być może obiektywnymi uwarunkowaniami
politycznymi, które mają powszechny zasięg oddziaływania. W takich warunkach
nie można efektywnie dochodzić roszczeń na drodze prawnej, a bieg terminu
przedawnienia nie mógł się przez to rozpocząć.
Przedawnienie roszczenia nie mogło dla uprawnionego nastąpić zanim
powstała możliwość wystąpienia z roszczeniem. Z tego powodu okresu od 1950 r.
przez czas trwania przeszkody, czyli do chwili ustania przyczyny zawieszenia biegu
5
przedawnienia, nie wlicza się do jego biegu. Nie można jednak zaaprobować
sytuacji, w której wystąpienie o wydanie decyzji nadzorczej jest oznaczone na
dowolną chwilę w przyszłości i od momentu wydania decyzji nadzorczej
rozpoczynałby się dopiero bieg terminu przedawnienia. W takiej bowiem sytuacji
byłby on całkowicie zależny od woli strony, a stosunki cywilnoprawne
charakteryzowałyby się daleko idącym stopniem niepewności oraz dowolności.
Dziesięcioletni termin przedawnienia roszczenia powoda winien biec od chwili,
w której pojawiła się możliwość wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji
nadzorczej. Sąd Apelacyjny uznał, że od 4 czerwca 1989 r. nie zachodziły
przeszkody do tego, by powód wystąpił o stwierdzenie niezgodności z prawem
przedmiotowej decyzji Starosty G. Wskazany przez Sąd Najwyższy jako znajdujący
zastosowanie w sprawie 10-letni termin przedawnienia z art. 442 § 1 zd. 2 k.c. jest
terminem maksymalnym i na jego bieg nie ma wpływu wiedza poszkodowanego o
szkodzie oraz osobie zobowiązanej do jej naprawienia. Najpóźniej zatem
roszczenie powoda przedawniło się z dniem 4 czerwca 1999 r.
Za bezzasadny uznał Sąd Apelacyjny argument apelacji, że roszczenia
powoda nie mogły się przedawnić zanim stały się wymagalne. W art. 442 § 1 k.c.
ustawodawca ustanowił wprawdzie termin przedawnienia, biegnący od dnia,
w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej
naprawienia (termin a tempore scientiae), ale ograniczył go bezwzględnym
terminem biegnącym a tempore facti (art. 442 § 1 zd. 2 k.c.). Konstrukcja przepisów
o przedawnieniu roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych jest zasadniczo różna
od normy ogólnej przyjętej w art. 120 § 1 k.c., ponieważ odrywa się od
wymagalności roszczenia. Roszczenia powoda przedawniły się wyłącznie z uwagi
na kilkunastoletnie zwlekanie z wystąpieniem o stwierdzenie nieważności lub
niezgodności z prawem przedmiotowej decyzji Starosty.
Zastosowanie art. 5 k.c. w odniesieniu do zarzutu przedawnienia może
nastąpić tylko w wyjątkowych wypadkach, usprawiedliwionych szczególnymi
okolicznościami. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Skarb Państwa podnosząc zarzut
przedawnienia, nie uczynił ze swego prawa użytku sprzecznego z zasadami
współżycia społecznego. Skarb Państwa ma także interes w tym, by uchylić się od
zaspokojenia roszczeń, których uprawnieni, z przyczyn zależnych tylko od siebie,
6
nie dochodzili przez kilkanaście lat, doprowadzając do ich znacznego
przedawnienia.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 24 lutego 2011 r.
powód K. W. zarzucił, że wyrok ten zapadł z naruszeniem prawa materialnego (art.
3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 442 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia
jego uchylenia ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny z 16 lutego 2007 r.,
Dz.U. Nr 80, poz. 538) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że roszczenie
powoda uległo przedawnieniu z uwagi na niewystąpienie przez powoda z
powództwem w okresie 10 lat od momentu pierwszych wolnych wyborów
parlamentarnych; - art. 442 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym do dnia jego
uchylenia ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny z 16 lutego 2007 r., Dz.U. Nr
80, poz. 538) w zw. z art. 120 § 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie,
że roszczenie powoda uległo przedawnieniu zanim stało się wymagalne i zaistniały
przesłanki do wystąpienia z powództwem; - art. 4421
§ 1 k.c. w zw. z art. 2 ustawy o
zmianie ustawy - Kodeks cywilny z 16 lutego 2007 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 538) przez
niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż roszczenie powoda uległo przedawnieniu; -
art. 5 ustawy nowelizującej przez błędną wykładnię i uznanie, że wydanie decyzji
nadzorczej nie jest „zdarzeniem i stanem prawnym”, od którego biegnie termin
przedawnienia; - art. 160 § 6 k.p.a. w (brzmieniu obowiązującym do dnia jego
uchylenia ustawą nowelizującą) przez błędną wykładnię i uznanie, iż roszczenie
powoda uległo przedawnieniu przed wydaniem decyzji nadzorczej, a przepis
powyższy nie znajduje zastosowania w sprawie; - art. 160 § 2 k.p.a. (brzmieniu
obowiązującym do dnia jego uchylenia ustawą nowelizującą) przez błędną
wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej przez
błędną wykładnię i uznanie, że wobec uchylenia art. 160 k.p.a. nie może on być
podstawą orzekania w sporze; - art. 5 k.c. przez błędną wykładnię i uznanie, iż
zgłoszenie zarzutu przedawnienia nie stanowi nadużycia prawa ze strony
pozwanego; - art. 2, 7, 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2, 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8
ust. 1 przez niewłaściwe zastosowanie.
Powód zarzucił nadto, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem
przepisów postępowania (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.), tj.: - art. 379 § 4 k.p.c. przez
prowadzenie postępowania w warunkach nieważności w związku z udziałem
7
w rozpoznawaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy; - art. 378 § 1
k.p.c. w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia
rozstrzygnięcia co do zarzutów apelacyjnych powoda.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wyroku
Sądu Okręgowego z 7 sierpnia 2008 r. i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu
do ponownego rozpoznania .
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zgłoszone przez powoda
zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Najpoważniejszy z nich zmierza do wykazania, że postępowanie przed
Sądem Apelacyjnym było dotknięte nieważnością w związku z udziałem
w rozpoznawaniu sprawy sędziego wyłączonego z mocy ustawy (art. 379 § 4
k.p.c.). W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący stwierdził, że sędzia M. T. oceniał
dowody zebrane w sprawie prowadząc kontrolę instancyjną wyroku Sądu
Okręgowego z 7 sierpnia 2009 r. dotyczącego B. D. i wyrok ten uznał za trafny. O
nieważności postępowania w sprawie z powództwa K. W. miała zadecydować
okoliczność, że ten sam sędzia brał następnie udział w rozprawie 20 stycznia 2010
r. wyznaczonej w celu rozpoznania apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego
z 7 sierpnia 2009 r. i w wydaniu postanowienia z 25 stycznia 2011 r. o podjęciu
zawieszonego postępowania. Skarżący odwołał się przy tym do poglądu
wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., Sk 19/02
(Dz.U. 2004, Nr 169, poz. 1783) i stwierdził, że ratio legis art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.
sprowadza się do eliminowania wszelkich przyczyn mogących skutkować
powstaniem wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu sędziego
w rozpoznawaniu sprawy. Wątpliwości takie mogą zawsze powstać, gdy
instancyjną kontrolę orzeczenia miałby przeprowadzić sędzia, który je wydał.
Za stronniczego można bowiem uznać sędziego, który brał udział we wcześniejszej
fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać przekonania co do oceny dowodów i
okoliczności faktycznych sprawy.
Przesłanki wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy z mocy ustawy
wymienione są w art. 48 k.p.c. Stosownie do pkt 5 tego przepisu, sędzia jest
8
wyłączony z mocy ustawy od rozpoznania sprawy, w której w niższej instancji brał
udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu
prawnego sporządzonego z jego udziałem lub przez niego rozpoznanego.
Utrwalona i powszechnie przyjęta wykładnia tego przepisu zakłada, że od
rozpoznawania sprawy w sądzie drugiej lub trzeciej instancji podlega wyłączeniu
jedynie sędzia, który w instancji bezpośrednio niższej (odpowiednio pierwszej lub
drugiej) wydał zaskarżone orzeczenie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego
z 10 listopada 1998 r., I PKN 362/98, OSNAP 1999, nr 24, poz. 787 i postanowienie
Sądu Najwyższego z 23 lipca 1998 r., III CKN 638/97, Lex nr 50631). W wyroku
z 20 lipca 2004 r., Sk 19/02 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 67), Trybunał Konstytucyjny
stwierdził, że art. 48 § 1 pkt 5 w zw. z art. 401 pkt 1 i art. 379 pkt 4 k.p.c.
w zakresie, w jakim ogranicza wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy tylko do
spraw, w których w rozstrzyganiu brał udział w instancji bezpośrednio niższej, jest
niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W stanie faktycznym, w związku z którym
wydane zostało to orzeczenie wątpliwości budziła sytuacja, że w składzie sądu
rozpoznającego środek zaskarżenia od wyroku sądu pierwszej instancji zasiadał
sędzia, który wydał w sprawie nakaz zapłaty.
W motywach powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego
rzeczywiście znalazło się stwierdzenie, że wątpliwości co do bezstronności
sędziego „mogą zawsze powstać, gdy instancyjną kontrolę orzeczenia miałby
przeprowadzać sędzia, który je wydał. Z obiektywnego punktu widzenia za
stronniczy może być uznany sąd, w którego składzie zasiada sędzia, który
uczestniczył we wcześniejszej fazie postępowania i z tej racji mógł nabrać
wewnętrzne przekonanie co do oceny dowodów i okoliczności faktycznych.”
Stwierdzenie to, jakkolwiek bardzo ogólne, nie powinno być odczytywane w sposób
prowadzący do stworzenia kolejnej, nieznanej ustawie przesłanki wyłączenia
sędziego od rozpoznania sprawy z mocy ustawy, bo stabilność poglądu co do
oceny prawnej sprawy wyrażonego przez sąd drugiej instancji i przez Sąd
Najwyższy ustawodawca uznaje za wartość samą w sobie (por. art. 386 § 6, art.
390 § 2, art. 39820
k.p.c.).
Z akt sprawy wynika, że sędzia M. T. był sprawozdawcą w postępowaniu
drugoinstancyjnym w sprawie – po odrzuceniu apelacji pozostałych powodów od
9
wyroku Sądu Okręgowego – z powództwa już tylko B. D. i K.W. przeciwko
Skarbowi Państwa o zapłatę. Sąd, w składzie którego zasiadał M. T. przedstawił
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia istotne zagadnienie prawne, które
powstało przy rozpoznawaniu tego środka zaskarżenia, a następnie wydał wyrok
oddalający apelację B. D. od wyroku Sądu pierwszej instancji oraz odrzucił apelację
K. W., po czym uchylił to postanowienie w związku z uznaniem zażalenia powoda
za oczywiście uzasadnione. Brał też udział w rozprawie 20 stycznia 2010 r.
wyznaczonej w celu rozpoznania apelacji K. W. od wyroku Sądu pierwszej
instancji, w trakcie której nie zostały jednak podjęte żadne czynności merytoryczne
oraz w wydaniu orzeczenia o podjęciu postępowania 25 listopada 2011 r. W
procedurze cywilnej nie obowiązuje zasada ciągłości rozprawy i M. T. nie zasiadał
w składzie orzekającym, który wydał wyrok zaskarżony skargą kasacyjną. Przed
wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie ten skład orzekający, już bez udziału M. T.,
musiał przeanalizować przebieg postępowania przed sądem pierwszej instancji,
wyniki postępowania dowodowego, trafność oceny dowodów i wreszcie dokonać
subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie
przepisy prawa materialnego, a nadto jeszcze odnieść się do zarzutów apelacji. Te
czynności zadecydowały o wyniku postępowania i o treści wydanego w sprawie
orzeczenia, a zostały one podjęte bez udziału M. T.
2. Nie ma też racji powód, o ile zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł
z naruszeniem art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 328 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie
w uzasadnieniu orzeczenia rozstrzygnięcia co do zarzutów apelacyjnych powoda
w szczególności dotyczących zastosowania w sprawie art. 5 ustawy nowelizującej
oraz zarzutów naruszenia art. 2, 7, 21 ust. 1, 64 ust. 1 i 2, 77 ust. 1 Konstytucji
w zw. z art. 8 ust. 1 przez Sąd pierwszej instancji. Sąd Apelacyjny szczegółowo
umotywował wydane rozstrzygnięcie i jasno przedstawił ocenę prawną sprawy,
w tym także co do możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ustawy nowelizującej.
Roszczenie powoda miało podstawę w ustawie zwykłej, nie zaś w Konstytucji, stąd
zrozumiałe jest, że do zarzutu naruszenia powołanych wyżej przepisów
konstytucyjnych Sąd Apelacyjny odniósł się lakonicznie.
3. Trafne okazały się zgłoszone przez powoda w ramach pierwszej podstawy
kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 5 ustawy
10
nowelizującej, art. 160 k.p.a., a w konsekwencji także art. 442 § 1 k.c. (w brzmieniu
obowiązującym do dnia jego uchylenia ustawą o zmianie ustawy - Kodeks cywilny
z 16 lutego 2007 r., Dz.U. Nr 80, poz. 538), art. 4421
§ 1 k.c. w zw. z art. 2 ustawy
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny z 16 lutego 2007 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 538).
Powód dochodził w procesie roszczenia odszkodowawczego, jako następca
prawny P. L., zmarłej 27 marca 1946 r., w stosunku do której Starosta Powiatowy
25 stycznia 1950 r. wydał orzeczenie o pozbawieniu obywatelstwa polskiego,
wysiedleniu z obszaru kraju oraz przepadku majątku na rzecz Skarbu Państwa. W
dacie wydania tego orzeczenia P.L. już nie żyła. Decyzją z 28 czerwca 2005 r.
Prezes Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców stwierdził nieważność orzeczenia z
25 stycznia 1950 r. w części dotyczącej pozbawienia obywatelstwa polskiego oraz
stwierdził wydanie tego orzeczenia z naruszeniem prawa w części dotyczącej
przepadku na rzecz Skarbu Państwa majątku P. L., wskazując, że wywołało ono
nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta stała się ostateczna 18 lipca 2005 r.
Szkoda, którą powód identyfikuje z przepadkiem na rzecz Skarbu Państwa.
majątku jego poprzedniczki prawnej niewątpliwie miała źródło w orzeczeniu
z 25 stycznia 1950 r., jednak dopiero 28 czerwca 2005 r. powód uzyskał decyzję
stwierdzającą wydanie orzeczenia z 25 stycznia 1950 r. z rażącym naruszeniem
prawa i następnie wystąpił z roszczeniami odszkodowawczymi przeciwko Skarbowi
Państwa, jako zobowiązanemu do naprawienia szkody.
W dacie wydania decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa
orzeczenia z 25 stycznia 1950 r. zasady odpowiedzialności odszkodowawczej za
szkodę spowodowaną wykonywaniem władzy publicznej regulował już art. 4171
§ 2
k.c., w miejsce uchylonych z dniem 1 września 2004 r. art. 152, art. 160 k.p.a. i art.
161 § 5 k.p.c. (art. 2 ustawy nowelizującej). Przed 1 września 2004 r. podstawą
roszczeń w stosunku do Skarbu Państwa o naprawienie szkody spowodowanej
wydaniem decyzji dotkniętej wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. był art.
160 k.p.a. Decyzje w przedmiocie odpowiedzialności odszkodowawczej wydawał
organ, który stwierdził nieważność decyzji. Zgodnie z § 6 art. 160 k.p.a. roszczenie
o odszkodowanie przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała
się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem
przepisu art. 156 § 1 k.p.a., albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158
11
§ 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
Artykuł 160 § 2 k.p.a. stanowił, że do odszkodowania należało stosować przepisy
kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418.
Artykuł 5 ustawy nowelizującej stanowił jednak, że „do zdarzeń i stanów
prawnych” powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej
zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe. Na pytanie o to, w jaki sposób
należy rozumieć użyte w art. 5 ustawy nowelizującej pojęcia „zdarzenie” i „stan
prawny” w orzecznictwie i w nauce przez pewien czas udzielono rozbieżnych
odpowiedzi. Wątpliwości związane ze stosowaniem tego przepisu zostały
wyjaśnione w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca
2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), w której Sąd Najwyższy
przyjął, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma
zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy
z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.),
uchwała ta ma moc zasady prawnej.
W motywach uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że zarówno art. 160 k.p.a.,
jak i art. 4171
§ 2 k.c. regulują odpowiedzialność z czynów niedozwolonych,
a zatem za szkodę wyrządzoną przez wydanie decyzji naruszającej prawo.
Decyzja nadzorcza nie jest elementem czynu niedozwolonego ani w świetle art.
160 k.p.a., ani w świetle art. 4171
§ 2 k.c.; jest natomiast wynikiem zgodnego
z prawem postępowania zmierzającego do usunięcia naruszeń prawa. Specyficzną
cechą odpowiedzialności deliktowej przewidzianej w art. 160 k.p.a. oraz art. 4171
§ 2 k.c. jest natomiast uzależnienie skuteczności dochodzenia odszkodowania za
szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej wadliwej decyzji od uprzedniego
stwierdzenia jej niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu.
Gdy chodzi o kwestię przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, to Sąd
Najwyższy wskazał, że stosowanie art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a. bez § 6, dotyczącego
przedawnienia, byłoby nie do pogodzenia z założeniami przyświecającymi
ustanowieniu przewidzianej w tych przepisach odpowiedzialności
odszkodowawczej. Wobec możliwości domagania się na podstawie art. 160 k.p.a.,
12
w związku z jego mocą wsteczną, odszkodowania także za szkody wyrządzone
decyzjami wydanymi przed kilkudziesięciu laty – jeżeli tylko ich nieważność lub
wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po dniu 31 sierpnia 1980 r. (por. art.
156 § 2 k.p.a.) – jedynym odpowiednim rozwiązaniem było przyjęcie, że
przedawnienie roszczenia o odszkodowanie rozpoczyna bieg od dnia, w którym
stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził,
w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem
przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Zastosowanie innego rozwiązania, spośród spotykanych
sposobów określenia początku biegu przedawnienia roszczenia, czyniłyby tę
odpowiedzialność iluzoryczną lub w najlepszym razie sprzyjało wikłaniu się stron
w spory na tle przedawnienia dochodzonego roszczenia. Nie można
odpowiedzialnie zakładać przekreślenia tego rozwiązania, w imię dostosowania
prawa do wyższych standardów konstytucyjnych, przez ustawę nowelizującą,
w odniesieniu do roszczeń o naprawienie szkód wyrządzonych wadliwymi
decyzjami wydanymi przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, zwłaszcza przy
uwzględnieniu rysujących się problemów na tle przedawnienia roszczenia, którego
podstawę stanowi art. 4171
§ 2 k.c.
Nie tylko więc art. 160 § 1, 2, i 3, ale i art. 160 § 6 k.p.a. ma na podstawie
art. 5 ustawy nowelizującej zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody
wyrządzonej podjętymi przed 1 września 2004 r. ostatecznymi decyzjami
administracyjnymi, których nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1
k.p.a. stwierdzono po tym dniu.
Rozstrzygnięcie wydane w niniejszej nie uwzględnia zaprezentowanego
wyżej stanowiska Sądu Najwyższego. Odpowiada ono wprawdzie poglądowi
wyrażonemu w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z 9 lipca 2009 r.,
tyle że pogląd ten – w przeciwieństwie do wyrażonego w uchwale odpowiadającej
na zadane pytanie prawne, gdyby taka została podjęta (art. 390 § 2 k.p.c.) oraz
w wyroku rozstrzygającym o zasadności skargi kasacyjnej (art. 39820
k.p.c.) – nie
ma charakteru wiążącego w sprawie.
W związku z wnioskami powoda o zastosowanie w sprawie art. 378 § 2
k.p.c., trzeba na koniec zauważyć, że rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego wydane
13
w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej nie może wykraczać poza granice
zaskarżenia i przytoczone podstawy skargi kasacyjnej (art. 39815
§ 1 k.p.c.).
Granice zaskarżenia dla wniesionego przez siebie środka zaskarżenia sprecyzował
sam powód i to już na etapie wniesienia apelacji od wyroku Sądu pierwszej instancji
wydanego w sprawie. Po uchyleniu wyroku Sądu Apelacyjnego i przekazaniu mu
apelacji powoda do ponownego rozpoznania, Sąd ten rozważy, czy charakter
sprawy pozwala na stosowanie w niej – w granicach zaskarżenia – art. 378 § 2
k.p.c.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c., Sąd
Najwyższy orzekł, jak w sentencji.
db